Informationszugang während eines Gesetzgebungsverfahrens

Ein Ministerium darf der Öffentlichkeit den Zugang zu Umweltinformationen verweigern, soweit diese Informationen einem Gesetzgebungsverfahren zuzurechnen sind, an dem das Ministerium beteiligt ist. Diese Ausnahme findet jedoch keine Anwendung mehr, wenn das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist. Dies entschied jetzt der Gerichtshofs der Europäischen Union in einem Verfahren zum deutschen Umweltinformationsgesetz.

Informationszugang während eines Gesetzgebungsverfahrens

Die Richtlinie 2003/41, mit der das Übereinkommen von Aarhus2 ins Unionsrecht umgesetzt wird, soll Bürgern und Unternehmen ein Recht auf Zugang zu bei den Behörden vorhandenen Umweltinformationen gewährleisten, ohne dass für den Zugang ein Interesse geltend gemacht werden muss. Die Richtlinie räumt den Mitgliedstaaten jedoch die Möglichkeit ein, dieses Recht im Hinblick auf „Gremien oder Einrichtungen …, soweit sie in … gesetzgebender Eigenschaft handeln“, auszuschließen. Im Übrigen erlaubt die Richtlinie den Mitgliedstaaten, in bestimmten Fällen einen Antrag auf Umweltinformationen abzulehnen, u. a. dann, wenn deren Bekanntgabe negative Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden hätte, vorausgesetzt, eine derartige Vertraulichkeit ist gesetzlich vorgesehen. Die Richtlinie 2003/4 ist mit dem Umweltinformationsgesetz in deutsches Recht umgesetzt worden.

Die Flachglas Torgau GmbH ist ein Glas herstellendes Unternehmen, das am Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten teilnimmt. Sie möchte Auskünfte darüber erhalten, unter welchen Umständen das für den Handel mit diesen Zertifikaten zuständige Umweltbundesamt in den Jahren 2005 bis 2007 Entscheidungen über deren Zuteilung erlassen hat. Zu diesem Zweck ersuchte die Flachglas Torgau GmbH das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit um die Übermittlung von Informationen sowohl über das Gesetzgebungsverfahren, in dem das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz 2007) erlassen wurde, als auch über die Umsetzung dieses Gesetzes. Die Flachglas Torgau GmbH beantragte insbesondere Zugang zu ministeriumsinternen Vermerken und Stellungnahmen sowie zum Schriftverkehr, einschließlich des E-Mail-Verkehrs, mit dem Umweltbundesamt.

Das ersuchte Ministerium lehnte diesen Antrag ab. Es war der Ansicht, dass es wegen seiner Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren von der Pflicht zur Übermittlung von Informationen hierüber befreit sei und die Informationen über die Umsetzung des Zuteilungsgesetzes 2007 unter die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden fielen. Das Bundesverwaltungsgericht, das über den Rechtsstreit in letzter Instanz zu entscheiden hat, hat den Gerichtshof ersucht, in diesem Zusammenhang zu präzisieren, in welchem Umfang die Mitgliedstaaten das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Umweltinformationen einschränken können.

Dem Europäischen Gerichtshof zufolge dürfen die Mitgliedstaaten vorsehen, dass Ministerien der Öffentlichkeit den Zugang zu Umweltinformationen verweigern, soweit sie am Gesetzgebungsverfahren beteiligt sind. Denn in einem solchen Fall können die Mitgliedstaaten von der Möglichkeit Gebrauch machen, das Zugangsrecht im Hinblick auf „Gremien oder Einrichtungen …, soweit sie in … gesetzgebender Eigenschaft handeln“, auszuschließen. Dadurch soll den Mitgliedstaaten ermöglicht werden, geeignete Vorschriften zu erlassen, um den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens zum Erlass von Gesetzen zu gewährleisten, wobei berücksichtigt wird, dass in den jeweiligen Mitgliedstaaten die Information der Bürger im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens normalerweise hinreichend gewährleistet ist.

Sobald aber das Gesetzgebungsverfahren (mit der Verkündung des Gesetzes) abgeschlossen ist, kann sich das daran beteiligte Ministerium nicht mehr auf diese Ausnahme berufen, da die Zurverfügungstellung von Umweltinformationen den ordnungsgemäßen Ablauf dieses Verfahrens grundsätzlich nicht mehr beeinträchtigen kann. Im Übrigen sind die diesbezüglichen Dokumente und insbesondere die Parlamentsberichte im Allgemeinen öffentlich zugänglich.

Es ist hingegen nicht ausgeschlossen, dass das Ministerium die Übermittlung dieser Informationen aus anderen vom Unionsrecht anerkannten Gründen verweigern kann.

So können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abgelehnt wird, wenn deren Bekanntgabe negative Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden hätte, sofern eine derartige Vertraulichkeit „gesetzlich vorgesehen“ ist. Hierzu stellt der Gerichtshof fest, dass der Unionsgesetzgeber ganz offensichtlich gewollt hat, dass es im nationalen Recht eine ausdrückliche Regel gibt. Es ist zwar nicht erforderlich, dass sämtliche Bedingungen dieses Ablehnungsgrundes im Detail festgelegt sind; es muss jedoch ausgeschlossen werden, dass die Behörden die Umstände, unter denen die Vertraulichkeit entgegengehalten werden kann, einseitig bestimmen. Das erfordert u. a., dass das nationale Recht die Reichweite des Begriffs der „Beratungen“ von Behörden, der auf die abschließenden Etappen des Entscheidungsprozesses der Behörden verweist, klar festlegt.

Der Gerichtshof der Europäischen Union gelangt zu dem Ergebnis, dass die in der Richtlinie vorgesehene Voraussetzung, dass die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden „gesetzlich vorgesehen“ sein muss, als erfüllt angesehen werden kann, wenn es im nationalen Recht des betreffenden Mitgliedstaats eine Regel gibt, die allgemein bestimmt, dass die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden einen Grund für die Ablehnung des Zugangs zu Umweltinformationen, die bei diesen Behörden vorhanden sind, darstellt, sofern das nationale Recht den Begriff der Beratungen klar bestimmt.

Der Gerichtshof der Europäischen Union weist ferner darauf hin, dass eine Behörde, die sich für die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen auf die Vertraulichkeit ihrer Beratungen berufen möchte, die vorliegenden Interessen in jedem Einzelfall gegeneinander abzuwägen hat.

Gerichtshof der Europäischen Union, Urteil vom 14. Februar 2012 – C-204/09 [Flachglas Torgau GmbH / Deutschland]

  1. Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl. L 41, S. 26). []
  2. Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, das am 25. Juni 1998 unterzeichnet und mit Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 (ABl. L 124, S. 1) im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigt wurde. []