Auskunftsansprüche nach dem Umweltinformationsgesetz bei gesetzesvorbereitenden Tätigkeiten

Ein Bun­des­mi­nis­te­ri­um ist im Rah­men sei­ner ge­set­zes­vor­be­rei­ten­den Tä­tig­keit gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 Buchst. a UIG keine in­for­ma­ti­ons­pflich­ti­ge Stel­le. Der An­wen­dungs­be­reich der Aus­nah­me­vor­schrift des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 Buchst. a UIG ist zeit­lich durch den Ab­schluss des Ge­setz­ge­bungs­ver­fah­rens be­grenzt.

Der Be­griff der Be­ra­tun­gen in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ist im Sinne der uni­ons­recht­li­chen Vor­ga­ben klar be­stimmt. Der Ab­leh­nungs­grund der Ver­trau­lich­keit der Be­ra­tun­gen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ist zeit­lich nicht auf lau­fen­de Be­ra­tungs­vor­gän­ge be­schränkt.

Der In­for­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen selbst­stän­di­gen Be­hör­den fällt nicht unter den Be­griff der in­ter­nen Mit­tei­lun­gen im Sinne von § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG.

Die Ansicht, dass ein Ministerium im Rahmen der gesetzesvorbereitenden Tätigkeit gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 Buchst. a UIG nicht zu den informationspflichtigen Stellen gehört, ist nicht zu beanstanden. Das hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Vorlagebeschluss vom 30.04.2009^[1] ausgeführt. Nach der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union steht fest, dass das nationale Recht in dieser Auslegung mit Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Umweltinformations-RL^[2] auf Grund des dort zu Grunde liegenden funktionellen Verständnisses des Begriffs der „Gremien oder Einrichtungen, die in … gesetzgebender Eigenschaft handeln“ in Einklang steht^[3].

Der Umweltinformations-RL widerspricht die Auffassung, dass der Anwendungsbereich der genannten Ausnahmevorschrift zeitlich nicht durch den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens begrenzt sei. Denn der von der genannten Vorschrift bezweckte ordnungsgemäße Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens kann nach dessen Abschluss nicht mehr beeinträchtigt werden^[4]. Dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts kann durch eine richtlinienkonforme Auslegung der Vorschriften des nationalen Rechts Rechnung getragen werden. Danach ist das in § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 Buchst. a UIG normierte „soweit“ nach dem Zweck der Vorschrift als „solange“ zu lesen^[5].

Die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ist weiterhin anwendbar. Danach ist der Antrag abzulehnen, soweit das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 UIG hätte, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Der Begriff der Beratungen genügt unionsrechtlichen Vorgaben. Der zeitliche Anwendungsbereich des Ablehnungsgrundes ist nicht generell zu beschränken.

Durch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ist geklärt, dass eine Regelung wie § 8 Abs. 1 UIG, die den Schutz der Vertraulichkeit der Beratungen selbst vorsieht und nicht auf eine anderweitig bestehende gesetzliche Vorschrift verweist, mit Art. 4 Abs. 2 UAbs. 1 Buchst. a der Umweltinformations-RL vereinbar sein kann^[6].

Die gesetzliche Bestimmung regelt demnach nicht lediglich einen Ablehnungsgrund, sondern zugleich, dass Beratungen vertraulich sind, soweit sich dies nicht bereits aus anderen Bestimmungen ergibt. Als solche genügt sie den unionsrechtlichen Vorgaben allerdings nur dann, wenn das nationale Recht den Begriff der Beratungen klar bestimmt. Diese Anforderung wird vom Europäischen Gerichtshof weiter dahingehend präzisiert, dass nicht sämtliche Bedingungen für die Anwendung des Ablehnungsgrundes im Detail festgelegt werden müssen; vielmehr sind einzelfallbezogen der jeweilige Kontext, die Art der in Rede stehenden Dokumente sowie der Verfahrensabschnitt, in dem der Zugangsantrag gestellt wird, zu berücksichtigen. Des Weiteren darf die Behörde nicht einseitig die Umstände festlegen, unter denen dem Antrag die Vertraulichkeit entgegengehalten werden kann. Schließlich ist in jedem Einzelfall eine Abwägung geboten.

Die so umschriebenen rechtlichen Maßstäbe für die Frage, ob der Begriff der Beratung „klar bestimmt“ ist, fordern entgegen der Auffassung der Klägerin keine Legaldefinition. Ein unbestimmter Rechtsbegriff wird durch die Konkretisierung, die er insbesondere durch die auf einzelne typisierte Fallkonstellationen bezogene Rechtsprechung erfährt, den – auch verfassungsrechtlichen – Anforderungen an eine hinreichende Bestimmtheit einer Norm gerecht^[7]. Namentlich genügt der unbestimmte Rechtsbegriff dem vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Anliegen, wonach die Behörde die Reichweite des Vertraulichkeitsschutzes nicht einseitig soll festlegen können; denn ein unbestimmter Rechtsbegriff unterliegt, anders als eine Ermessensnorm, vollständiger gerichtlicher Kontrolle.

Die inhaltliche Ausfüllung des Rechtsbegriffs der Beratung hat sich an Sinn und Zweck der Norm auszurichten. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG dient der Ermöglichung eines unbefangenen und freien Meinungsaustausches innerhalb der Behörde. Schutzgut ist der behördliche Entscheidungsprozess, der eine offene Meinungsbildung erfordert, um eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung zu gewährleisten. Hiervon ausgehend wird bereits in der Begründung des Gesetzentwurfes^[8] unter Hinweis auf eine ausführlich, insbesondere unter Einbeziehung der unionsrechtlichen Vorgaben begründete Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Schleswig^[9] festgehalten, dass der Begriff der Beratung sich allein auf den Beratungsvorgang bezieht. Ausgenommen vom Schutzbereich der Vorschrift sind das Beratungsergebnis und vor allem der Beratungsgegenstand. Der Begriff der Beratung erfasst die Vorgänge interner behördlicher Meinungsäußerung und Willensbildung, die sich inhaltlich auf die Entscheidungsfindung beziehen. Dem Schutz der Beratung unterfallen Interessenbewertungen und Gewichtung einzelner Abwägungsfaktoren, deren Bekanntgabe Einfluss auf den behördlichen Entscheidungsprozess haben könnte. Der Schutz gilt danach vor allem dem Beratungsprozess als solchem, also der Besprechung, Beratschlagung und Abwägung, mithin dem eigentlichen Vorgang des Überlegens. Zum demgegenüber nicht geschützten Beratungsgegenstand können insbesondere Sachinformationen oder gutachterliche Stellungnahmen im Vorfeld gehören, also die Tatsachengrundlagen und Grundlagen der Willensbildung. Die amtlichen Informationen sind deshalb nur dann geschützt, wenn sie den Vorgang der behördlichen Willensbildung und Abwägung abbilden oder jedenfalls gesicherte Rückschlüsse auf die Meinungsbildung zulassen. Das trifft zwar auf viele Informationen zu, die in einem Verwaltungsverfahren anfallen; das gesamte Verwaltungsverfahren als solches fällt damit aber nicht unter den Begriff der Beratung^[10].

Damit wird der gebotenen engen Auslegung der Versagungsgründe, die Art. 4 Abs. 2 UAbs. 2 Satz 1 Umweltinformations-RL im Anschluss an Art. 4 Abs. 4 Satz 2 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25.06.1998^[11] ausdrücklich fordert, hinreichend Rechnung getragen. Wenn lediglich der Beratungsvorgang, nicht etwa bloß vorbereitende Unterlagen, geschützt sind, entspricht dies der Sache nach dem Hinweis des Europäischen Gerichtshofs auf den Schutz der „abschließenden Etappen des Entscheidungsprozesses“. Eine Abgrenzung innerhalb der oben beschriebenen Beratungen nach Maßgabe der zeitlichen und/oder inhaltlichen Nähe zur endgültigen Entscheidungsfindung ließe sich verlässlich nicht umsetzen. Eine weitere Einschränkung auf im förmlichen Verwaltungsverfahren ausdrücklich erwähnte Beratungen besonderer Gremien^[12] ist insbesondere vor dem unionsrechtlichen Hintergrund nicht angezeigt. Denn die verschiedenen Sprachfassungen der Richtlinie (proceedings, délibérations) lassen einen solchen Schluss mit hinreichender Sicherheit nicht zu^[13].

Der Rechtsansicht, wonach der Ablehnungsgrund zeitlich auf laufende Beratungsvorgänge beschränkt und folglich eine Berufung auf die Vertraulichkeit der Beratungen nach deren Abschluss nicht mehr möglich ist^[14], ist ebenso wenig zu folgen. Weder im Wortlaut des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 UIG noch des Art. 4 Abs. 2 Umweltinformations-RL findet sich ein Hinweis auf eine solche strikte zeitliche Grenze. Der Europäische Gerichtshof geht davon aus, dass dieser Ablehnungsgrund gerade auch dann einschlägig sein kann, wenn das Gesetzgebungsverfahren und die hierauf bezogenen Beratungen beendet sind und demnach die Ausnahmebestimmung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 Buchst. a UIG nicht mehr greift^[6].

Dies wird durch die vergleichbare Vorschrift des § 3 Nr. 3 Buchst. b IFG bestätigt. Danach besteht ein Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn und solange die (notwendige Vertraulichkeit der) Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden. Hierzu ist bereits geklärt, dass mit der Formulierung „solange“ deutlich gemacht wird, dass der Informationszugang grundsätzlich nur aufgeschoben ist. Die Dauer des Aufschubs bestimmt sich danach, ob der Schutz der Vertraulichkeit weiterhin eine Offenlegung der Beratungsinterna verbietet. Der Abschluss des laufenden Verfahrens bildet dabei allerdings keine unüberwindbare zeitliche Grenze. Vielmehr ist von der Möglichkeit auszugehen, dass die geschützten innerbehördlichen Beratungen wegen des Wissens um eine – auch nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens erfolgende – Offenlegung etwa der einzelnen Beiträge und Meinungsbekundungen im Beratungsprozess beeinträchtigt werden können^[15].

Der Abschluss des Verfahrens und die seither vergangene Zeit gehören demnach zu den Kriterien, die im Rahmen der einzelfallbezogenen Prüfung zu würdigen sind, ob das Bekanntgeben der Information nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen hätte^[16]. Sie geben die Entscheidung hingegen nicht abschließend vor.

Im Anschluss an diese Rechtsprechung wurde der Beklagten die Berufung auf den Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ohne Rechtsverstoß verwehrt. Eine vermeintliche Regelannahme, wonach eine erhebliche Beeinträchtigung der Geheimhaltungsinteressen schon deswegen gegeben sei, weil sich die Information auf den regelmäßig als schutzwürdig anzusehenden Beratungsvorgang beziehe, kann nach Auffassung des Oberwaltungsgerichts eine einzelfallbezogene Prüfung jedenfalls dann nicht ersetzen, wenn der Entscheidungsprozess vollständig abgeschlossen und vollzogen ist. Dieser rechtliche Ausgangspunkt ist nicht zu beanstanden. An die Feststellung, dass nachteilige Auswirkungen nicht dargetan sind, ist das Bundesverwaltungsgericht mangels durchgreifender Verfahrensrügen gebunden.

Soweit der angefochtene Bescheid sich auf den Ablehnungsgrund der internen Mitteilungen zwischen informationspflichtigen Stellen gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG stützt, hat das Oberverwaltungsgericht dem Bundesumweltministerium die Berufung hierauf nicht bereits wegen des Fehlens der tatbestandlichen Voraussetzungen versagt, sondern das Ergebnis der Einzelfallabwägung beanstandet.

Die auf diese Ausführungen beschränkte Festlegung der für eine Neubescheidung maßgeblichen Rechtsauffassung verstößt zum Nachteil der Klägerin gegen Bundesrecht. Denn die Berufung auf den Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG scheidet von vornherein aus. Nach dieser Bestimmung ist ein Antrag abzulehnen, soweit er sich auf interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 UIG bezieht, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Bei dem Schriftverkehr zwischen dem Bundesumweltministerium und dem Umweltbundesamt (Deutsche Emissionshandelsstelle) handelte es sich nicht um interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen.

Das Umweltbundesamt ist eine selbstständige Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesumweltministeriums (siehe § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Errichtung eines Umweltbundesamtes^[17]); die Korrespondenz zwischen selbstständigen Behörden fällt nicht unter den Begriff der internen Mitteilung im Sinne des Gesetzes.

Der Gesetzeswortlaut ist mit der Verwendung des Plurals („Stellen“) zwar offen für ein weites Verständnis, das die Mitteilungen zwischen mehreren selbstständigen Behörden mit umfasst. Eindeutiges lässt sich dem Wortlaut allerdings nicht entnehmen. Denn mit dem Wort „Stellen“ wird angesichts des nachfolgenden Zusatzes „im Sinne des § 2 Abs. 1“ jedenfalls auch dem Umstand Rechnung getragen, dass in § 2 Abs. 1 UIG mehrere informationspflichtige Stellen aufgeführt und definiert werden. Aus der Entstehungsgeschichte folgt indessen ein enger Anwendungsbereich. Die Begründung des Gesetzentwurfs könnte zwar zunächst für das Gegenteil sprechen, weil der Ablehnungsgrund der Sicherung der Effektivität interner Arbeitsabläufe und des Zusammenwirkens von informationspflichtigen Stellen dienen soll^[8]. Allerdings wurde ein Vorschlag des Bundesrats, das Gesetz so zu fassen, dass auch Mitteilungen etwa im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung zwischen einer Landesbehörde und einem Bundesministerium als interne Mitteilungen geschützt werden, im Gesetzgebungsverfahren nicht aufgegriffen. Die Bundesregierung hat in ihrer Gegenäußerung erklärt, dass sonst dieser Ausnahmegrund abweichend vom Wortlaut des Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. e Umweltinformations-RL auf externe Mitteilungen zwischen unabhängigen Behörden erweitert würde^[18]. Folglich sind nach dem Willen des Gesetzgebers interne Mitteilungen im Sinne von § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG ausschließlich solche, die den Binnenbereich einer informationspflichtigen Stelle nicht verlassen. Das entspricht letztlich dem Gebot einer engen Auslegung der Ablehnungsgründe, dem die Anerkennung eines auf die gesamte Verwaltung bezogenen Schutzraumes nicht Rechnung trüge^[19].

Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts kann sich die Beklagte auf den Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG jedenfalls deswegen nicht berufen, weil die erforderliche Abwägung zu Gunsten der Klägerin ausfällt. Ein beachtliches Geheimhaltungsinteresse sei nicht festzustellen; dem öffentlichen Interesse am Zugang zu Umweltinformationen komme erhebliches Gewicht zu.

Die Einwände der Beklagten gegen diese Ausführungen greifen – unabhängig davon, dass es sich ohnedies nicht um interne Mitteilungen handelt – nicht durch. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht angesichts der Grundentscheidung für einen freien Informationszugang dem öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe im Rahmen der Abwägung große Bedeutung beigemessen. Dem hat es das von der Beklagten vorgebrachte Interesse an der Zurückhaltung der Informationen gegenübergestellt; eine Regel, dass im Hinblick auf den Schutz interner Mitteilungen das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe grundsätzlich überwiege, hat es dagegen zutreffenderweise nicht aufgestellt.

Das Bundesumweltministerium hat unter Beachtung der vorstehenden Rechtsausführungen über den nach § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG geltend gemachten Informationsanspruch, der auf Umweltinformationen im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 3 UIG gerichtet ist^[20], erneut zu entscheiden. Gerichtliche Vorgaben im Sinne des von der Klägerin ergänzend geltend gemachten Sicherungsanspruchs kommen allerdings nicht in Betracht. Damit erstrebt die Klägerin der Sache nach Vorkehrungen für den Fall, dass wiederum ein (teilweise) ablehnender Bescheid ergeht. Es besteht aber kein Anlass, der Beklagten über die materiellrechtlichen Vorgaben hinaus solche auch in Bezug auf das Verfahren und die formellen Anforderungen an die Begründung eines Bescheides zu machen. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte in rechtsstaatlich bedenklicher Weise versucht sein könnte, eine effektive Rechtsverfolgung zu hintertreiben, zeigt die Klägerin nicht auf.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 2. August 2012 – 7 C 7.12

1. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 30.04.2009 – 7 C 17.08, NuR 2009, 481[↩]
2. Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.01.2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates – Umweltinformations-RL, ABl EG Nr. L 41 S. 26[↩]
3. EuGH, Urteil vom 14.02.2012 – C-204/09, NuR 2012, 183 [↩]
4. EuGH, Urteil vom 14.02.2012 a.a.O. [↩]
5. vgl. Much, ZUR 2012, 288, 290[↩]
6. EuGH, Urteil vom 14.02.2012 a.a.O.[↩][↩]
7. siehe Much, ZUR 2012, 288, 290[↩]
8. BT-Drucks. 15/3406 S.19[↩][↩]
9. BVerwG, Urteil vom 15.09.1998 – 4 L 139/98, NVwZ 1999, 470 ; dem folgend etwa OVG NRW, Urteil vom 03.08.2010 – 8 A 283/08, NVwZ 2011, 375 Rn. 36 ff. m.w.N.[↩]
10. so aber Hellriegel, EuZW 2012, 456, 458[↩]
11. Zustimmungsgesetz vom 09.12.2006, BGBl II S. 1251[↩]
12. so etwa Schrader, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, Aarhus-Handbuch, 2010, § 1 Rn. 101[↩]
13. vgl. hierzu EuGH, Schlussantrag der Generalanwältin Rn. 81 ff.[↩]
14. so auch Schrader, a.a.O. Rn. 103; Hellriegel, EuZW 2012, 456, 458; a.A. Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 8 UIG Rn. 24[↩]
15. BVerwG, Urteil vom 03.11.2011 – 7 C 4.11, NVwZ 2012, 251 Rn. 31 f.; und Beschluss vom 18.07.2011 – 7 B 14.11, Buchholz 400 IFG Nr. 5 Rn. 5; sowie Vorinstanz, OVG Münster, Urteil vom 02.11.2010 – 8 A 475/10, ZUR 2011, 113 [↩]
16. siehe BVerwG, Urteil vom 27.09.2007 – 7 C 4.07, Buchholz 406.252 § 8 UIG Nr. 1 S. 2[↩]
17. vom 22.07.1974 BGBl I S. 1505 i.d.F. der Dritten Zuständigkeitsanpassungs-Verordnung vom 26.11.1986 BGBl I S.2089[↩]
18. BT-Drucks. 15/3680 S. 8[↩]
19. so auch Schrader, a.a.O. Rn. 113; a.A. OVG Münster, Urteil vom 03.08.2010 – 8 A 283/08, NVwZ 2011, 375 Rn. 92 ff., Reidt/Schiller, a.a.O. § 8 Rn. 57[↩]
20. zur weiten Begriffsbestimmung siehe BVerwG, Urteile vom 21.02.2008 – 4 C 13.07, BVerwGE 130, 223 Rn. 11 ff. = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 31; und vom 24.09.2009 – 7 C 2.09, BVerwGE 135, 34 Rn. 29, 31 = Buchholz 406.252 § 9 UIG Nr. 2; sowie zu § 3 Abs. 2 UIG a.F. Urteil vom 25.03.1999 – 7 C 21.98, BVerwGE 108, 369, 377 = Buchholz 406.252 § 3 UIG Nr. 1 S. 3, 7 f.[↩]