Stuttgart — und die Luftreinhaltung in der Innenstadt

Vor dem Ver­wal­tungs­gericht Stuttgart war erstin­stan­zlich eine Klage der Deutschen Umwelthil­fe e.V. gegen das Land Baden-Würt­tem­berg wegen Fortschrei­bung des “Luftreinhalteplanes/Teilplan Lan­deshaupt­stadt Stuttgart” erfol­gre­ich.

Stuttgart — und die Luftreinhaltung in der Innenstadt

Die Deutsche Umwelthil­fe hat, so das Ver­wal­tungs­gericht Stuttgart, einen Anspruch auf Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplanes Stuttgart um Maß­nah­men, die zu ein­er schnell­st­möglichen Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Immis­sion­s­gren­zw­erte für NO2 in der Umwelt­zone Stuttgart führen.

Wegen der grund­sät­zlichen Bedeu­tung der Sache hat dasVer­wal­tungs­gericht die Beru­fung zum Ver­wal­tungs­gericht­shof Baden-Würt­tem­berg in Mannheim und die Sprun­gre­vi­sion zum Bun­desver­wal­tungs­gericht in Leipzig zuge­lassen.

Die Deutsche Umwelthil­fe e.V. hat nach Ansicht des Ver­wal­tungs­gerichts Stuttgart einen Anspruch auf Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplanes Stuttgart um Maß­nah­men, die zu ein­er schnell­st­möglichen Ein­hal­tung der seit min­destens 2010 über­schrit­te­nen Immis­sion­s­gren­zw­erte für Stick­stoff­diox­id in der Umwelt­zone Stuttgart führen.

Dies fol­gt aus § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BIm­SchG, wonach die für die Auf­stel­lung von Luftrein­hal­teplä­nen zuständi­ge Plan­be­hörde (hier: Regierung­sprä­sid­i­um Stuttgart) einen Luftrein­hal­teplan aufzustellen oder fortzuschreiben hat, wenn die nach europa- und bun­desrechtlichen Vorschriften einzuhal­tenden Immis­sion­s­gren­zw­erte für Luftschad­stoffe nicht einge­hal­ten wer­den.

1. Das ist hier der Fall, weil in der Umwelt­zone Stuttgart die Immis­sion­s­gren­zw­erte für Stick­stoff­diox­id seit 2010 bis zum heuti­gen Tage nicht einge­hal­ten wer­den.

2. Dieser Verpflich­tung, den Luftrein­hal­tungs­plan Stuttgart um die zur Ein­hal­tung dieser Immis­sion­s­gren­zw­erte erforder­lichen Maß­nah­men zu ergänzen, ist die Plan­be­hörde mit dem vorgelegten Pla­nen­twurf der „3. Fortschrei­bung des Luftrein­hal­tungs­planes zur Min­derung der Fein­staub- und Stick­stoff­diox­id-Belas­tun­gen“ nicht im gebote­nen Umfang nachgekom­men.

Von den in M1, M2a, M2b und M2c geregel­ten Verkehrsver­boten kann keines als aus­re­ichende und geeignete Luftrein­hal­teplan­maß­nahme zur schnell­st­möglichen Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Immis­sion­s­gren­zw­erte eingestuft wer­den.

Für das Verkehrsver­bot M1 fol­gt dies daraus, dass dieses früh­estens zum 01.01.2020 umge­set­zt wer­den soll und deshalb bere­its wegen dieses späten Umset­zungszeit­punk­tes zu ein­er schnell­st­möglichen Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Immis­sion­s­gren­zw­erte nichts beitra­gen kann.

Für die Verkehrsver­bote M2a, M2b und M2c gilt dies deshalb, weil die Umset­zung dieser Verkehrsver­bote aus­nahm­s­los an weit­ere Bedin­gun­gen geknüpft ist, deren Ein­tritt bere­its zum heuti­gen Zeit­punkt aus­geschlossen wer­den kann (M2a und M2b), ungewiss ist (M2c) oder dieses Verkehrsver­bot aber jeden­falls von seinem Wirkungs­grad offen­sichtlich ungeeignet ist, die Über­schre­itung der Immis­sion­s­gren­zw­erte nen­nenswert zu reduzieren (M2c).

Auch die Regelun­gen M3 bis M20 enthal­ten keine geeigneten Luftrein­hal­teplan­maß­nah­men im Sinne des § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BIm­SchG, weil diese — selb­st wenn man sie im weitesten Sinne als Luftrein­hal­teplan­maß­nah­men ein­stufen kön­nte und sie auch tat­säch­lich alle (zeit­nah) umge­set­zt wür­den — die vor­liegende Über­schre­itung der Stick­stoff­diox­id-Immis­sion­s­gren­zw­erte zusam­men um höch­stens 15 % reduzieren kön­nten.

3. Nach den Fest­stel­lun­gen im Gesamtwirkungsgutacht­en des Lan­des Baden-Würt­tem­berg han­delt es sich bei dem in Maß­nahme M1 beschriebe­nen, in der Umwelt­zone Stuttgart ganzjährig gel­tenden Verkehrsver­bot für alle Kraft­fahrzeuge mit ben­zin- oder gas­be­triebe­nen Otto­mo­toren unter­halb der Schad­stof­fk­lasse Euro 3 sowie für alle Kraft­fahrzeuge mit Diesel­mo­toren unter­halb der Schad­stof­fk­lasse Euro 6/VI um die effek­tivste und derzeit einzige Luftrein­hal­teplan­maß­nahme zur Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Immis­sion­s­gren­zw­erte und zugle­ich auch zur schnell­st­möglichen Ein­hal­tung, wenn dieses bere­its zum 01.01.2018 in Kraft geset­zt wird.

4. Alle anderen von der Pla­nungs­be­hörde in Betra­cht gezo­ge­nen Maß­nah­men (Geschwindigkeits­beschränkun­gen, Verkehrsver­bote nach Kfz-Kennze­ichen, City-Maut, Nahverkehrsab­gabe und sog. „Nachrüstlö­sung“) sind von ihrem Wirkungs­grad nicht gle­ich­w­er­tig.

Dies gilt ins­beson­dere auch für die von der Lan­desregierung und der zuständi­gen Plan­be­hörde zulet­zt als vorzugswürdig erachtete sog. „Nachrüstlö­sung“, weil diese — selb­st bei ein­er angenomme­nen frei­willi­gen Umrüstquote von 100 % bis 2020 und ein­er aus­nahm­s­los angenomme­nen Reduzierung der realen Emis­sio­nen im Straßen­verkehr durch die Nachrüs­tung um min­destens 50 % — nach der eige­nen Ein­schätzung der Gutachter des Lan­des Baden-Würt­tem­berg bis 2020 lediglich zu ein­er Reduzierung der über­schrit­te­nen Stick­stoff­diox­id-Immis­sion­s­gren­zw­erte um max­i­mal 9 % führen kann.

5. Die Ein­führung des vom Land Baden-Würt­tem­berg mit der Maß­nahme M1 beab­sichtigten Verkehrsver­botes begeg­net auch im Hin­blick auf die geset­zlichen Vor­gaben des § 47 Abs. 4 Satz 1 BIm­SchG keinen rechtlichen Bedenken.

Das Verkehrsver­bot ver­stößt ins­beson­dere unter keinem denkbaren Gesicht­spunkt gegen den Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit, weil — wovon auch die Plan­be­hörde aus­ge­ht und was zwis­chen den Beteiligten deshalb unstre­it­ig ist — der Schutz der Rechts­güter Leben und Gesund­heit der von den Immis­sio­nen betrof­fe­nen Wohn­bevölkerung in der Umwelt­zone Stuttgart höher zu gewicht­en ist, als die dage­gen abzuwä­gen­den Rechts­güter (Eigen­tum und all­ge­meine Hand­lungs­frei­heit) der von dem Verkehrsver­bot betrof­fe­nen Kraft­fahrzeugeigen­tümer.

Eine Unver­hält­nis­mäßigkeit des Verkehrsver­botes lässt sich auch nicht aus dem zur schnell­st­möglichen Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Stick­stoff­diox­id-Immis­sion­s­gren­zw­erte notwendi­gen Umset­zungszeit­punkt 01.01.2018 her­leit­en.

Ins­beson­dere beste­ht keine rechtliche Notwendigkeit, das Verkehrsver­bot so lange zu ver­schieben, bis die Zahl der davon betrof­fe­nen Verkehrsteil­nehmer nur noch 20 % des Flot­tenbe­standes Stuttgart bet­rifft. Hier­bei han­delt es sich um eine von der Plan­be­hörde willkür­lich vorgenommene Begren­zung des vom Verkehrsver­bot betrof­fe­nen Adres­satenkreis­es, für die es keine sach­liche Recht­fer­ti­gung gibt.

Eine solche Recht­fer­ti­gung lässt sich ins­beson­dere nicht aus den vom Land Baden-Würt­tem­berg zulet­zt noch vor­ge­tra­ge­nen „unzuläs­si­gen Auswe­ichverkehren“ her­leit­en, zu denen es ange­blich kom­men soll, wenn die Zahl der vom Verkehrsver­bot betrof­fe­nen Verkehrsteil­nehmer über 20 % liegt. Denn diese wur­den bis­lang nicht hin­re­ichend belegt. Doch selb­st wenn es durch eine Ein­führung des Verkehrsver­botes bere­its zum 01.01.2018 zu solchen unzuläs­si­gen Auswe­ichverkehren kom­men sollte, berechtigt dies die Plan­be­hörde nicht dazu, die Fes­tle­gung des Verkehrsver­botes zu unter­lassen oder dessen Umset­zungszeit­punkt zu ver­schieben. In diesem Falle wäre die Plan­be­hörde vielmehr verpflichtet, diese unzuläs­si­gen Auswe­ichverkehre durch geeignete weit­ere Plan­maß­nah­men eben­falls zu unterbinden.

Die Plan­be­hörde ist auch nicht befugt, das zur Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Immis­sion­s­gren­zw­erte sofort (01.01.2018) erforder­liche Verkehrsver­bot wegen der von ihr zulet­zt bevorzugten sog. „Nachrüstlö­sung“ auf einen erhe­blich späteren Zeit­punkt (hier 01.01.2020) zu ver­schieben.

Dem ste­hen bere­its rechtliche Gründe ent­ge­gen, weil die „Nachrüstlö­sung“ — wovon die Plan­be­hörde auch selb­st aus­ge­ht — nicht als verbindliche Maß­nahme in den Luftrein­hal­teplan aufgenom­men wer­den kann. Die „Nachrüstlö­sung“ stellt deshalb bere­its keine rechtlich gle­ich­w­er­tige Hand­lungsalter­na­tive dar, für die sich die Plan­be­hörde im Rah­men ihres planer­ischen Entschei­dungsspiel­raums nach § 47 Abs. 4 Satz 1 BIm­SchG anstelle des Verkehrsver­botes entschei­den kön­nte.

Soweit die Plan­be­hörde dieser „Nachrüstlö­sung“ trotz­dem den Vorzug geben will, würde sie damit zudem einen Hand­lungsspiel­raum zu Las­ten des zur Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Immis­sion­s­gren­zw­erte sofort gebote­nen Verkehrsver­bots in Anspruch nehmen, der ihr gemäß § 47 Abs. 1 BIm­SchG eben­falls nicht zuste­ht, wenn die Stick­stoff­diox­id-Immis­sion­s­gren­zw­erte bere­its seit so langer Zeit wie in der Umwelt­zone Stuttgart über­schrit­ten sind.

Darüber hin­aus kann die Plan­be­hörde der „Nachrüstlö­sung“ auch aus tat­säch­lichen Grün­den nicht den Vorzug vor dem sofort gebote­nen Verkehrsver­bot ein­räu­men, weil diese „Nachrüstlö­sung“ selb­st bei einem max­i­mal erfol­gre­ichen Ver­lauf lediglich ein Immis­sion­s­min­derungspoten­zial von ca. 9 % besitzt. Dies bedeutet, dass die „Nachrüstlö­sung“ selb­st dann nicht zur Ein­hal­tung der zuläs­si­gen Stick­stoff­diox­id-Immis­sion­s­gren­zw­erte in der Umwelt­zone Stuttgart führen kön­nte, wenn bis zum Jahr 2020 aus­nahm­s­los alle nachrüst­baren Diesel-Kraft­fahrzeuge auch tat­säch­lich nachgerüstet und hier­durch bei jedem nachgerüsteten Kraft­fahrzeug die schädlichen Abgase­mis­sio­nen hal­biert wür­den.

Bei dieser Sach­lage würde die Plan­be­hörde mit einem Fes­thal­ten an der „Nachrüstlö­sung“ und gle­ichzeit­iger Ver­schiebung des sofort gebote­nen Verkehrsver­botes bis zum 01.01.2020 den bere­its seit über 7,5 Jahre andauern­den rechtswidri­gen Zus­tand der erhe­blichen Über­schre­itung der Stick­stoff­diox­id-Immis­sion­s­gren­zw­erte in der Umwelt­zone Stuttgart um min­destens weit­ere 2,5 Jahre ver­längern, anstatt diesen rechtswidri­gen Zus­tand so schnell wie möglich zu been­den. Mit einem Fes­thal­ten an der „Nachrüstlö­sung“ würde die Plan­be­hörde also in ganz erhe­blichem Maße gegen ihre geset­zliche Verpflich­tung zur schnell­st­möglichen Min­imierung der gesund­heitss­chädlichen Luftverun­reini­gun­gen und — da der Plan­be­hörde der völ­lig unzure­ichende Wirkungs­grad der „Nachrüstlö­sung“ bekan­nt ist — auch in voller Ken­nt­nis dieser unstre­it­i­gen Sach­lage gegen ihre Hand­lungspflicht­en aus § 47 Abs. 1 BIm­SchG ver­stoßen.

6. Das Verkehrsver­bot ist mit dem Instru­men­tar­i­um der Straßen­verkehrsor­d­nung (StVO) durch­set­zbar. Zwar ist das bis­lang allein existierende Zusatzze­ichen für die Freis­tel­lung vom Verkehrsver­bot in ein­er beste­hen­den Umwelt­zone mit seinem derzeit max­i­mal möglichen Regelungsin­halt (Grüne Plakette frei) nicht aus­re­ichend, um das vor­liegend umzuset­zende Verkehrsver­bot bekan­nt zu machen. Auch ist die für Fälle der vor­liegen­den Art deshalb drin­gend gebotene Ergänzung der ein­schlägi­gen Verord­nun­gen durch den Bun­desverord­nungs­ge­ber bis­lang nicht erfol­gt und derzeit auch nicht abse­hbar.

In Anbe­tra­cht der Verpflich­tung der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land zur Ein­hal­tung der union­srechtlich vorgegebe­nen Umweltschutz­s­tan­dards und des aus Art. 2 Abs. 2 GG resul­tieren­den Schutza­uf­trags für das Leben und die Gesund­heit von Men­schen kann dieses vom Bun­desverord­nungs­ge­ber ohne sach­lichen Grund bis­lang nicht behobene Regelungs­de­fiz­it jedoch nicht dazu führen, dass das vor­liegend zum Schutz der men­schlichen Gesund­heit gebotene Verkehrsver­bot unterbleibt.

Da die Aufzäh­lung der Zusatzze­ichen in der StVO zudem nicht abschließend ist, ist das Land Baden-Würt­tem­berg deshalb rechtlich befugt und verpflichtet, das im vor­liegen­den Fall notwendi­ge Zusatzze­ichen selb­st zu gestal­ten. Auch in Bezug auf den hier notwendi­gen Tex­tum­fang, mit dem eine Freis­tel­lung vom Verkehrsver­bot für Die­selfahrzeuge Euro 6 und son­stige Kraft­fahrzeuge (Kraft­fahrzeuge mit Otto­mo­toren) ab Euro 3 geregelt wer­den müsste, beste­hen keine rechtlichen Bedenken.

Ver­wal­tungs­gericht Stuttgart, Urteil vom 28. Juli 2017 — 13 K 5412/15