Klagerechte für Umweltverbände

Der Gericht­shof der Europäis­chen Union hat auf ein Vor­abentschei­dungser­suchen des Oberver­wal­tungs­gerichts für das Land Nor­drhein-West­falen in Mün­ster die union­srechtlich beste­hen­den Klagerechte von Umweltver­bän­den präzisiert: Das Umwelt-Rechts­be­helf­s­ge­setz (UmwRG), das seit Dezem­ber 2006 anerkan­nten Umweltvere­ini­gun­gen den Zugang zu Gericht­en ermöglicht, set­zt danach die Vor­gaben des europäis­chen Rechts nicht hin­re­ichend um.

Klagerechte für Umweltverbände
  1. Art. 10a der Richtlin­ie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeit­sprü­fung bei bes­timmten öffentlichen und pri­vat­en Pro­jek­ten in der durch die Richtlin­ie 2003/35/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 26. Mai 2003 geän­derten Fas­sung ste­ht Rechtsvorschriften ent­ge­gen, die ein­er Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tion im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlin­ie 85/337 in der durch die Richtlin­ie 2003/35 geän­derten Fas­sung, die sich für den Umweltschutz ein­set­zt, nicht die Möglichkeit zuerken­nen, im Rah­men eines Rechts­be­helfs gegen eine Entschei­dung, mit der Pro­jek­te, die im Sinne von Art. 1 Abs. 1 der Richtlin­ie 85/337 in der durch die Richtlin­ie 2003/35 geän­derten Fas­sung „möglicher­weise erhe­bliche Auswirkun­gen auf die Umwelt haben“, genehmigt wer­den, vor Gericht die Ver­let­zung ein­er Vorschrift gel­tend zu machen, die aus dem Union­srecht her­vorge­gan­gen ist und den Umweltschutz bezweckt, weil diese Vorschrift nur die Inter­essen der All­ge­mein­heit und nicht die Rechts­güter Einzel­ner schützt.
  2. Eine solche Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tion kann aus Art. 10a Abs. 3 Satz 3 der Richtlin­ie 85/337 in der durch die Richtlin­ie 2003/35 geän­derten Fas­sung das Recht her­leit­en, im Rah­men eines Rechts­be­helfs gegen eine Entschei­dung, mit der Pro­jek­te, die im Sinne von Art. 1 Abs. 1 der Richtlin­ie 85/337 in der geän­derten Fas­sung „möglicher­weise erhe­bliche Auswirkun­gen auf die Umwelt haben“, genehmigt wer­den, vor Gericht die Ver­let­zung von aus Art. 6 der Richtlin­ie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhal­tung der natür­lichen Leben­sräume sowie der wildleben­den Tiere und Pflanzen in der durch die Richtlin­ie 2006/105/EG des Rates vom 20. Novem­ber 2006 geän­derten Fas­sung her­vorge­gan­genen nationalen Rechtsvorschriften gel­tend zu machen, obwohl das nationale Ver­fahren­srecht dies nicht zulässt, weil die ange­führten Vorschriften nur die Inter­essen der All­ge­mein­heit und nicht die Rechts­güter Einzel­ner schützen.

Nach diesem Urteilsspruch aus Lux­em­burg muss Deutsch­land nun das Umwelt-Rechts­be­helf­s­ge­setz zur Umset­zung des europäis­chen Rechts nachbessern. Bis zum Inkraft­treten der Geset­zesän­derung kön­nen sich anerkan­nte Umweltvere­ini­gun­gen zur Begrün­dung ihrer Klagerechte unmit­tel­bar auf europäis­ches Recht berufen.

Nach Ansicht des Gericht­shofs der Europäis­chen Union wird der Zugang von Umweltver­bän­den zu Gericht­en in Deutsch­land durch das Umwelt-Rechts­be­helf­s­ge­setz unzuläs­sig eingeschränkt. Anerkan­nte Umweltvere­ini­gun­gen kön­nen bish­er nur Ver­let­zun­gen der­jeni­gen Umweltvorschriften rügen, die auch betrof­fene Bürg­erin­nen und Bürg­er zu ein­er Klage berechti­gen wür­den (soge­nan­nte “sub­jek­tive Rechte”). Damit gibt es bis­lang keine Rechtss­chutzmöglichkeit­en gegen die Ver­let­zung von Vorschriften, die die Umwelt als solche schützen, beispiel­sweise Vor­sorg­eregelun­gen im Immis­sion­ss­chutzrecht oder weite Teile des Gewässer­schutzrechts. Das europäis­che Recht ver­langt jedoch nach Ansicht des Gericht­shofs der Europäis­chen Union einen weit­erge­hen­den Zugang zu Gericht­en in Umweltan­gele­gen­heit­en. Dem Urteil zufolge müssen Umweltver­bände zumin­d­est alle für die Zulas­sung eines Vorhabens maßge­blichen Umweltvorschriften vor Gericht gel­tend machen kön­nen, die auf Recht der Europäis­chen Union basieren.

Rechtlicher Rahmen[↑]

Völkerrecht

Das Übereinkom­men über den Zugang zu Infor­ma­tio­nen, die Öffentlichkeits­beteili­gung an Entschei­dungsver­fahren und den Zugang zu Gericht­en in Umweltan­gele­gen­heit­en, das soge­nan­nte Übereinkom­men von Aarhus, wurde am 25. Juni 1998 unterze­ich­net und durch den Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Feb­ru­ar 2005 über den Abschluss des Übereinkom­mens über den Zugang zu Infor­ma­tio­nen, die Öffentlichkeits­beteili­gung an Entschei­dungsver­fahren und den Zugang zu Gericht­en in Umweltan­gele­gen­heit­en im Namen der Europäis­chen Gemein­schaft1 im Namen der Europäis­chen Gemein­schaft genehmigt.

Art. 9 dieses Übereinkom­mens sieht vor, dass jede Ver­tragspartei im Rah­men ihrer inner­staatlichen Rechtsvorschriften sich­er­stellt, dass Mit­glieder der betrof­fe­nen Öffentlichkeit,

  1. die ein aus­re­ichen­des Inter­esse haben oder alter­na­tiv
  2. eine Rechtsver­let­zung gel­tend machen, sofern das Ver­wal­tung­sprozess­recht ein­er Ver­tragspartei dies als Voraus­set­zung erfordert,

Zugang zu einem Über­prü­fungsver­fahren vor einem Gericht und/oder ein­er anderen auf geset­zlich­er Grund­lage geschaf­fe­nen unab­hängi­gen und unpartei­is­chen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und ver­fahren­srechtliche Recht­mäßigkeit von Entschei­dun­gen, Hand­lun­gen oder Unter­las­sun­gen anzufecht­en.

Was als aus­re­ichen­des Inter­esse und als Rechtsver­let­zung gilt, bes­timmt sich nach den Erfordernissen inner­staatlichen Rechts und im Ein­klang mit dem Ziel, der betrof­fe­nen Öffentlichkeit im Rah­men dieses Übereinkom­mens einen weit­en Zugang zu Gericht­en zu gewähren. Zu diesem Zweck gilt das Inter­esse jed­er nicht­staatlichen Organ­i­sa­tion, die bes­timmte Voraus­set­zun­gen erfüllt, als aus­re­ichend. Der­ar­tige Organ­i­sa­tio­nen gel­ten auch als Träger von Recht­en, die im Sinne des Buch­staben b ver­let­zt wer­den kön­nen.

Das Übereinkom­men schließt die Möglichkeit eines vor­ange­hen­den Über­prü­fungsver­fahrens vor ein­er Ver­wal­tungs­be­hörde nicht aus und lässt das Erforder­nis der Auss­chöp­fung ver­wal­tungs­be­hördlich­er Über­prü­fungsver­fahren vor der Ein­leitung gerichtlich­er Über­prü­fungsver­fahren unberührt, sofern ein der­ar­tiges Erforder­nis nach inner­staatlichem Recht beste­ht.

Zusät­zlich muss jed­er Ver­tragsstaat sich­er­stellen, dass Mit­glieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem inner­staatlichen Recht fest­gelegte Kri­te­rien erfüllen, Zugang zu ver­wal­tungs­be­hördlichen oder gerichtlichen Ver­fahren haben, um die von Pri­vat­per­so­n­en und Behör­den vorgenomme­nen Hand­lun­gen und began­genen Unter­las­sun­gen anzufecht­en, die gegen umwelt­be­zo­gene Bes­tim­mungen ihres inner­staatlichen Rechts ver­stoßen.

Unionsrecht

nach dem fün­ften Erwä­gungs­grund der Richtlin­ie 2003/35 sollte das Gemein­schaft­srecht ord­nungs­gemäß an das Übereinkom­men von Aarhus angeglichen wer­den, damit dieses von der Gemein­schaft rat­i­fiziert wer­den kann. Artikel 9 Absätze 2 und 4 des Übereinkom­mens von Aarhus sieht Bes­tim­mungen über den Zugang zu gerichtlichen oder anderen Ver­fahren zwecks Anfech­tung der materiell- und ver­fahren­srechtlichen Recht­mäßigkeit von Entschei­dun­gen, Hand­lun­gen oder Unter­las­sun­gen in Fällen vor, in denen gemäß Artikel 6 des Übereinkom­mens eine Öffentlichkeits­beteili­gung vorge­se­hen ist. Demgemäß soll die Richtlin­ie 85/337 geän­dert wer­den, um ihre voll­ständi­ge Übere­in­stim­mung mit den Bes­tim­mungen des Übereinkom­mens von Aarhus, ins­beson­dere mit dessen Art. 6 und 9 Abs. 2 und 4, sicherzustellen.

In Art. 1 der Richtlin­ie 2003/35 wird als Ziel dieser Richtlin­ie definiert, zur Erfül­lung der Pflicht­en auf­grund des Übereinkom­mens von Aarhus beizu­tra­gen, ins­beson­dere durch eine verbesserte Öffentlichkeits­beteili­gung sowie Bes­tim­mungen über den Zugang zu den Gericht­en im Rah­men der Richtlin­ien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates.

Art. 1 Abs. 1 der Richtlin­ie 85/337 bes­timmt als Gegen­stand dieser Richtlin­ie die Umweltverträglichkeit­sprü­fung bei öffentlichen und pri­vat­en Pro­jek­ten, die möglicher­weise erhe­bliche Auswirkun­gen auf die Umwelt haben. Art. 1 Abs. 2 der Richtlin­ie 85/337 enthält die durch die Richtlin­ie 2003/35 hinzuge­fügten Def­i­n­i­tio­nen der Begriffe „Öffentlichkeit“ und „betrof­fene Öffentlichkeit“. Im Sinne dieser Richtlin­ie sind:

  • Öffentlichkeit”: eine oder mehrere natür­liche oder juris­tis­che Per­so­n­en und, in Übere­in­stim­mung mit den inner­staatlichen Rechtsvorschriften oder der inner­staatlichen Prax­is, deren Vere­ini­gun­gen, Organ­i­sa­tio­nen oder Grup­pen;
  • betrof­fene Öffentlichkeit”: die von umwelt­be­zo­ge­nen Entschei­dungsver­fahren gemäß Artikel 2 Absatz 2 betrof­fene oder wahrschein­lich betrof­fene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Inter­esse daran; im Sinne dieser Begriffs­bes­tim­mung haben Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tio­nen, die sich für den Umweltschutz ein­set­zen und alle nach inner­staatlichem Recht gel­tenden Voraus­set­zun­gen erfüllen, ein Inter­esse.

Der eben­falls durch die Richtlin­ie 2003/35 einge­fügte Art. 10a der Richtlin­ie 85/337 bes­timmt, dass die Mit­glied­staat­en im Rah­men ihrer inner­staatlichen Rechtsvorschriften sich­er­stellen, dass Mit­glieder der betrof­fe­nen Öffentlichkeit, die ein aus­re­ichen­des Inter­esse haben oder alter­na­tiv eine Rechtsver­let­zung gel­tend machen, sofern das Ver­wal­tungsver­fahren­srecht bzw. Ver­wal­tung­sprozess­recht eines Mit­glied­staats dies als Voraus­set­zung erfordert, Zugang zu einem Über­prü­fungsver­fahren vor einem Gericht oder ein­er anderen auf geset­zlich­er Grund­lage geschaf­fe­nen unab­hängi­gen und unpartei­is­chen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und ver­fahren­srechtliche Recht­mäßigkeit von Entschei­dun­gen, Hand­lun­gen oder Unter­las­sun­gen anzufecht­en, für die die Bes­tim­mungen dieser Richtlin­ie über die Öffentlichkeits­beteili­gung gel­ten.

Was als aus­re­ichen­des Inter­esse und als Rechtsver­let­zung gilt, bes­tim­men die Mit­glied­staat­en im Ein­klang mit dem Ziel, der betrof­fe­nen Öffentlichkeit einen weit­en Zugang zu Gericht­en zu gewähren. Zu diesem Zweck gilt das Inter­esse jed­er Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tion, welche die in Artikel 1 Absatz 2 genan­nten Voraus­set­zun­gen erfüllt, als aus­re­ichend. Der­ar­tige Organ­i­sa­tio­nen gel­ten auch als Träger von Recht­en, die im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 Buch­stabe b) dieses Artikels ver­let­zt wer­den kön­nen.

Art. 6 Abs. 3 der Richtlin­ie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhal­tung der natür­lichen Leben­sräume sowie der wildleben­den Tiere und Pflanzen2 (Habi­ta­trichtlin­ie) bes­timmt, dass Pläne oder Pro­jek­te, die nicht unmit­tel­bar mit der Ver­wal­tung des Gebi­etes in Verbindung ste­hen oder hier­für nicht notwendig sind, die ein solch­es Gebi­et jedoch einzeln oder in Zusam­men­wirkung mit anderen Plä­nen und Pro­jek­ten erhe­blich beein­trächti­gen kön­nten, eine Prü­fung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebi­et fest­gelegten Erhal­tungszie­len erfordern. Unter Berück­sich­ti­gung der Ergeb­nisse der Verträglichkeit­sprü­fung stim­men die zuständi­gen einzel­staatlichen Behör­den dem Plan bzw. Pro­jekt nur zu, wenn sie fest­gestellt haben, dass das Gebi­et als solch­es nicht beein­trächtigt wird, und nach­dem sie gegebe­nen­falls die Öffentlichkeit ange­hört haben.

Deutsches Recht

Die Zuläs­sigkeitsvo­raus­set­zun­gen von Kla­gen sind in § 42 VwGO3 fest­gelegt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 UVPG4 ist die Umweltverträglichkeit­sprü­fung ein unselb­ständi­ger Teil ver­wal­tungs­be­hördlich­er Ver­fahren, die der Entschei­dung über die Zuläs­sigkeit von Vorhaben dienen. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UVPG bes­timmt, dass Bewil­li­gung, Erlaub­nis, Genehmi­gung, Plan­fest­stel­lungs­beschluss und son­stige behördliche Entschei­dun­gen über die Zuläs­sigkeit von Vorhaben, die in einem Ver­wal­tungsver­fahren getrof­fen wer­den, mit Aus­nahme von Anzeigev­er­fahren „Entschei­dun­gen“ im Sinne von Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift sind.

Nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG5 find­et das UmwRG Anwen­dung für Rechts­be­helfe gegen Entschei­dun­gen im Sinne von § 2 Abs. 3 UVPG über die Zuläs­sigkeit von Vorhaben, für die nach dem UVPG eine Pflicht zur Durch­führung ein­er Umweltverträglichkeit­sprü­fung beste­hen kann. § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG bes­timmt, dass eine nach § 3 UmwRG anerkan­nte inländis­che oder aus­ländis­che Vere­ini­gung, ohne eine Ver­let­zung in eige­nen Recht­en gel­tend machen zu müssen, Rechts­be­helfe nach Maß­gabe der VwGO gegen eine solche Entschei­dung oder deren Unter­lassen ein­le­gen kann, wenn sie gel­tend macht, dass diese Entschei­dung Rechtsvorschriften wider­spricht, die „dem Umweltschutz dienen, Rechte Einzel­ner begrün­den und für die Entschei­dung von Bedeu­tung sein kön­nen“.

Nach § 2 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 UmwRG sind solche Rechts­be­helfe begrün­det, soweit die ange­focht­ene Entschei­dung gegen Rechtsvorschriften ver­stößt, die „dem Umweltschutz dienen, Rechte Einzel­ner begrün­den und für die Entschei­dung von Bedeu­tung sind“, und der Ver­stoß „Belange des Umweltschutzes berührt, die zu den von der Vere­ini­gung nach ihrer Satzung zu fördern­den Zie­len gehören“.

Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Geset­zes zum Schutz vor schädlichen Umwel­tein­wirkun­gen durch Luftverun­reini­gun­gen, Geräusche, Erschüt­terun­gen und ähn­liche Vorgänge (Bun­des-Immis­sion­ss­chutzge­setz, BGBl. I 2002 S. 3830, im Fol­gen­den: BIm­SchG) sind genehmi­gungs­bedürftige Anla­gen so zu erricht­en und zu betreiben, dass zur Gewährleis­tung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt ins­ge­samt Vor­sorge gegen schädliche Umwel­tein­wirkun­gen und son­stige Gefahren, erhe­bliche Nachteile und erhe­bliche Beläs­ti­gun­gen getrof­fen wird.

§ 8 Abs. 1 Satz 1 BIm­SchG bes­timmt, dass auf Antrag eine Genehmi­gung für die Errich­tung ein­er Anlage oder eines Teils ein­er Anlage oder für die Errich­tung und den Betrieb eines Teils ein­er Anlage erteilt wer­den kann, wenn ein berechtigtes Inter­esse an der Erteilung ein­er Teil­genehmi­gung beste­ht, die Genehmi­gungsvo­raus­set­zun­gen für den beantragten Gegen­stand der Teil­genehmi­gung vor­liegen und eine vor­läu­fige Beurteilung ergibt, dass der Errich­tung und dem Betrieb der gesamten Anlage keine von vorn­here­in unüber­windlichen Hin­dernisse im Hin­blick auf die Genehmi­gungsvo­raus­set­zun­gen ent­ge­gen­ste­hen.

Nach § 9 Abs. 1 BIm­SchG soll auf Antrag durch Vorbescheid über einzelne Genehmi­gungsvo­raus­set­zun­gen sowie über den Stan­dort der Anlage entsch­ieden wer­den, sofern die Auswirkun­gen der geplanten Anlage aus­re­ichend beurteilt wer­den kön­nen und ein berechtigtes Inter­esse an der Erteilung eines Vorbeschei­ds beste­ht.

§ 61 BNatSchG6 bes­timmt, dass ein anerkan­nter Vere­in, ohne in seinen Recht­en ver­let­zt zu sein, Rechts­be­helfe nach Maß­gabe der Ver­wal­tungs­gericht­sor­d­nung ein­le­gen kann gegen

  1. Befreiun­gen von Ver­boten und Geboten zum Schutz von Naturschutzge­bi­eten, Nation­al­parken und son­sti­gen Schutzge­bi­eten im Rah­men des § 33 Abs. 2 sowie
  2. Plan­fest­stel­lungs­beschlüsse über Vorhaben, die mit Ein­grif­f­en in Natur und Land­schaft ver­bun­den sind, sowie Plan­genehmi­gun­gen, soweit eine Öffentlichkeits­beteili­gung vorge­se­hen ist.

Diese Rechts­be­helfe sind jedoch nur zuläs­sig, wenn der Vere­in

  1. gel­tend macht, dass der Erlass eines in Absatz 1 Satz 1 genan­nten Ver­wal­tungsak­tes Vorschriften dieses Geset­zes, Rechtsvorschriften, die auf­grund oder im Rah­men dieses Geset­zes erlassen wor­den sind oder fort­gel­ten, oder anderen Rechtsvorschriften, die bei Erlass des Ver­wal­tungsak­tes zu beacht­en und zumin­d­est auch den Belan­gen des Naturschutzes und der Land­schaft­spflege zu dienen bes­timmt sind, wider­spricht,
  2. in seinem satzungsmäßi­gen Auf­gaben­bere­ich, soweit sich die Anerken­nung darauf bezieht, berührt wird.

Das Ausgangsverfahren[↑]

Vorgeschichte des Rechtsstre­its und Vor­lage­fra­gen

Tri­anel, die Beige­ladene des Aus­gangsver­fahrens, beab­sichtigt die Errich­tung und den Betrieb eines Steinkohlekraftwerks in Lünen. Die Inbe­trieb­nahme des Kraftwerks, das eine Feuerungswärmeleis­tung von bis zu 1 705 MW und eine elek­trische Net­toleis­tung von 750 MW erbrin­gen soll, ist für das Jahr 2012 vorge­se­hen. In ein­er Ent­fer­nung von bis zu 8 km zum Stan­dort des Vorhabens befind­en sich fünf Flo­ra-Fau­na-Habi­tat-Gebi­ete im Sinne der Habi­ta­trichtlin­ie.

Im Rah­men der Umweltverträglichkeit­sprü­fung dieses Vorhabens erteilte die Bezirk­sregierung Arns­berg, die Beklagte des Aus­gangsver­fahrens, Tri­anel unter dem 6. Mai 2008 einen Vorbescheid und eine Teil­genehmi­gung für das Vorhaben. Mit dem Vorbescheid wurde fest­gestellt, dass keine rechtlichen Bedenken gegen den Stan­dort des Vorhabens beste­hen.

Der BUND erhob am 16. Juni 2008 beim Oberver­wal­tungs­gericht für das Land Nor­drhein-West­falen Klage auf Aufhe­bung dieser Beschei­de. Er macht u. a. Ver­stöße gegen Vorschriften zur Umset­zung der Habi­ta­trichtlin­ie, ins­beson­dere gegen deren Art. 6, gel­tend.

Das vor­legende Gericht geht davon aus, dass die Beschei­de unter Ver­stoß gegen Art. 6 Abs. 3 der Habi­ta­trichtlin­ie erlassen wor­den seien, da mit der Umweltverträglichkeit­sprü­fung des gegen­ständlichen Vorhabens nicht habe nachgewiesen wer­den kön­nen, dass dieses zu kein­er erhe­blichen Beein­träch­ti­gung der in der Nähe gele­ge­nen Flo­ra-Fau­na-Habi­tat-Gebi­ete führen könne.

Es führt aus, dass eine Umwel­tor­gan­i­sa­tion bei Zugrun­dele­gung der nationalen Rechtsvorschriften nicht die Ver­let­zung wasser­rechtlich­er und naturschutzrechtlich­er Vor­gaben sowie des Vor­sorge­grund­satzes nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Blm­SchG rügen kön­nte, denn diese Vorschriften begrün­de­ten keine Rechte Einzel­ner im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 UmwRG.

Das den Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tio­nen zuerkan­nte Klagerecht entspreche damit der all­ge­meinen ver­wal­tung­sprozes­sualen Regelung bei Anfech­tungskla­gen in § 42 Abs. 2 und § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, nach denen eine Klage gegen einen Ver­wal­tungsakt nur insoweit Erfolg habe, als der Ver­wal­tungsakt den Kläger in seinen Recht­en, d. h. seinen sub­jek­tiv-öffentlichen Recht­en, ver­let­ze.

Entschei­den­des Kri­teri­um dafür, ob eine nationale Rechtsvorschrift Rechts­güter Einzel­ner schütze, sei, inwieweit in der betr­e­f­fend­en Vorschrift das geschützte Inter­esse bzw. Rechtsgut, die Art der Ver­let­zung und der Kreis der geschützten Per­so­n­en hin­re­ichend klargestellt und abge­gren­zt wür­den.

Im Bere­ich des Immis­sion­ss­chutzrechts betr­e­ffe § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BIm­SchG genau­so wie die Vorschriften des Wass­er- und Naturschutzrechts vor­rangig die All­ge­mein­heit und nicht den Schutz der Rechts­güter Einzel­ner.

Das gegen­ständliche Vorhaben falle auch nicht in den Anwen­dungs­bere­ich von § 61 BNatSchG, der in bes­timmten Fällen bei Kla­gen anerkan­nter Umweltvere­ine ein Abwe­ichen von dieser Zuläs­sigkeitsvo­raus­set­zung ermögliche.

Eine solche Beschränkung des Zugangs zu den Gericht­en kön­nte jedoch die prak­tis­che Wirk­samkeit der Richtlin­ie 85/337 beein­trächti­gen, weshalb fraglich sei, ob die Klage des BUND nicht auf der Grund­lage von Art. 10a dieser Richtlin­ie für zuläs­sig erk­lärt wer­den müsste.

Das Oberver­wal­tungs­gericht für das Land Nor­drhein-West­falen hat deshalb das Ver­fahren aus­ge­set­zt und dem Gericht­shof fol­gende Fra­gen zur Vor­abentschei­dung vorgelegt:

  1. Ver­langt Art. 10a der Richtlin­ie 85/337, dass Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tio­nen, die Zugang zu den Gericht­en eines Mit­glied­staats begehren, dessen Ver­wal­tung­sprozess­recht die Gel­tend­machung ein­er Rechtsver­let­zung erfordert, die Ver­let­zung aller für die Zulas­sung des Vorhabens maßge­blichen Umweltvorschriften gel­tend machen kön­nen, also auch solch­er Vorschriften, die allein den Inter­essen der All­ge­mein­heit und nicht zumin­d­est auch dem Schutz der Rechts­güter Einzel­ner zu dienen bes­timmt sind?
  2. Für den Fall, dass Frage 1 nicht uneingeschränkt zu beja­hen ist:
    Ver­langt Art. 10a der Richtlin­ie 85/337, dass Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tio­nen, die Zugang zu den Gericht­en eines Mit­glied­staats begehren, dessen Ver­wal­tung­sprozess­recht die Gel­tend­machung ein­er Rechtsver­let­zung erfordert, die Ver­let­zung solch­er für die Zulas­sung des Vorhabens maßge­blich­er Umweltvorschriften gel­tend machen kön­nen, die unmit­tel­bar im Gemein­schaft­srecht grün­den oder die gemein­schaftliche Umweltvorschriften in das inner­staatliche Recht umset­zen, also auch solch­er Vorschriften, die allein den Inter­essen der All­ge­mein­heit und nicht zumin­d­est auch dem Schutz der Rechts­güter Einzel­ner zu dienen bes­timmt sind?
    1. Für den Fall, dass Frage 2 grund­sät­zlich zu beja­hen ist:
      Müssen die gemein­schaftlichen Umweltvorschriften bes­timmte inhaltliche Anforderun­gen erfüllen, um gerügt wer­den zu kön­nen?
    2. Für den Fall, dass Frage 2 a zu beja­hen ist:
      Um welche inhaltlichen Anforderun­gen (z. B. unmit­tel­bare Wirkung, Schutzz­weck, Zielset­zung) han­delt es sich?
  3. Für den Fall, dass Frage 1 oder Frage 2 zu beja­hen ist:
    Ste­ht der Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tion ein solch­er, über die Vor­gaben des inner­staatlichen Rechts hin­aus­ge­hen­der Anspruch auf Zugang zu Gericht­en unmit­tel­bar aus der Richtlin­ie zu?

Die Entscheidung des EuGH[↑]

Mit seinen ersten bei­den Fra­gen, die zusam­men zu prüfen sind, möchte das vor­legende Gericht wis­sen, ob Art. 10a der Richtlin­ie 85/337 Rechtsvorschriften ent­ge­gen­ste­ht, die Umweltver­bän­den (also Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tio­nen im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlin­ie 85/337, die sich für den Umweltschutz ein­set­zen), nicht die Möglichkeit zuerken­nen, im Rah­men eines Rechts­be­helfs gegen eine Entschei­dung, mit der Pro­jek­te, die im Sinne von Art. 1 Abs. 1 der Richtlin­ie 85/337 „möglicher­weise erhe­bliche Auswirkun­gen auf die Umwelt haben“, genehmigt wer­den, vor Gericht die Ver­let­zung ein­er Vorschrift gel­tend zu machen, die nur die Inter­essen der All­ge­mein­heit und nicht die Rechts­güter Einzel­ner schützt. Das vor­legende Gericht fragt den Europäis­chen Gericht­shof außer­dem, ob Art. 10a der Richtlin­ie 85/337 solchen Rechtsvorschriften all­ge­mein oder nur insoweit ent­ge­gen­ste­ht, als sie den genan­nten Organ­i­sa­tio­nen nicht erlauben, sich vor Gericht auf beson­dere umwel­trechtliche Vorschriften gemein­schaftlichen oder rein nationalen Ursprungs zu berufen.

Aus der Vor­lageentschei­dung ergibt sich, dass die Frage dadurch gerecht­fer­tigt ist, dass nach den ein­schlägi­gen nationalen Rechtsvorschriften die Zuläs­sigkeit ein­er Klage wie der­jeni­gen der Klägerin des Aus­gangsver­fahrens davon abhängt, dass der Kläger gel­tend macht, die ange­focht­ene Ver­wal­tungsentschei­dung ver­let­ze ein Rechtsgut eines Einzel­nen, das nach dem nationalen Recht als sub­jek­tiv-öffentlich­es Recht qual­i­fiziert wer­den kann.

Zunächst ist festzustellen, so der Gericht­shof der Europäis­chen Union, dass Art. 10a Abs. 1 der Richtlin­ie 85/337 bes­timmt, dass es möglich sein muss, Entschei­dun­gen, Hand­lun­gen oder Unter­las­sun­gen im Sinne dieses Artikels zum Gegen­stand eines gerichtlichen Über­prü­fungsver­fahrens zu machen, um „die materiell-rechtliche und ver­fahren­srechtliche Recht­mäßigkeit … anzufecht­en“, ohne dass er in irgen­dein­er Weise die Gründe beschränkt, die zur Stützung eines entsprechen­den Rechts­be­helfs vorge­bracht wer­den kön­nen.

In Bezug auf die Voraus­set­zun­gen für die Zuläs­sigkeit der Rechts­be­helfe nen­nt diese Bes­tim­mung zwei Fälle: Die Zuläs­sigkeit eines Rechts­be­helfs kann von einem „aus­re­ichen­den Inter­esse“ oder davon abhän­gen, dass der Rechts­be­helfs­führer eine „Rechtsver­let­zung“ gel­tend macht, je nach­dem, welche dieser Voraus­set­zun­gen in den nationalen Rechtsvorschriften vorge­se­hen ist.

Weit­er ist in Art. 10a Abs. 3 Satz 1 der Richtlin­ie 85/337 fest­gelegt, dass die Mit­glied­staat­en im Ein­klang mit dem Ziel, der betrof­fe­nen Öffentlichkeit „einen weit­en Zugang zu Gericht­en“ zu gewähren, bes­tim­men müssen, was als Rechtsver­let­zung gilt.

Hin­sichtlich der Rechts­be­helfe von Umweltver­bän­den bes­timmt Art. 10a Abs. 3 Sätze 2 und 3 der Richtlin­ie 85/337 zudem, dass zu diesem Zweck davon auszuge­hen ist, dass die Ver­bände über ein aus­re­ichen­des Inter­esse ver­fü­gen oder Rechte haben, die ver­let­zt wer­den kön­nen, je nach­dem, welche dieser Zuläs­sigkeitsvo­raus­set­zun­gen in den nationalen Rechtsvorschriften vorge­se­hen ist.

Diese ver­schiede­nen Bes­tim­mungen sind im Licht und unter Berück­sich­ti­gung der Ziele des Übereinkom­mens von Aarhus auszule­gen, an das, wie dem fün­ften Erwä­gungs­grund der Richtlin­ie 2003/35 zu ent­nehmen ist, das Union­srecht ord­nungs­gemäß angeglichen wer­den soll.

Daraus fol­gt, dass Umweltver­bände unab­hängig davon, welch­es Kri­teri­um für die Zuläs­sigkeit von Rechts­be­helfen ein Mit­glied­staat wählt, nach Art. 10a der Richtlin­ie 85/337 ein Recht auf Zugang zu einem Über­prü­fungsver­fahren vor einem Gericht oder ein­er anderen auf geset­zlich­er Grund­lage geschaf­fe­nen unab­hängi­gen und unpartei­is­chen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und ver­fahren­srechtliche Recht­mäßigkeit von Entschei­dun­gen, Hand­lun­gen oder Unter­las­sun­gen im Sinne dieses Artikels anzufecht­en.

Schließlich ist noch zu beacht­en, dass, wenn es man­gels union­srechtlich­er Vorschriften in diesem Bere­ich Auf­gabe der inner­staatlichen Recht­sor­d­nung der einzel­nen Mit­glied­staat­en ist, die zuständi­gen Gerichte zu bes­tim­men und die Ver­fahrens­modal­itäten der Rechts­be­helfe zu regeln, die den Schutz der dem Bürg­er aus dem Union­srecht erwach­senden Rechte gewährleis­ten sollen, diese Modal­itäten nicht weniger gün­stig aus­gestal­tet sein dür­fen als die entsprechen­der inner­staatlich­er Rechts­be­helfe (Äquiv­alen­z­grund­satz) und die Ausübung der durch die Union­srecht­sor­d­nung ver­liehenen Rechte nicht prak­tisch unmöglich machen oder über­mäßig erschw­eren dür­fen (Effek­tiv­itäts­grund­satz).

Fol­glich ist es zwar Sache der Mit­glied­staat­en, wenn sie über ein entsprechen­des Rechtssys­tem ver­fü­gen, inner­halb der Gren­zen des Art. 10a der Richtlin­ie 85/337 festzule­gen, welch­es die Rechte sind, deren Ver­let­zung zu einem Rechts­be­helf in Umweltan­gele­gen­heit­en führen kann, doch dür­fen sie Umweltver­bän­den, die die Voraus­set­zun­gen des Art. 1 Abs. 2 der Richtlin­ie erfüllen, mit dieser Fes­tle­gung nicht die Möglichkeit nehmen, die Rolle zu spie­len, die ihnen sowohl die Richtlin­ie 85/337 als auch das Übereinkom­men von Aarhus zuerken­nen.

Was Rechtsvorschriften wie die im Aus­gangsver­fahren fraglichen bet­rifft, ste­ht es dem nationalen Geset­zge­ber zwar frei, die Rechte, deren Ver­let­zung ein Einzel­ner im Rah­men eines gerichtlichen Rechts­be­helfs gegen eine Entschei­dung, Hand­lung oder Unter­las­sung im Sinne von Art. 10a der Richtlin­ie 85/337 gel­tend machen kann, auf sub­jek­tiv-öffentliche Rechte zu beschränken, doch kann eine solche Beschränkung nicht als solche auf Umweltver­bände ange­wandt wer­den, weil dadurch die Ziele des Art. 10a Abs. 3 Satz 3 der Richtlin­ie 85/337 mis­sachtet wür­den.

Obgle­ich es näm­lich, wie aus dieser Bes­tim­mung her­vorge­ht, den Umweltver­bän­den möglich sein muss, diesel­ben Rechte gel­tend zu machen wie ein Einzel­ner, wider­spräche es zum einen dem Ziel, der betrof­fe­nen Öffentlichkeit „einen weit­en Zugang zu Gericht­en“ zu gewähren, und zum anderen dem Effek­tiv­itäts­grund­satz, wenn die betr­e­f­fend­en Ver­bände nicht auch eine Ver­let­zung von aus dem Umwel­trecht der Union her­vorge­gan­genen Rechtsvorschriften gel­tend machen kön­nen, nur weil Let­ztere Inter­essen der All­ge­mein­heit schützen. Denn wie der Aus­gangsrechtsstre­it zeigt, nähme dies den Umweltver­bän­den weit­ge­hend die Möglichkeit, die Beach­tung der aus dem Union­srecht her­vorge­gan­genen Rechtsvorschriften über­prüfen zu lassen, die in den meis­ten Fällen auf das all­ge­meine Inter­esse und nicht auf den alleini­gen Schutz der Rechts­güter Einzel­ner gerichtet sind.

Daraus fol­gt in erster Lin­ie, dass der Begriff „Rechtsver­let­zung“ nicht an Voraus­set­zun­gen geknüpft sein kann, die nur andere natür­liche oder juris­tis­che Per­so­n­en erfüllen kön­nen, wie z. B. die Voraus­set­zung, dass der Betr­e­f­fende ein mehr oder weniger enger Nach­bar ein­er Anlage ist oder auf die eine oder andere Weise den Auswirkun­gen des Betriebs der Anlage aus­ge­set­zt ist.

All­ge­mein­er fol­gt daraus, dass Art. 10a Abs. 3 Satz 3 der Richtlin­ie 85/337 in dem Sinne zu ver­ste­hen ist, dass zu den „Recht­en, die ver­let­zt wer­den kön­nen“, als deren Träger die Umweltver­bände gel­ten, zwin­gend die nationalen Rechtsvorschriften, die die Rechtsvorschriften der Union im Bere­ich der Umwelt umset­zen, sowie die unmit­tel­bar anwend­baren Vorschriften des Umwel­trechts der Union gehören müssen.

Um dem vor­legen­den Gericht eine möglichst nüt­zliche Antwort zu geben, ist dem­nach festzustellen, dass es einem Umweltver­band möglich sein muss, gegen die ange­focht­ene Entschei­dung vorzubrin­gen, dass die aus Art. 6 der Habi­ta­trichtlin­ie her­vorge­gan­genen nationalen Rechtsvorschriften ver­let­zt seien.

Fol­glich ist auf die ersten bei­den Fra­gen zusam­men zu antworten, dass Art. 10a der Richtlin­ie 85/337 Rechtsvorschriften ent­ge­gen­ste­ht, die ein­er Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tion im Sinne von Art. 1 Abs. 2 dieser Richtlin­ie, die sich für den Umweltschutz ein­set­zt, nicht die Möglichkeit zuerken­nen, im Rah­men eines Rechts­be­helfs gegen eine Entschei­dung, mit der Pro­jek­te, die im Sinne von Art. 1 Abs. 1 der Richtlin­ie 85/337 „möglicher­weise erhe­bliche Auswirkun­gen auf die Umwelt haben“, genehmigt wer­den, vor Gericht die Ver­let­zung ein­er Vorschrift gel­tend zu machen, die aus dem Union­srecht her­vorge­gan­gen ist und den Umweltschutz bezweckt, weil diese Vorschrift nur die Inter­essen der All­ge­mein­heit und nicht die Rechts­güter Einzel­ner schützt.

Mit sein­er drit­ten Frage möchte das vor­legende Gericht wis­sen, ob ein Umweltver­band aus Art. 10a Abs. 3 Satz 3 der Richtlin­ie 85/337 das Recht her­leit­en kann, im Rah­men eines Rechts­be­helfs gegen eine Entschei­dung, mit der Pro­jek­te, die im Sinne von Art. 1 Abs. 1 der Richtlin­ie 85/337 „möglicher­weise erhe­bliche Auswirkun­gen auf die Umwelt haben“, genehmigt wer­den, vor Gericht die Ver­let­zung von aus Art. 6 der Habi­ta­trichtlin­ie her­vorge­gan­genen nationalen Rechtsvorschriften gel­tend zu machen, obwohl das nationale Ver­fahren­srecht dies nicht zulässt, weil die ange­führten Vorschriften nur die Inter­essen der All­ge­mein­heit und nicht die Rechts­güter Einzel­ner schützen.

Diese Frage stellt sich für den Fall, dass es dem vor­legen­den Gericht nicht möglich sein sollte, das nationale Ver­fahren­srecht im Ein­klang mit den Erfordernissen des Union­srechts auszule­gen.

Hierzu ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Verpflich­tung der Mit­glied­staat­en, das in ein­er Richtlin­ie vorge­se­hene Ziel zu erre­ichen, und ihre Pflicht, alle zur Erfül­lung dieser Verpflich­tung geeigneten Maß­nah­men all­ge­mein­er oder beson­der­er Art zu tre­f­fen, allen Trägern öffentlich­er Gewalt der Mit­glied­staat­en und damit im Rah­men ihrer Zuständigkeit­en auch den Gericht­en obliegt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Jan­u­ar 2010, Kücükde­ve­ci, C?555/07, noch nicht in der amtlichen Samm­lung veröf­fentlicht, Rand­nr. 47 und die dort ange­führte Recht­sprechung).

Der Gericht­shof der Europäis­chen Union hat bere­its entsch­ieden, dass sich der Einzelne in allen Fällen, in denen die Bes­tim­mungen ein­er Richtlin­ie inhaltlich unbe­d­ingt und hin­re­ichend genau sind, vor den nationalen Gericht­en gegenüber dem Staat auf diese Bes­tim­mungen berufen kann, wenn dieser die Richtlin­ie nicht frist­gemäß oder nur unzulänglich in das nationale Recht umge­set­zt hat7.

Betra­chtet man Art. 10a der Richtlin­ie 85/337 als Ganzen, lässt er den Mit­glied­staat­en einen beträchtlichen Spiel­raum sowohl hin­sichtlich der Bes­tim­mung dessen, was eine Rechtsver­let­zung darstellt, als auch hin­sichtlich der Fes­tle­gung ins­beson­dere der Voraus­set­zun­gen für die Zuläs­sigkeit von Rechts­be­helfen und der Stellen, bei denen diese einzule­gen sind.

Entsprechen­des gilt allerd­ings nicht für die Sätze 2 und 3 des Art. 10a Abs. 3 der Richtlin­ie 85/337. Indem diese Sätze zum einen bes­tim­men, dass das Inter­esse jed­er Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tion, die die in Art. 1 Abs. 2 der Richtlin­ie 85/337 genan­nten Voraus­set­zun­gen erfüllt, als aus­re­ichend gilt, und zum anderen, dass der­ar­tige Organ­i­sa­tio­nen auch als Träger von Recht­en gel­ten, die ver­let­zt wer­den kön­nen, tre­f­fen sie genaue Regelun­gen, die keinen weit­eren Bedin­gun­gen unter­liegen.

Wie fest­gestellt gehören zu den Recht­en, deren gerichtliche Gel­tend­machung den Umweltver­bän­den nach Art. 10a der Richtlin­ie 85/337 möglich sein muss, die aus dem Umwel­trecht der Union her­vorge­gan­genen Vorschriften und ins­beson­dere die aus Art. 6 der Habi­ta­trichtlin­ie her­vorge­gan­genen nationalen Rechtsvorschriften.

Auf die dritte Frage ist somit zu antworten, dass eine Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tion im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlin­ie 85/337, die sich für den Umweltschutz ein­set­zt, aus Art. 10a Abs. 3 Satz 3 der Richtlin­ie 85/337 das Recht her­leit­en kann, im Rah­men eines Rechts­be­helfs gegen eine Entschei­dung, mit der Pro­jek­te, die im Sinne von Art. 1 Abs. 1 der Richtlin­ie 85/337 „möglicher­weise erhe­bliche Auswirkun­gen auf die Umwelt haben“, genehmigt wer­den, vor Gericht die Ver­let­zung von aus Art. 6 der Habi­ta­trichtlin­ie her­vorge­gan­genen nationalen Rechtsvorschriften gel­tend zu machen, obwohl das nationale Ver­fahren­srecht dies nicht zulässt, weil die ange­führten Vorschriften nur die Inter­essen der All­ge­mein­heit und nicht die Rechts­güter Einzel­ner schützen.
Gericht­shof der Europäis­chen Union, Urteil vom 12. Mai 2011 — C‑115/09

  1. ABl. L 124, S. 1 []
  2. ABl. L 206, S. 7, in der durch die Richtlin­ie 2006/105/EG des Rates vom 20. Novem­ber 2006, ABl. L 363, S. 368, geän­derten Fas­sung []
  3. BGBl. I 1991 S. 686 []
  4. BGBl. I 2005 S. 1757 []
  5. BGBl. I 2006 S. 2816 []
  6. BGBl. I 2002 S. 1193 []
  7. vgl. ins­beson­dere EuGH, Urteil vom 12.02.2009 — C‑138/07 [Cobel­fret], Slg. 2009, I‑731, Rdnr. 58 []