Zwangsgeld — wegen Säumigkeit bei der Fortschreibung eines Luftreinhalteplans

Wenn das zu voll­streck­ende Urteil keine bes­timmte Frist zur Erfül­lung der Verpflich­tung enthält, ist die Voraus­set­zung des § 172 Satz 1 VwGO, dass die Behörde der ihr aufer­legten Verpflich­tung nicht nachkommt, wegen des Gebots effek­tiv­en Rechtss­chutzes schon dann gegeben, wenn abzuse­hen ist, dass die Planän­derung nicht in dem Zeitrah­men vorgelegt wer­den wird, inner­halb dessen die Erstel­lung möglich und zumut­bar ist.

Zwangsgeld — wegen Säumigkeit bei der Fortschreibung eines Luftreinhalteplans

Das Ver­wal­tungs­gericht hat im vor­liegen­den Fall auf den Voll­streck­ungsantrag des Voll­streck­ungs­gläu­bigers zu Recht § 172 VwGO und nicht über § 167 Abs. 1 VwGO das Voll­streck­ungsrecht der Zivil­prozes­sor­d­nung ange­wandt.

Nach § 172 Satz 1 VwGO kann das Gericht des ersten Recht­szugs auf Antrag unter Frist­set­zung gegen die Behörde ein Zwangs­geld bis 10.000 Euro durch Beschluss andro­hen, wenn diese in den Fällen des § 113 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 5 und des § 123 VwGO der ihr im Urteil oder in der einst­weili­gen Anord­nung aufer­legten Verpflich­tung nicht nachkommt. Über die genan­nten Verpflich­tun­gen aus Verpflich­tungs- und Beschei­dung­surteilen, Vol­lzugs­fol­genbe­sei­t­i­gung­surteilen und einst­weili­gen Anord­nun­gen hin­aus ist § 172 VwGO entsprechend anwend­bar bei der Erzwingung des Erlass­es bzw. der Fortschrei­bung eines Luftrein­hal­teplans1, obgle­ich dieser kein Ver­wal­tungsakt ist, son­dern sein­er Recht­snatur nach ein­er Ver­wal­tungsvorschrift ähnelt2, und sein Erlass im Wege der all­ge­meinen Leis­tungsklage zu ver­fol­gen ist3. Insoweit schließt sich das Beschw­erdegericht der Ansicht in Recht­sprechung und Lit­er­atur an, nach der § 172 VwGO entsprechend anwend­bar ist bei der Erzwingung der Vor­nahme ein­er schlicht-hoheitlichen Hand­lung, für die die Behörde eine spez­i­fisch hoheitliche Hand­lungs­befug­nis mit einem Entschei­dungsspiel­raum hat4. Dem liegen fol­gende Erwä­gun­gen zugrunde:

Eine entsprechende Anwen­dung des § 172 VwGO im Wege der Analo­gie ist zuläs­sig. Eine Analo­gie ist ins­beson­dere nicht dadurch aus­geschlossen, dass nach § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO für die Voll­streck­ung das Achte Buch der Zivil­prozes­sor­d­nung entsprechend gilt, soweit sich aus der Ver­wal­tungs­gericht­sor­d­nung nichts anderes ergibt, und – so die Gegen­mei­n­ung – es deshalb an ein­er aus­fül­lungs­bedürfti­gen Lücke fehle5. Eine analoge Anwen­dung des § 172 VwGO mit dem Argu­ment zu verneinen, die Voll­streck­barkeit sei wegen § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 883 ff. ZPO auch ohne Analo­gie gewährleis­tet, greift rechtsmethod­isch zu kurz. In der Recht­s­the­o­rie ist anerkan­nt, dass sich die Zuläs­sigkeit ein­er Analo­gie danach richtet, ob das Gesetz eine vom Geset­zge­ber nicht gewollte nor­ma­tive Regelungslücke ausweist. Nicht erforder­lich ist eine absolute Regelungslücke in dem Sinne, dass ohne die Analo­gie über­haupt keine sin­nvolle Entschei­dung des Stre­it­falls möglich wäre. Für eine Analo­gie genügt bere­its die Her­beiführung ein­er sys­tem­a­tisch stim­migeren, sachgerechteren und in sich näher am Willen des Geset­zge­bers ori­en­tieren­den Lösung6. Soll der Anwen­dungs­bere­ich ein­er Aus­nah­mevorschrift (hier § 172 VwGO) von dem ein­er Regel- bzw. Auf­fang­norm (hier § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO) abge­gren­zt wer­den, ist die Frage dahin zu stellen, ob das Ein­greifen der Regel- bzw. Auf­fang­norm, oder eine – über den Wort­laut der Norm hin­aus­ge­hende – Aus­nah­meregelung im Plane des Geset­zge­bers bzw. des Geset­zes liegt7. Unzuläs­sig ist eine Analo­gie, wenn aus der Norm fol­gt, dass die Norm nur auf einen bes­timmten Sachver­halt anwend­bar sein soll8. Auch darf die Gren­ze zwis­chen zuläs­siger Rechts­fort­bil­dung durch Lück­e­naus­fül­lung im Wege der Analo­gie und unzuläs­siger Geset­zesko­r­rek­tur9 nicht über­schrit­ten wer­den. Im Übri­gen haben die Ver­wal­tungs­gerichte die Voll­streck­ungsvorschriften der Ver­wal­tungs­gericht­sor­d­nung so auszule­gen und anzuwen­den, dass ein wirkungsvoller Schutz der Rechte des Einzel­nen auch gegenüber der Ver­wal­tung gewährleis­tet ist10.

Entsprechend diesen Maß­gaben hält das Oberver­wal­tungs­gericht die Voll­streck­ung aus einem Urteil, welch­es wie vor­liegend zur Schaf­fung eines ver­wal­tungsvorschrift­sähn­lichen Planes verpflichtet, ana­log § 172 VwGO für zuläs­sig. Ein erhe­blich­er voll­streck­ungsrecht­srel­e­van­ter Unter­schied zum Ver­wal­tungsakt ist nicht ersichtlich, ins­beson­dere kein­er, der die Vorschrift des § 888 Abs. 2 ZPO geböte, wonach eine Andro­hung der Zwangsmit­tel nicht stat­tfind­et. Im Gegen­teil spricht das Geset­zge­bungs­ma­te­r­i­al eher dafür, dass die Andro­hung nicht nur dann der Fest­set­zung eines Zwangs­geldes vorzuschal­ten ist, wenn der Erlass eines Ver­wal­tungsak­ts erwirkt wer­den soll, son­dern auch in Fällen der vor­liegen­den Art. Soweit die Begrün­dung des ursprünglichen Geset­zesvorschlags11 lediglich auf “Verpflich­tung­surteile” abstellt, ist sie dadurch über­holt, dass noch im Laufe des Geset­zge­bungsver­fahrens die Verpflich­tung auf­grund einst­weiliger Anord­nung Ein­gang in das Gesetz gefun­den hat. Eine einst­weilige Anord­nung kann, wie übri­gens auch der aus­drück­lich nach § 172 VwGO zu voll­streck­ende Vol­lzugs­fol­genbe­sei­t­i­gungsanspruch des § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO, nicht nur auf den Erlass eines Ver­wal­tungsak­ts, son­dern auch auf schlicht-hoheitlich­es Han­deln gerichtet sein. § 168 des Geset­zesvorschlags zur VwGO (§ 172 VwGO) ist in Ergänzung zu § 167 des Geset­zesvorschlags zur VwGO (§ 170 VwGO), mit welchem die Beson­der­heit­en bei der Voll­streck­ung von Geld­forderun­gen gegen die öffentliche Hand Berück­sich­ti­gung gefun­den haben, geschaf­fen wor­den. Die Ein­führung der Zwangsvoll­streck­ung gegen die öffentliche Hand wurde als prob­lema­tisch, aber mit Blick auf Artikel 19 Abs. 4 GG zur Gewährleis­tung umfassenden Rechtss­chutzes als erforder­lich ange­se­hen12. Entschei­dend für die Ein­führung des § 172 VwGO dürfte, wie oben bere­its dargelegt, nicht allein die Sich­er­stel­lung der “Aus­führung der Verpflich­tung­surteile” gewe­sen sein, son­dern vielmehr ein­er­seits die Schaf­fung eines Zwangs zur “Befol­gung gerichtlich­er Urteile durch die Behör­den” auch über Verpflich­tung­surteile hin­aus, und ander­er­seits gle­ichzeit­ig eine Wahrung des Anse­hens der Ver­wal­tung. Insoweit heißt es in der Geset­zes­be­grün­dung:

Diese Vorschrift soll die Aus­führung der Verpflich­tung­surteile auf jeden Fall sich­er­stellen. Der hierge­gen erhobene Ein­wand, dass eine solche Vorschrift das Anse­hen der Ver­wal­tung schädi­ge, ohne notwendig zu sein, greift nicht durch. Geschädigt wird das Anse­hen der Ver­wal­tung nur, wenn die Zwangsstrafe tat­säch­lich ver­hängt wer­den muss; dies zu ver­mei­den, liegt in der Hand der Ver­wal­tung. Die Befol­gung gerichtlich­er Urteile durch die Behör­den müsste freilich in einem Rechtsstaat eine Selb­stver­ständlichkeit sein; doch hat ger­ade die Nachkriegser­fahrung gelehrt, dass es in Aus­nah­me­fällen auch Behör­den gegenüber nicht ohne Zwang geht.“13.

Der Grund für die Schaf­fung der Andro­hung, näm­lich die Ermöglichung der Wahrung des Anse­hens der Ver­wal­tung, unter­schei­det sich nicht danach, ob die Behörde zum Erlass eines Ver­wal­tungsak­ts oder zu einem Ver­wal­tung­shan­deln der vor­liegen­den Art verurteilt wurde; die Andro­hung ist in bei­den Fällen gle­icher­maßen zweck­mäßig. Dass die all­ge­meine Leis­tungsklage in § 172 VwGO nicht aus­drück­lich mit aufge­lis­tet wird, mag damit zu erk­lären sein, dass in der VwGO eine spezielle Regelung zur Tenorierung der­ar­tiger Ver­fahren, auf die der Geset­zge­ber hätte ver­weisen kön­nen, fehlt14.

Auch das Vor­brin­gen der Voll­streck­ungss­chuld­ner­in, dass eine analoge Anwen­dung des § 172 VwGO auf den vor­liegen­den Fall unzuläs­sig sei, weil ihr ein Abwä­gungsspiel­raum eingeräumt und eine Bes­tim­mung des Inhalts des Luftrein­hal­teplans nicht möglich sei, kann zu keinem anderen Ergeb­nis führen. Dass der Behörde ein Beurteilungsspiel­raum zuste­ht oder eine Entschei­dung in ihrem Ermessen ste­ht, ist in Fällen von Beschei­dungskla­gen und einst­weili­gen Anord­nun­gen, die aus­drück­lich von § 172 VwGO erfasst sind, nicht unüblich. Der Umstand, dass die zu erzwin­gende behördliche Maß­nahme kom­plex­eren Inhalts ist, befre­it die Behörde nicht von der Voll­streck­barkeit der sie verpflich­t­en­den Gericht­sentschei­dung. Nichts anderes gilt für den planer­ischen Gestal­tungsspiel­raum, den die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in bei der Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans hat.

Die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in stützt sich in diesem Zusam­men­hang auch nicht erfol­gre­ich auf den Beschluss des Hess. VGH vom 11.05.201615. Sie meint, ihr sei — anders als in dem vom Hess. VGH entsch­iede­nen Fall, in dem die Behörde zur Errich­tung ein­er Umwelt­zone verpflichtet wor­den sei — vom Ver­wal­tungs­gericht kein bes­timmtes konkretes Tun aufer­legt wor­den. Dieser Vor­trag bet­rifft indes nicht die Anwend­barkeit des §172 VwGO bzw. die Frage der Analo­gie. Dementsprechend stellt auch der Hess. VGH die Anwend­barkeit des § 172 VwGO nicht in Frage.

Für den Antrag nach § 172 VwGO beste­ht ein Rechtss­chutzbedürf­nis. Der Voll­streck­ungs­gläu­biger macht gel­tend, dass die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in ihrer Verpflich­tung aus dem Urteil des Ver­wal­tungs­gerichts Ham­burg vom 05.11.2014 nicht hin­re­ichend nachkomme. Dass diese Behaup­tung unzutr­e­f­fend wäre, ist nicht offen­bar. Ins­beson­dere garantiert der Umstand, dass die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in — wie sie vorträgt — kon­tinuier­lich an der Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans arbeit­et, nicht ohne Weit­eres die geschuldete Änderung des Luftrein­hal­teplans. Erst recht reicht es für ein Ent­fall­en des Rechtss­chutzbedürfniss­es nicht aus, spätestens mit Zustel­lung des Titels mit der Erfül­lung­shand­lung begonnen zu haben16.

Die Voraus­set­zun­gen für die Andro­hung des Zwangs­geldes nach § 172 Satz 1 VwGO sind erfüllt.

Der Voll­streck­ungs­gläu­biger hat gemäß § 172 Satz 1 VwGO einen Antrag auf Andro­hung eines Zwangs­geldes an das Ver­wal­tungs­gericht Ham­burg, dem Gericht des ersten Recht­szugs, gestellt.

Voll­streck­ungsti­tel gemäß § 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist das recht­skräftige Urteil des Ver­wal­tungs­gerichts Ham­burg vom 05.11.201417. Das Urteil ist voll­streck­ungs­fähig, ins­beson­dere verpflichtet es die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in in hin­re­ichend bes­timmter Weise. Die für die Voll­streck­barkeit erforder­liche hin­re­ichende Bes­timmtheit des Voll­streck­ungsti­tels beste­ht, wenn sich aus ihm Art und Umfang der zu voll­streck­enden Hand­lung sowie die Per­so­n­en ergeben, für und gegen die sie stat­tfind­en soll. Maßge­blich ist der Tenor, ergänzend kön­nen die Entschei­dungs­gründe zur Ausle­gung herange­zo­gen wer­den18.

Dass das Ver­wal­tungs­gericht Ham­burg in seinem Urteil vom 05.11.2014, in dem es die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in verurteilt hat, den Luftrein­hal­teplan so zu ändern, dass dieser die erforder­lichen Maß­nah­men zur schnell­st­möglichen Ein­hal­tung des über ein Kalen­der­jahr gemit­tel­ten Immis­sion­swertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ enthält, dem Bes­timmtheit­ser­forder­nis genügt, fol­gt aus dem Urteil des Bun­desver­wal­tungs­gerichts vom 05.09.201319, dem ein Urteil mit gle­ich­lau­t­en­dem Tenor zugrunde lag. Im Zusam­men­hang mit dem Bes­timmtheit­ser­forder­nis führte das Bun­desver­wal­tungs­gericht aus, die Benen­nung allein des durch die Ergänzung des Luftrein­hal­teplans zu erre­ichen­den Ziels spiegele die planer­ische Gestal­tungs­frei­heit wieder, die das Gesetz der Behörde ein­räume. Insoweit unter­schei­de sich die Recht­slage nicht von son­sti­gen Fal­lkon­stel­la­tio­nen, in denen nur ein Erfolg geschuldet werde, während die Wahl der geeigneten Maß­nah­men Sache des Schuld­ners bleibe20. Ergänzende Vor­gaben zum Inhalt der Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans ver­langt das Bun­desver­wal­tungs­gericht für die Ein­hal­tung des Bes­timmtheit­ser­forderniss­es nicht. Auch die Verpflich­tung zu ein­er “schnell­st­möglichen” Ziel­er­re­ichung ohne weit­ere aus­drück­liche zeitliche Befris­tung hat das Bun­desver­wal­tungs­gericht gebil­ligt21. Des Weit­eren hat das Bun­desver­wal­tungs­gericht nicht bemän­gelt, dass im Urteil nicht fest­gelegt wor­den war, inner­halb welch­er Frist die Änderung des Luftrein­hal­teplans vorzunehmen war.

Ob die Zustel­lung des Voll­streck­ungsti­tels eine Voll­streck­ungsvo­raus­set­zung ist (vgl. § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 750 Abs. 1 Satz 1, 317 Abs. 1 Satz 1 ZPO), oder ob es aus­re­icht, dass das Urteil recht­skräftig gewor­den ist22, kann offen bleiben. Der Voll­streck­ungsti­tel in Form des auf­grund der mündlichen Ver­hand­lung vom 05.11.2014 ergan­genen ver­wal­tungs­gerichtlichen Urteils ist der Voll­streck­ungss­chuld­ner­in am 17.03.2015 seit­ens des Ver­wal­tungs­gerichts von Amts wegen zugestellt wor­den.

Ein­er Voll­streck­ungsklausel bedarf es im vor­liegen­den Fall entsprechend § 171 VwGO nicht. Seinem Wort­laut nach befre­it diese Vorschrift die Voll­streck­ung lediglich in den Fällen der §§ 169, 170 Abs. 1 bis 3 VwGO vom Erforder­nis ein­er Voll­streck­ungsklausel. § 171 VwGO ist entsprechend auf die Voll­streck­ung nach § 172 VwGO anzuwen­den. Dies dürfte herrschende Mei­n­ung sein und wird damit begrün­det, dass bei der Voll­streck­ung nach § 172 VwGO, wie in den Fällen der §§ 169, 170 Abs. 1 bis 3 VwGO, das Gericht des ersten Recht­szugs oder dessen Vor­sitzen­der Voll­streck­ungs­be­hörde ist und es nicht sin­nvoll wäre, dem Gericht eine voll­streck­bare Aus­fer­ti­gung vorzule­gen, die von ihm zuvor selb­st erteilt wor­den ist23. Eine Voll­streck­ungsklausel ist zudem nicht erforder­lich. Sie soll vor mehrma­liger Voll­streck­ung aus dem­sel­ben Titel schützen. Diese Gefahr beste­ht, wenn, wie im Zivil­prozess­recht, ver­schiedene Voll­streck­ung­sor­gane tätig wer­den kön­nen, nicht aber, wenn auss­chließlich das Gericht des ersten Recht­szugs für die Voll­streck­ung zuständig ist24. Außer­dem ergibt sich aus den Geset­zes­ma­te­ri­alien, dass die Voll­streck­ungsklausel “zur Vere­in­fachung” ent­fall­en soll, wenn — wie vor­liegend — gegen die öffentliche Hand nicht nach den Vorschriften der Zivil­prozes­sor­d­nung voll­streckt wird25. Die Gege­nan­sicht26 stützt sich auf Recht­sprechung, die entwed­er Unter­las­sungs­fälle bet­rifft, auf die über § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Zivil­prozes­sor­d­nung anwend­bar ist27 oder aus der das Erforder­nis ein­er Klausel — soweit ersichtlich — gar nicht oder allen­falls indi­rekt her­vorge­ht28.

Die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in kommt der ihr im Urteil des Ver­wal­tungs­gerichts Ham­burg vom 05.11.2014 aufer­legten Verpflich­tung nicht nach. Diese in § 172 Satz 1 VwGO aus­drück­lich normierte Voraus­set­zung ist auch dann erfüllt, wenn der Verpflich­tung unzure­ichend nachgekom­men wird29. Die Andro­hung eines Zwangs­geldes set­zt stets eine grund­lose Säum­nis in der Erfül­lung der vom Gericht aufer­legten Pflicht­en voraus30. War es der Behörde möglich und zuzu­muten, der ihr durch Urteil aufer­legten Verpflich­tung in der seit dem Ein­tritt der Recht­skraft ver­strich­enen Zeit nachzukom­men, ist die Säum­nis grund­los31. Das ist hier der Fall.

Das Ver­wal­tungs­gericht Ham­burg hat die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in mit dem Tenor des Urteils vom 05.11.2014 zur Änderung des derzeit in der 1. Fortschrei­bung vom 28.12 2012 gülti­gen Luftrein­hal­teplans dergestalt verpflichtet, dass dieser die erforder­lichen Maß­nah­men zur schnell­st­möglichen Ein­hal­tung des über ein Kalen­der­jahr gemit­tel­ten Immis­sion­swertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ enthält. In den Entschei­dungs­grün­den bes­timmt das Ver­wal­tungs­gericht diese Verpflich­tung näher, in dem es unter Hin­weis auf § 47 Abs. 1 BIm­SchG und Art. 23 Abs. 1 RL 2008/50/EG präzisiert, dass die Maß­nah­men des Luftrein­hal­teplans geeignet sein müssen, den Zeitraum ein­er Über­schre­itung von bere­its einzuhal­tenden Immis­sion­s­gren­zw­erten so kurz wie möglich zu hal­ten ( 26)), aufzählt, welche Maß­nah­men dem nicht genü­gen ( 34 — 48)), die Notwendigkeit ein­er zeit­na­hen Ver­min­derung der NO2-Belas­tung betont ( 47)), konkret vorgibt, was die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in zu prüfen haben wird ( 50, 51)) und erk­lärt, dass die Verurteilung zukun­fts­gerichtet sei und dazu diene, die Luftschad­stoff­be­las­tung in möglichst naher Zukun­ft auf die vorgegebe­nen Gren­zw­erte zu beschränken ( 49)). Das Ver­wal­tungs­gericht weist aus­drück­lich darauf hin, dass bei der Gewich­tung der zu ermit­tel­nden Maß­nah­men dem geset­zlich vorgegebe­nen und dem Gesund­heitss­chutz dienen­den Ziel der NO2-Ver­min­derung angesichts des seit damals bere­its annäh­ernd fünf Jahren verbindlich einzuhal­tenden Gren­zw­ertes ein hoher Stel­len­wert einzuräu­men sei ( 50)).

Eine Frist, inner­halb der die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in die Änderung des Luftrein­hal­teplans vorzunehmen hat, geht aus dem Urteil vom 05.11.2014 nicht her­vor. Auch der Umstand, dass das Ver­wal­tungs­gericht in dem Voll­streck­ungs­beschluss vom 18.07.2016 zur Umset­zung des zu voll­streck­enden Urteils eine Frist von zwei Jahren ab Ein­tritt der Recht­skraft des Urteils (hier: 17.04.2017) für angemessen gehal­ten hat, führt nicht dazu, dass die Frist zur Erfül­lung der Verpflich­tung aus dem Urteil als auf den 17.04.2017 bes­timmt anzuse­hen ist. Soweit in der Recht­sprechung eine Klarstel­lung des Titelin­halts anhand von im Voll­streck­ungsver­fahren gemacht­en Konkretisierun­gen zuge­lassen wird, wird gefordert, dass das Voll­streck­ungsver­fahren in ein­er Weise aus­gestal­tet war, die die gle­iche Gewähr für eine sachrichtige Entschei­dung wie ein reg­uläres Erken­nt­nisver­fahren bietet, also grund­sät­zlich eine mündliche Ver­hand­lung ver­langt32 Das ist hier nicht der Fall; der Voll­streck­ungs­beschluss vom 18.07.2016 ist erlassen wor­den, ohne dass die Beteiligten mündlich ange­hört wor­den sind.

Dass das Ver­wal­tungs­gericht in dem zu voll­streck­enden Urteil eine Frist, inner­halb der die Änderung des Luftrein­hal­teplans zu erfol­gen habe, nicht genan­nt hat, ste­ht der Voll­streck­ung aber nicht ent­ge­gen. Ins­beson­dere macht das Fehlen ein­er Frist­set­zung den Voll­streck­ungsti­tel nicht unbes­timmt33.

Wenn das zu voll­streck­ende Urteil — wie vor­liegend – keine bes­timmte Frist zur Erfül­lung der Verpflich­tung enthält, ist die Voraus­set­zung des § 172 Satz 1 VwGO, dass die Behörde der ihr aufer­legten Verpflich­tung nicht nachkommt, gegeben, wenn die Behörde ihrer durch Urteil aufer­legten Verpflich­tung in der seit dem Ein­tritt der Recht­skraft ver­strich­enen Zeit nicht nachkommt, obwohl ihr dies möglich und zuzu­muten war. Der Antrag auf Andro­hung des Zwangs­geldes nach § 172 VwGO darf gestellt wer­den, wenn die Behörde ihre Pflicht nicht erfüllt hat, obwohl sie aus­re­ichend Zeit dazu hat­te34. Das bedeutet in Fällen, in denen die Behörde zur Vor­nahme ein­er schlicht-hoheitlichen Hand­lung in Form der Änderung eines Luftrein­hal­teplans verpflichtet ist, nicht, dass die Behörde erst dann säu­mig ist, wenn die Fer­tig­stel­lung der Planän­derung am Ende des Zeitrah­mens aus­bleibt, obwohl aus­re­ichend Zeit zur Erstel­lung bestanden hat­te. Vielmehr kommt die Behörde ihrer Verpflich­tung auch schon dann nicht (zure­ichend) nach, wenn abzuse­hen ist, dass die Planän­derung nicht in dem Zeitrah­men vorgelegt wer­den wird, inner­halb dessen die Erstel­lung möglich und zumut­bar ist. Dies fol­gt aus der Forderung des Art.19 Abs. 4 GG nach effek­tivem Rechtss­chutz. Der Rechtss­chutz ist nur umfassend, wenn eine wirkungsvolle Voll­streck­ung des ver­wal­tungs­gerichtlichen Urteils gewährleis­tet ist35. Die Voll­streck­ung wäre nicht hin­re­ichend wirkungsvoll, wenn die Andro­hung des Zwangs­geldes erst nach voll­ständi­gem Ver­stre­ichen der Erfül­lungs­frist erfol­gen dürfte, obgle­ich vorher abzuse­hen ist, dass die Planän­derung trotz Möglichkeit und Zumut­barkeit nicht zeit­gerecht gemäß der gerichtlichen Vor­gaben erfol­gen wird.

Vor diesem Hin­ter­grund ist im vor­liegen­den Fall die Voraus­set­zung des § 172 Satz 1 VwGO, dass die Behörde der ihr aufer­legten Verpflich­tung nicht nachkommt, gegeben. Der Voll­streck­ungss­chuld­ner­in war es objek­tiv möglich und zumut­bar, den in der Fas­sung der 1. Fortschrei­bung vom 28.12 2012 vor­liegen­den Luftrein­hal­teplan für die Freie und Hans­es­tadt inner­halb von zwei Jahren ab der am 17.04.2015 erfol­gten Zustel­lung des Urteils vom 05.11.2014 — mithin bis zu 17.04.2017 — urteils­gemäß zu ändern. Dass eine Planän­derung inner­halb von — läng­stens — zwei Jahren objek­tiv möglich und zumut­bar ist, ergibt sich aus Art. 23 Abs. 1 RL 2008/50/EG, der § 47 BIm­SchG zugrunde liegt. Darin ist der Richtlin­ienge­ber davon aus­ge­gan­gen, dass die erst­ma­lige Erstel­lung eines Luftrein­hal­teplans in zwei Jahren möglich ist. Erst recht muss die Zeitspanne von zwei Jahren für die bloße Änderung eines Luftrein­hal­teplans aus­re­ichend sein. Das gilt allzu­mal angesichts dessen, dass nach der Anlage XI der Richtlin­ie 2008/50/EG — worauf auch das Ver­wal­tungs­gericht in seinem Urteil vom 05.11.201436 hingewiesen hat­te — der Gren­zw­ert für Stick­stoff­diox­id (NO2) von 40 µg/m³ zum Schutz der men­schlichen Gesund­heit bere­its zum 1.01.2010 einzuhal­ten war. Vor diesem Hin­ter­grund ste­ht fest, dass es regel­typ­isch möglich und zumut­bar ist, die Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans in nicht mehr als zwei Jahren zu bew­erk­stel­li­gen. Darauf hat­te sich die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in einzustellen.

Gründe, die es recht­fer­tigten, der Voll­streck­ungss­chuld­ner­in einen über den vom Ver­wal­tungs­gericht in dem ange­grif­f­e­nen Beschluss — mit zwei Jahren großzügig bemesse­nen — hin­aus­ge­hen­den, außeror­dentlichen Zeitbe­darf für die Änderung des Luftrein­hal­teplans zuzu­bil­li­gen, sind nicht ersichtlich und von dieser auch nicht vor­ge­tra­gen wor­den. Vor­ge­tra­gen hat die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in lediglich ihre einzelfall­be­zo­gene Ter­min­pla­nung; dargelegt, dass die Ein­hal­tung der vom Richtlin­ienge­ber vorge­se­hene Bear­beitungszeit objek­tiv unmöglich sei, hat die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in nicht.

Dass die Voll­streck­ungss­chuld­ner­in ihre Verpflich­tung aus dem Urteil vom 05.11.2014 nicht bis zum 17.04.2017 erfüllen wird, geht aus ihrem Vortag her­vor, den Luftrein­hal­teplan im Som­mer 2017 vor­legen zu wollen.

Die Höhe des vom Ver­wal­tungs­gericht ange­dro­ht­en Zwangs­geldes von 5.000 Euro begeg­net keinen rechtlichen Bedenken und ist von der Voll­streck­ungss­chuld­ner­in auch nicht bean­standet wor­den.

Die vom Ver­wal­tungs­gericht — über die zwei­jährige Erfül­lungs­frist hin­aus­ge­hende — bis zum 30.06.2017 geset­zte Frist des § 172 Satz 1 VwGO für die Abwen­dung des Zwangs­geldes erscheint angemessen und ist auch von der Voll­streck­ungss­chuld­ner­in nicht ange­grif­f­en wor­den.

Ham­bur­gis­ches Oberver­wal­tungs­gericht, Beschluss vom 14. Feb­ru­ar 2017 — 1 So 63/16

  1. VG Stuttgart, Beschluss vom 14.08.2009, 13 K 511/09 32, nicht bean­standet von VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschl. vom 15.07.2010, 10 S 2400/09, juris; kon­klu­dent Hess. VGH, Beschlüsse vom 11.05.2016, 9 E 448/16 18, und 9 E 450/16 17; VG München, Beschluss vom 21.06.2016, M 1 V 15.5203 17 f. []
  2. BVer­wG, Beschluss vom 11.07.2012, 3 B 78/11, NVwZ, 2012, 1175 10; BVer­wG, Beschluss vom 29.03.2007, 7 C 9/06, BVer­wGE 128, 278 27 []
  3. BVer­wG, Urteil vom 5.09.2013, 7 C 21/12, BVer­wGE 147, 312 18 []
  4. vgl. OVG Lüneb­urg, Beschluss vom 12.09.2006, 5 OB 194/06, NVwZ-RR 2007, 139 11; i. E. so auch Hess. VGH, Beschluss vom 11.05.2016, 9 E 448/16, ZUR 2016, 432 18; Beschluss vom 11.05.2016, 9 E 448/16 17, 26; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl.2016, § 172 Rn. 1; Heck­mann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 172 Rn. 29 ff., 41; Pietzner/Möller in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Feb.2016, § 172 Rn. 18; Kraft in Eye­r­mann, VwGO, 14. Aufl.2014, § 172 Rn. 4; Bam­berg­er in Wysk, VwGO, 2. Aufl.2016, § 172 Rn. 5 []
  5. so aber VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 28.02.2013, 10 S 81/13, NVwZ-RR 2013, 541 3, Beschluss vom 29.08.2012, 10 S 1085/12, Jus­tiz 2013, 118 3 und Beschluss vom 25.06.2003, 4 S 118/03, NVwZ-RR 2004, 459 1 sowie jeden­falls i. E. Thür. OVG, Beschluss vom 18.01.2010, 2 VO 327/08, ThürVGRspr.2010, 133 8 ff.; i. E. so auch BayVGH, Beschluss vom 7.03.2002, BayVBl.2003, 375 3 sowie Roth, Ver­wA 2000, S. 12 ff., der allerd­ings eine analoge Anwend­barkeit des § 172 VwGO nicht grund­sät­zlich ablehnt, S. 24 []
  6. Roth, a. a. O. S. 23, 24 []
  7. vgl. Engisch, Ein­führung in das juris­tis­che Denken, 11. Aufl.2010, S. 243 []
  8. vgl. Larenz, Meth­o­d­en­lehre der Rechtswis­senschaft, 6. Aufl.1991, S. 390 []
  9. vgl. dazu grundle­gend BVer­fG, Beschluss vom 14.02.1973, 1 BvR 112/65, BVer­fGE 34, 269 38 ff.; Rüthers, Recht­s­the­o­rie, 9. Aufl.2016, S. 501 ff. []
  10. BVer­fG, Beschluss vom 9.08.1999, 1 BvR 2245/98, DVBl.1999, 1646 7 []
  11. damals noch § 168 VwGO, BT-Drs. 2/462 S. 49 []
  12. BT-Drs. 2/462 S. 48 []
  13. BT-Drs. 2/462 S. 49 []
  14. Pietzner/Möller in Schoch a. a. O. Rn. 18 []
  15. Hess. VGH, Beschluss vom 11.05.2016 — 9 E 450/16 []
  16. a. A. für den Fall der Verpflich­tung zur Neubeschei­dung Heck­mann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 172 Rn. 58 []
  17. 9 K 1280/13 []
  18. vgl. Stöber in Zöller, ZPO, 31. Aufl.2016, § 704 Rn. 4; vgl. auch Heck­mann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 168 Rn. 14; OVG Sach­sen-Anhalt, Beschluss vom 12.07.2011, 3 O 475/10, NVwZ-RR 2012, 126 6 ff.; BayVGH, Beschluss vom 28.04.2008, 11 C 05.2592 12 []
  19. BVer­wG, Urteil vom 05.09.2013 — 7 C 21/12, BVer­wGE 147, 312 []
  20. BVer­wG a. a. O 55 []
  21. BVer­wG a. a. O. Rn. 59 []
  22. so mit Blick auf § 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO wohl BayVGH, Beschluss vom 12.07.2007, 11 C 06.868 35 []
  23. OVG NRW, Beschluss vom 10.07.2006, 8 E 91/06, DÖV 2006, 923 14; Beschluss vom 23.06.2010, 8 E 555/10, NWVBl.2011, 191 4; BayVGH, Beschluss vom 19.10.2005, 22 C 05.2553 14 []
  24. vgl. Baumbach/Lauterbach /Albers/Hartmann, ZPO, 75. Aufl.2017, § 888 Rn. 18, § 724 Rn. 2; vgl. auch Pietzner/Möller in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2016, § 171 Rn. 12 []
  25. BT-Drs. 3/1094, S. 15 zu § 167a VwGO []
  26. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl.2016, § 171 Rn. 1; Redeker/von Oertzen, VwGO, 16. Aufl.2014, § 172 Rn. 4; Bader/­Funke-Kaiser/S­tuhlfau­th/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl.2014, § 172 Rn. 6 []
  27. VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 20.05.1992, 10 S 379/92, NVwZ-RR 1933, 520 3; Beschluss vom 12.01.1995, 10 S 488/94, NVwZ-RR 1995, 619 []
  28. VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 28.07.1977, IX 1995/77, NJW 1978, 287, juris nur Leit­satz; ohne Begrün­dung auch: OVG Berlin-Bran­den­burg, Beschluss vom 27.04.2011, 5 L 15.11 11, und OVG Lüneb­urg, Beschluss vom 12.09.2006, 5 OB 194/06 []
  29. BayVGH, Beschluss vom 19.10.2005, 22 C 05.2553 15; Heck­mann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 172 Rn. 59 []
  30. BVer­wG, Beschluss vom 30.12.1968, I WB 31.68, BVer­wGE 33, 230 <232> []
  31. vgl. BVer­wG, Beschluss vom 21.12.2001, 2 AV 3/01, NVwZ-RR 2002, 314 2; Heck­mann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 172 Rn. 58 []
  32. BayVGH, Beschluss vom 12.07.2007, 11 C 06. 868 33 []
  33. vgl. BVer­wG, Beschluss vom 21.12.2001, 2 AV 3/01, NVwZ-RR 2002, 314 2; vgl. auch BVer­wG, Urteil vom 5.09.2013, 7 C 21/12, BVer­wGE 147, 312 []
  34. vgl. BVer­wG, Beschluss vom 21.12.2001, 2 AV 3/01, NVwZ-RR 2002, 314 2 []
  35. vgl. BT-Drs. 2/462 S. 48 []
  36. VG Ham­burg, Urteil vom 05.11.2014 — 9 K 1280/13 50 []