„Was­ser­dienst­leis­tun­gen“ – und die EU-Wasser-Rahmenrichtlinie

Dadurch, dass Deutsch­land bestimm­te Dienst­leis­tun­gen (u.a. die Auf­stau­ung für die Strom­erzeu­gung aus Was­ser­kraft, die Schiff­fahrt und den Hoch­was­ser­schutz, die Ent­nah­me für Bewäs­se­rung und indus­tri­el­le Zwe­cke sowie den Eigen­ver­brauch) von der Anwen­dung des Begriffs „Was­ser­dienst­leis­tun­gen“ aus­nimmt, liegt kein Ver­stoß gegen die Ver­pflich­tun­gen aus der Was­ser-Rah­men­richt­li­nie der EU vor.

„Was­ser­dienst­leis­tun­gen“ – und die EU-Wasser-Rahmenrichtlinie

So hat der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on in dem her vor­lie­gen­den Fall einer Ver­trags­ver­let­zungs­kla­ge (nach Art. 258 AEUV) der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on gegen die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ent­schie­den. Mit ihrer Kla­ge bean­tragt die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on, fest­zu­stel­len, dass die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land dadurch gegen ihre Ver­pflich­tun­gen aus der Was­ser-Rah­men­richt­li­nie der EU [1], ins­be­son­de­re aus deren Art. 2 Nr. 38 und Art. 9, ver­sto­ßen hat, dass sie bestimm­te Dienst­leis­tun­gen (u. a. die Auf­stau­ung für die Strom­erzeu­gung aus Was­ser­kraft, die Schiff­fahrt und den Hoch­was­ser­schutz, die Ent­nah­me für Bewäs­se­rung und indus­tri­el­le Zwe­cke sowie den Eigen­ver­brauch) von der Anwen­dung des Begriffs „Was­ser­dienst­leis­tun­gen“ ausnimmt. 

In sei­ner Urteils­be­grün­dung hat der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on aus­ge­führt, aus dem Wort­laut von Art. 9 der Richt­li­nie 2000/​60, dass die Mit­glied­staa­ten den Grund­satz der Deckung der Kos­ten der Was­ser­dienst­leis­tun­gen ein­schließ­lich umwelt- und res­sour­cen­be­zo­ge­ner Kos­ten unter Ein­be­zie­hung der wirt­schaft­li­chen Ana­ly­se gemäß Anhang III der Richt­li­nie und ins­be­son­de­re unter Zugrun­de­le­gung des Ver­ur­sa­cher­prin­zips berück­sich­ti­gen. Sie sor­gen ins­be­son­de­re dafür, dass die Was­ser­ge­büh­ren­po­li­tik ange­mes­se­ne Anrei­ze für die Benut­zer dar­stellt, Was­ser­res­sour­cen effi­zi­ent zu nut­zen, und somit zu den Umwelt­zie­len der Richt­li­nie 2000/​60 bei­trägt. Art. 2 Nr. 38 die­ser Richt­li­nie defi­niert als „Was­ser­dienst­leis­tun­gen“ alle Dienst­leis­tun­gen, die für Haus­hal­te, öffent­li­che Ein­rich­tun­gen oder wirt­schaft­li­che Tätig­kei­ten jeder Art zum einen die Ent­nah­me, Auf­stau­ung, Spei­che­rung, Behand­lung und Ver­tei­lung von Ober­flä­chen- oder Grund­was­ser zur Ver­fü­gung stel­len und zum ande­ren Anla­gen für die Samm­lung und Behand­lung von Abwas­ser, die anschlie­ßend in Ober­flä­chen­ge­wäs­ser einleiten.

Die­se Bestim­mun­gen, in denen der Begriff „Dienst­leis­tun­gen“ nicht defi­niert wird, rei­chen nicht aus, um ohne Wei­te­res fest­zu­stel­len, ob der Uni­ons­ge­setz­ge­ber dem Grund­satz der Kos­ten­de­ckung – wie die Kom­mis­si­on im Wesent­li­chen gel­tend macht – alle Dienst­leis­tun­gen unter­wer­fen woll­te, die sich auf eine der in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a der Richt­li­nie 2000/​60 genann­ten Tätig­kei­ten bezie­hen, neben den von Nr. 38 Buchst. b erfass­ten Tätig­kei­ten im Zusam­men­hang mit der Behand­lung von Abwas­ser, oder nur – wie die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land gel­tend macht – zum einen Dienst­leis­tun­gen im Zusam­men­hang mit der Was­ser­ver­sor­gung, wobei alle in Nr. 38 Buchst. a auf­ge­zähl­ten Teil­schrit­te die­ser Tätig­kei­ten zu berück­sich­ti­gen sind, und zum ande­ren Dienst­leis­tun­gen im Zusam­men­hang mit der Abwas­ser­be­hand­lung im Sin­ne von Nr. 38 Buchst. b.

Daher sind ers­tens der Zusam­men­hang und die Sys­te­ma­tik der in Rede ste­hen­den Bestim­mun­gen zu ana­ly­sie­ren, um zu klä­ren, ob – wie die Kom­mis­si­on im Wesent­li­chen gel­tend macht – die Beprei­sung der Kos­ten für alle Tätig­kei­ten der Ent­nah­me, Auf­stau­ung, Spei­che­rung, Behand­lung und Ver­tei­lung von Ober­flä­chen- und Grund­was­ser ver­langt wird.

Wie sich zunächst aus der vom Gene­ral­an­walt in sei­nen Schluss­an­trä­gen zusam­men­ge­fass­ten Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Richt­li­nie 2000/​60 ergibt, woll­te der Uni­ons­ge­setz­ge­ber es zum einen den Mit­glied­staa­ten über­las­sen, auf der Grund­la­ge einer wirt­schaft­li­chen Ana­ly­se die Maß­nah­men fest­zu­le­gen, die zur Anwen­dung des Grund­sat­zes der Kos­ten­de­ckung zu ergrei­fen sind, und zum ande­ren die Beprei­sung die­ser Kos­ten för­dern, ohne sie auf alle Was­ser­dienst­leis­tun­gen aus­zu­deh­nen, da die Pra­xis in den Mit­glied­staa­ten inso­weit sehr unter­schied­lich war, ins­be­son­de­re in Bezug auf die Beprei­sung von Dienst­leis­tun­gen der Was­ser­ver­sor­gung und der Abwasserbehandlung.

Sodann schreibt die Richt­li­nie 2000/​60, wenn sie in ihrem Art. 9 ver­langt, dass die Mit­glied­staa­ten den Grund­satz der Deckung der Kos­ten der Was­ser­dienst­leis­tun­gen berück­sich­ti­gen und dafür sor­gen, dass die Was­ser­ge­büh­ren­po­li­tik Anrei­ze für die Benut­zer dar­stellt, Was­ser­res­sour­cen effi­zi­ent zu nut­zen, und somit zu den Umwelt­zie­len der Richt­li­nie bei­trägt, als sol­che kei­ne all­ge­mei­ne Pflicht zur Beprei­sung sämt­li­cher Tätig­kei­ten im Zusam­men­hang mit der Was­ser­nut­zung vor.

Daher ist zwei­tens die Bedeu­tung die­ser Bestim­mun­gen im Hin­blick auf die mit der Richt­li­nie 2000/​60 ver­folg­ten Zie­le zu beur­tei­len. Inso­weit ist dar­an zu erin­nern, dass die Richt­li­nie 2000/​60 eine auf der Grund­la­ge von Art. 175 Abs. 1 EG (jetzt Art. 192 AEUV) erlas­se­ne Rah­men­richt­li­nie ist. Sie legt gemein­sa­me Grund­sät­ze und einen all­ge­mei­nen Hand­lungs­rah­men für den Gewäs­ser­schutz fest und stellt die Koor­di­nie­rung, die Inte­gra­ti­on und die lang­fris­ti­ge Wei­ter­ent­wick­lung der grund­le­gen­den Prin­zi­pi­en und Struk­tu­ren für den Schutz und einen öko­lo­gisch nach­hal­ti­gen Gebrauch von Was­ser in der Euro­päi­schen Uni­on sicher. Die gemein­sa­men Grund­sät­ze und der all­ge­mei­ne Hand­lungs­rah­men, die von ihr vor­ge­ge­ben wer­den, sol­len spä­ter von den Mit­glied­staa­ten wei­ter­ent­wi­ckelt wer­den, die eine Rei­he beson­de­rer Maß­nah­men inner­halb der in der Richt­li­nie vor­ge­se­he­nen Fris­ten erlas­sen müs­sen. Die Richt­li­nie zielt jedoch nicht auf eine voll­stän­di­ge Har­mo­ni­sie­rung der was­ser­recht­li­chen Vor­schrif­ten der Mit­glied­staa­ten ab [2].

Wie dem 19. Erwä­gungs­grund der Richt­li­nie 2000/​60 zu ent­neh­men ist, zielt sie auf die Erhal­tung und die Ver­bes­se­rung der aqua­ti­schen Umwelt in der Uni­on ab. Der Schwer­punkt liegt dabei auf der Güte der betref­fen­den Gewäs­ser. Die men­gen­mä­ßi­ge Über­wa­chung spielt bei dem Ver­such, eine ange­mes­se­ne Was­ser­gü­te zu gewähr­leis­ten, eine zusätz­li­che Rol­le, so dass im Hin­blick auf das Ziel einer ange­mes­se­nen Güte auch Maß­nah­men in Bezug auf die Was­ser­men­ge erlas­sen wer­den sollten.

Da nach den Fest­stel­lun­gen des Uni­ons­ge­setz­ge­bers auf­grund der bestehen­den Gege­ben­hei­ten und des bestehen­den Bedarfs spe­zi­fi­sche Lösun­gen benö­tigt wer­den, woll­te er, wie ins­be­son­de­re aus dem 13. Erwä­gungs­grund der Richt­li­nie 2000/​60 her­vor­geht, errei­chen, dass die­se Diver­si­tät von Lösun­gen bei der Pla­nung und Durch­füh­rung von Maß­nah­men zum Schutz und nach­hal­ti­gen Gebrauch von Was­ser im Rah­men eines Ein­zugs­ge­biets berück­sich­tigt wird und dass Ent­schei­dun­gen auf einer Ebe­ne getrof­fen wer­den, die einen mög­lichst direk­ten Kon­takt zu der Ört­lich­keit ermög­licht, in der Was­ser genutzt oder durch bestimm­te Tätig­kei­ten in Mit­lei­den­schaft gezo­gen wird. Folg­lich soll­ten – unbe­scha­det der in die­ser Richt­li­nie bekräf­tig­ten Bedeu­tung der Was­ser­ge­büh­ren­po­li­tik und des Ver­ur­sa­cher­prin­zips – von den Mit­glied­staa­ten erstell­te Maß­nah­men­pro­gram­me, die sich an den regio­na­len und loka­len Bedin­gun­gen ori­en­tie­ren, Vor­rang genießen.

Wie der Gene­ral­an­walt ins­be­son­de­re in Nr. 72 sei­ner Schluss­an­trä­ge aus­ge­führt hat, beruht die Richt­li­nie 2000/​60 wesent­lich auf den Grund­sät­zen einer Bewirt­schaf­tung nach Ein­zugs­ge­biet, einer Fest­le­gung von Zie­len nach Was­ser­kör­pern, einer Pla­nung und Pro­gramm­ge­stal­tung, einer wirt­schaft­li­chen Ana­ly­se der Moda­li­tä­ten der Gebüh­ren­fest­set­zung für Was­ser sowie einer Berück­sich­ti­gung der sozia­len, öko­lo­gi­schen und wirt­schaft­li­chen Aus­wir­kun­gen der Kos­ten­de­ckung und der geo­gra­fi­schen und kli­ma­ti­schen Gege­ben­hei­ten der betref­fen­den Regi­on oder Regionen.

Unter die­sem Blick­win­kel sieht Art. 11 der Richt­li­nie 2000/​60 vor, dass jeder Mit­glied­staat dafür sorgt, dass für jede Fluss­ge­biets­ein­heit oder für den in sein Hoheits­ge­biet fal­len­den Teil einer Fluss­ge­biets­ein­heit unter Berück­sich­ti­gung der Ergeb­nis­se der Ana­ly­sen gemäß Art. 5 der Richt­li­nie ein Maß­nah­men­pro­gramm fest­ge­legt wird, um die Zie­le ihres Art. 4 zu ver­wirk­li­chen. Nach Art. 11 Abs. 3 Buchst. b gehö­ren die in Art. 9 der Richt­li­nie 2000/​60 vor­ge­se­he­nen Maß­nah­men zur Deckung der Kos­ten der Was­ser­dienst­leis­tun­gen zu den Min­dest­an­for­de­run­gen, die ein sol­ches Pro­gramm ent­hal­ten muss.

Die Maß­nah­men zur Deckung der Kos­ten der Was­ser­dienst­leis­tun­gen gehö­ren dem­nach zu den Instru­men­ten, die den Mit­glied­staa­ten für die qua­li­ta­ti­ve Was­ser­be­wirt­schaf­tung zwecks ratio­nel­ler Ver­wen­dung der Res­sour­ce zur Ver­fü­gung ste­hen. Zwar kön­nen, wie die Kom­mis­si­on zu Recht vor­trägt, die ver­schie­de­nen in Art. 2 Nr. 38 der Richt­li­nie 2000/​60 auf­ge­zähl­ten Tätig­kei­ten, wie die Ent­nah­me oder die Auf­stau­ung, Aus­wir­kun­gen auf den Zustand des Was­ser­kör­pers haben und aus die­sem Grund die Ver­wirk­li­chung der mit der Richt­li­nie ver­folg­ten Zie­le gefähr­den, doch kann dar­aus nicht der Schluss gezo­gen wer­den, dass das Feh­len einer Beprei­sung sol­cher Tätig­kei­ten in jedem Fall der Ver­wirk­li­chung die­ser Zie­le zwangs­läu­fig abträg­lich ist. In die­sem Zusam­men­hang sieht Art. 9 Abs. 4 der Richt­li­nie 2000/​60 vor, dass die Mit­glied­staa­ten unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen befugt sind, die Kos­ten­de­ckung auf eine bestimm­te Was­ser­nut­zung nicht anzu­wen­den, sofern dadurch die Zwe­cke die­ser Richt­li­nie und die Ver­wirk­li­chung ihrer Zie­le nicht in Fra­ge gestellt werden.

Dar­aus folgt, dass die mit der Richt­li­nie 2000/​60 ver­folg­ten Zie­le nicht zwangs­läu­fig eine Aus­le­gung der Bestim­mun­gen in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a in dem Sin­ne impli­zie­ren, dass sie alle dort genann­ten Tätig­kei­ten dem Grund­satz der Kos­ten­de­ckung unter­wer­fen, wie dies die Kom­mis­si­on im Wesent­li­chen gel­tend macht.

Daher lässt der Umstand, dass die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land eini­ge der genann­ten Tätig­kei­ten nicht die­sem Grund­satz unter­wirft, für sich genom­men und in Erman­ge­lung jeder wei­te­ren Rüge nicht die Fest­stel­lung zu, dass sie dadurch gegen ihre Ver­pflich­tun­gen aus Art. 2 Nr. 38 und Art. 9 der Richt­li­nie 2000/​60 ver­sto­ßen hat. Nach alle­dem ist die Kla­ge der Kom­mis­si­on abzuweisen.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 11.September 2014 – C‑525/​12, Euro­päi­sche Kom­mis­si­on /​Bun­des­re­pu­blik Deutschland

  1. Richt­li­nie 2006/​60/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 23.10.2000 zur Schaf­fung eines Ord­nungs­rah­mens für Maß­nah­men der Gemein­schaft im Bereich der Was­ser­po­li­tik, ABl. L 327, S. 1[]
  2. EuGH,Urteil vom 30.11.2006 – C‑32/​05, Kommission/​Luxemburg, EU:C:2006:749, Rn. 41[]