Wasserdienstleistungen” — und die EU-Wasser-Rahmenrichtlinie

Dadurch, dass Deutsch­land bes­timmte Dien­stleis­tun­gen (u.a. die Auf­s­tau­ung für die Stromerzeu­gung aus Wasserkraft, die Schiff­fahrt und den Hochwasser­schutz, die Ent­nahme für Bewässerung und indus­trielle Zwecke sowie den Eigen­ver­brauch) von der Anwen­dung des Begriffs “Wasser­di­en­stleis­tun­gen” aus­nimmt, liegt kein Ver­stoß gegen die Verpflich­tun­gen aus der Wass­er-Rah­men­richtlin­ie der EU vor.

<span class="dquo">“</span>Wasserdienstleistungen” — und die EU-Wasser-Rahmenrichtlinie

So hat der Gericht­shof der Europäis­chen Union in dem her vor­liegen­den Fall ein­er Ver­tragsver­let­zungsklage (nach Art. 258 AEUV) der Europäis­chen Kom­mis­sion gegen die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land entsch­ieden. Mit ihrer Klage beantragt die Europäis­che Kom­mis­sion, festzustellen, dass die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land dadurch gegen ihre Verpflich­tun­gen aus der Wass­er-Rah­men­richtlin­ie der EU1, ins­beson­dere aus deren Art. 2 Nr. 38 und Art. 9, ver­stoßen hat, dass sie bes­timmte Dien­stleis­tun­gen (u. a. die Auf­s­tau­ung für die Stromerzeu­gung aus Wasserkraft, die Schiff­fahrt und den Hochwasser­schutz, die Ent­nahme für Bewässerung und indus­trielle Zwecke sowie den Eigen­ver­brauch) von der Anwen­dung des Begriffs „Wasser­di­en­stleis­tun­gen“ aus­nimmt.

In sein­er Urteils­be­grün­dung hat der Gericht­shof der Europäis­chen Union aus­ge­führt, aus dem Wort­laut von Art. 9 der Richtlin­ie 2000/60, dass die Mit­glied­staat­en den Grund­satz der Deck­ung der Kosten der Wasser­di­en­stleis­tun­gen ein­schließlich umwelt- und ressourcenbe­zo­gen­er Kosten unter Ein­beziehung der wirtschaftlichen Analyse gemäß Anhang III der Richtlin­ie und ins­beson­dere unter Zugrun­dele­gung des Verur­sacher­prinzips berück­sichti­gen. Sie sor­gen ins­beson­dere dafür, dass die Wasserge­bühren­poli­tik angemessene Anreize für die Benutzer darstellt, Wasser­res­sourcen effizient zu nutzen, und somit zu den Umweltzie­len der Richtlin­ie 2000/60 beiträgt. Art. 2 Nr. 38 dieser Richtlin­ie definiert als “Wasser­di­en­stleis­tun­gen” alle Dien­stleis­tun­gen, die für Haushalte, öffentliche Ein­rich­tun­gen oder wirtschaftliche Tätigkeit­en jed­er Art zum einen die Ent­nahme, Auf­s­tau­ung, Spe­icherung, Behand­lung und Verteilung von Ober­flächen- oder Grund­wass­er zur Ver­fü­gung stellen und zum anderen Anla­gen für die Samm­lung und Behand­lung von Abwass­er, die anschließend in Ober­flächengewäss­er ein­leit­en.

Diese Bes­tim­mungen, in denen der Begriff “Dien­stleis­tun­gen” nicht definiert wird, reichen nicht aus, um ohne Weit­eres festzustellen, ob der Union­s­ge­set­zge­ber dem Grund­satz der Kos­ten­deck­ung – wie die Kom­mis­sion im Wesentlichen gel­tend macht – alle Dien­stleis­tun­gen unter­w­er­fen wollte, die sich auf eine der in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a der Richtlin­ie 2000/60 genan­nten Tätigkeit­en beziehen, neben den von Nr. 38 Buchst. b erfassten Tätigkeit­en im Zusam­men­hang mit der Behand­lung von Abwass­er, oder nur – wie die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land gel­tend macht – zum einen Dien­stleis­tun­gen im Zusam­men­hang mit der Wasserver­sorgung, wobei alle in Nr. 38 Buchst. a aufgezählten Teilschritte dieser Tätigkeit­en zu berück­sichti­gen sind, und zum anderen Dien­stleis­tun­gen im Zusam­men­hang mit der Abwasser­be­hand­lung im Sinne von Nr. 38 Buchst. b.

Daher sind erstens der Zusam­men­hang und die Sys­tem­atik der in Rede ste­hen­den Bes­tim­mungen zu analysieren, um zu klären, ob – wie die Kom­mis­sion im Wesentlichen gel­tend macht – die Bepreisung der Kosten für alle Tätigkeit­en der Ent­nahme, Auf­s­tau­ung, Spe­icherung, Behand­lung und Verteilung von Ober­flächen- und Grund­wass­er ver­langt wird.

Wie sich zunächst aus der vom Gen­er­alan­walt in seinen Schlus­santrä­gen zusam­menge­fassten Entste­hungs­geschichte der Richtlin­ie 2000/60 ergibt, wollte der Union­s­ge­set­zge­ber es zum einen den Mit­glied­staat­en über­lassen, auf der Grund­lage ein­er wirtschaftlichen Analyse die Maß­nah­men festzule­gen, die zur Anwen­dung des Grund­satzes der Kos­ten­deck­ung zu ergreifen sind, und zum anderen die Bepreisung dieser Kosten fördern, ohne sie auf alle Wasser­di­en­stleis­tun­gen auszudehnen, da die Prax­is in den Mit­glied­staat­en insoweit sehr unter­schiedlich war, ins­beson­dere in Bezug auf die Bepreisung von Dien­stleis­tun­gen der Wasserver­sorgung und der Abwasser­be­hand­lung.

Sodann schreibt die Richtlin­ie 2000/60, wenn sie in ihrem Art. 9 ver­langt, dass die Mit­glied­staat­en den Grund­satz der Deck­ung der Kosten der Wasser­di­en­stleis­tun­gen berück­sichti­gen und dafür sor­gen, dass die Wasserge­bühren­poli­tik Anreize für die Benutzer darstellt, Wasser­res­sourcen effizient zu nutzen, und somit zu den Umweltzie­len der Richtlin­ie beiträgt, als solche keine all­ge­meine Pflicht zur Bepreisung sämtlich­er Tätigkeit­en im Zusam­men­hang mit der Wasser­nutzung vor.

Daher ist zweit­ens die Bedeu­tung dieser Bes­tim­mungen im Hin­blick auf die mit der Richtlin­ie 2000/60 ver­fol­gten Ziele zu beurteilen. Insoweit ist daran zu erin­nern, dass die Richtlin­ie 2000/60 eine auf der Grund­lage von Art. 175 Abs. 1 EG (jet­zt Art. 192 AEUV) erlassene Rah­men­richtlin­ie ist. Sie legt gemein­same Grund­sätze und einen all­ge­meinen Hand­lungsrah­men für den Gewässer­schutz fest und stellt die Koor­dinierung, die Inte­gra­tion und die langfristige Weit­er­en­twick­lung der grundle­gen­den Prinzip­i­en und Struk­turen für den Schutz und einen ökol­o­gisch nach­halti­gen Gebrauch von Wass­er in der Europäis­chen Union sich­er. Die gemein­samen Grund­sätze und der all­ge­meine Hand­lungsrah­men, die von ihr vorgegeben wer­den, sollen später von den Mit­glied­staat­en weit­er­en­twick­elt wer­den, die eine Rei­he beson­der­er Maß­nah­men inner­halb der in der Richtlin­ie vorge­se­henen Fris­ten erlassen müssen. Die Richtlin­ie zielt jedoch nicht auf eine voll­ständi­ge Har­mon­isierung der wasser­rechtlichen Vorschriften der Mit­glied­staat­en ab2.

Wie dem 19. Erwä­gungs­grund der Richtlin­ie 2000/60 zu ent­nehmen ist, zielt sie auf die Erhal­tung und die Verbesserung der aquatis­chen Umwelt in der Union ab. Der Schw­er­punkt liegt dabei auf der Güte der betr­e­f­fend­en Gewäss­er. Die men­gen­mäßige Überwachung spielt bei dem Ver­such, eine angemessene Wassergüte zu gewährleis­ten, eine zusät­zliche Rolle, so dass im Hin­blick auf das Ziel ein­er angemesse­nen Güte auch Maß­nah­men in Bezug auf die Wasser­menge erlassen wer­den soll­ten.

Da nach den Fest­stel­lun­gen des Union­s­ge­set­zge­bers auf­grund der beste­hen­den Gegeben­heit­en und des beste­hen­den Bedarfs spez­i­fis­che Lösun­gen benötigt wer­den, wollte er, wie ins­beson­dere aus dem 13. Erwä­gungs­grund der Richtlin­ie 2000/60 her­vorge­ht, erre­ichen, dass diese Diver­sität von Lösun­gen bei der Pla­nung und Durch­führung von Maß­nah­men zum Schutz und nach­halti­gen Gebrauch von Wass­er im Rah­men eines Einzugs­ge­bi­ets berück­sichtigt wird und dass Entschei­dun­gen auf ein­er Ebene getrof­fen wer­den, die einen möglichst direk­ten Kon­takt zu der Örtlichkeit ermöglicht, in der Wass­er genutzt oder durch bes­timmte Tätigkeit­en in Mitlei­den­schaft gezo­gen wird. Fol­glich soll­ten – unbeschadet der in dieser Richtlin­ie bekräftigten Bedeu­tung der Wasserge­bühren­poli­tik und des Verur­sacher­prinzips – von den Mit­glied­staat­en erstellte Maß­nah­men­pro­gramme, die sich an den regionalen und lokalen Bedin­gun­gen ori­en­tieren, Vor­rang genießen.

Wie der Gen­er­alan­walt ins­beson­dere in Nr. 72 sein­er Schlus­santräge aus­ge­führt hat, beruht die Richtlin­ie 2000/60 wesentlich auf den Grund­sätzen ein­er Bewirtschaf­tung nach Einzugs­ge­bi­et, ein­er Fes­tle­gung von Zie­len nach Wasserkör­pern, ein­er Pla­nung und Pro­gram­mgestal­tung, ein­er wirtschaftlichen Analyse der Modal­itäten der Gebühren­fest­set­zung für Wass­er sowie ein­er Berück­sich­ti­gung der sozialen, ökol­o­gis­chen und wirtschaftlichen Auswirkun­gen der Kos­ten­deck­ung und der geografis­chen und kli­ma­tis­chen Gegeben­heit­en der betr­e­f­fend­en Region oder Regio­nen.

Unter diesem Blick­winkel sieht Art. 11 der Richtlin­ie 2000/60 vor, dass jed­er Mit­glied­staat dafür sorgt, dass für jede Flussge­bi­et­sein­heit oder für den in sein Hoheits­ge­bi­et fal­l­en­den Teil ein­er Flussge­bi­et­sein­heit unter Berück­sich­ti­gung der Ergeb­nisse der Analy­sen gemäß Art. 5 der Richtlin­ie ein Maß­nah­men­pro­gramm fest­gelegt wird, um die Ziele ihres Art. 4 zu ver­wirk­lichen. Nach Art. 11 Abs. 3 Buchst. b gehören die in Art. 9 der Richtlin­ie 2000/60 vorge­se­henen Maß­nah­men zur Deck­ung der Kosten der Wasser­di­en­stleis­tun­gen zu den Min­destanforderun­gen, die ein solch­es Pro­gramm enthal­ten muss.

Die Maß­nah­men zur Deck­ung der Kosten der Wasser­di­en­stleis­tun­gen gehören dem­nach zu den Instru­menten, die den Mit­glied­staat­en für die qual­i­ta­tive Wasser­be­wirtschaf­tung zwecks rationeller Ver­wen­dung der Ressource zur Ver­fü­gung ste­hen. Zwar kön­nen, wie die Kom­mis­sion zu Recht vorträgt, die ver­schiede­nen in Art. 2 Nr. 38 der Richtlin­ie 2000/60 aufgezählten Tätigkeit­en, wie die Ent­nahme oder die Auf­s­tau­ung, Auswirkun­gen auf den Zus­tand des Wasserkör­pers haben und aus diesem Grund die Ver­wirk­lichung der mit der Richtlin­ie ver­fol­gten Ziele gefährden, doch kann daraus nicht der Schluss gezo­gen wer­den, dass das Fehlen ein­er Bepreisung solch­er Tätigkeit­en in jedem Fall der Ver­wirk­lichung dieser Ziele zwangsläu­fig abträglich ist. In diesem Zusam­men­hang sieht Art. 9 Abs. 4 der Richtlin­ie 2000/60 vor, dass die Mit­glied­staat­en unter bes­timmten Voraus­set­zun­gen befugt sind, die Kos­ten­deck­ung auf eine bes­timmte Wasser­nutzung nicht anzuwen­den, sofern dadurch die Zwecke dieser Richtlin­ie und die Ver­wirk­lichung ihrer Ziele nicht in Frage gestellt wer­den.

Daraus fol­gt, dass die mit der Richtlin­ie 2000/60 ver­fol­gten Ziele nicht zwangsläu­fig eine Ausle­gung der Bes­tim­mungen in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a in dem Sinne implizieren, dass sie alle dort genan­nten Tätigkeit­en dem Grund­satz der Kos­ten­deck­ung unter­w­er­fen, wie dies die Kom­mis­sion im Wesentlichen gel­tend macht.

Daher lässt der Umstand, dass die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land einige der genan­nten Tätigkeit­en nicht diesem Grund­satz unter­wirft, für sich genom­men und in Erman­gelung jed­er weit­eren Rüge nicht die Fest­stel­lung zu, dass sie dadurch gegen ihre Verpflich­tun­gen aus Art. 2 Nr. 38 und Art. 9 der Richtlin­ie 2000/60 ver­stoßen hat. Nach alle­dem ist die Klage der Kom­mis­sion abzuweisen.

Gericht­shof der Europäis­chen Union, Urteil vom 11.September 2014 — C‑525/12, Europäis­che Kom­mis­sion / Bun­desre­pub­lik Deutsch­land

  1. Richtlin­ie 2006/60/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 23.10.2000 zur Schaf­fung eines Ord­nungsrah­mens für Maß­nah­men der Gemein­schaft im Bere­ich der Wasser­poli­tik, ABl. L 327, S. 1 []
  2. EuGH,Urteil vom 30.11.2006 — C‑32/05, Kommission/Luxemburg, EU:C:2006:749, Rn. 41 []