“Wasserdienstleistungen” – und die EU-Wasser-Rahmenrichtlinie

Dadurch, dass Deutschland bestimmte Dienstleistungen (u.a. die Aufstauung für die Stromerzeugung aus Wasserkraft, die Schifffahrt und den Hochwasserschutz, die Entnahme für Bewässerung und industrielle Zwecke sowie den Eigenverbrauch) von der Anwendung des Begriffs “Wasserdienstleistungen” ausnimmt, liegt kein Verstoß gegen die Verpflichtungen aus der Wasser-Rahmenrichtlinie der EU vor.

“Wasserdienstleistungen” – und die EU-Wasser-Rahmenrichtlinie

So hat der Gerichtshof der Europäischen Union in dem her vorliegenden Fall einer Vertragsverletzungsklage (nach Art. 258 AEUV) der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland entschieden. Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Wasser-Rahmenrichtlinie der EU1, insbesondere aus deren Art. 2 Nr. 38 und Art. 9, verstoßen hat, dass sie bestimmte Dienstleistungen (u. a. die Aufstauung für die Stromerzeugung aus Wasserkraft, die Schifffahrt und den Hochwasserschutz, die Entnahme für Bewässerung und industrielle Zwecke sowie den Eigenverbrauch) von der Anwendung des Begriffs „Wasserdienstleistungen“ ausnimmt.

In seiner Urteilsbegründung hat der Gerichtshof der Europäischen Union ausgeführt, aus dem Wortlaut von Art. 9 der Richtlinie 2000/60, dass die Mitgliedstaaten den Grundsatz der Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen einschließlich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten unter Einbeziehung der wirtschaftlichen Analyse gemäß Anhang III der Richtlinie und insbesondere unter Zugrundelegung des Verursacherprinzips berücksichtigen. Sie sorgen insbesondere dafür, dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für die Benutzer darstellt, Wasserressourcen effizient zu nutzen, und somit zu den Umweltzielen der Richtlinie 2000/60 beiträgt. Art. 2 Nr. 38 dieser Richtlinie definiert als “Wasserdienstleistungen” alle Dienstleistungen, die für Haushalte, öffentliche Einrichtungen oder wirtschaftliche Tätigkeiten jeder Art zum einen die Entnahme, Aufstauung, Speicherung, Behandlung und Verteilung von Oberflächen- oder Grundwasser zur Verfügung stellen und zum anderen Anlagen für die Sammlung und Behandlung von Abwasser, die anschließend in Oberflächengewässer einleiten.

Diese Bestimmungen, in denen der Begriff “Dienstleistungen” nicht definiert wird, reichen nicht aus, um ohne Weiteres festzustellen, ob der Unionsgesetzgeber dem Grundsatz der Kostendeckung – wie die Kommission im Wesentlichen geltend macht – alle Dienstleistungen unterwerfen wollte, die sich auf eine der in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a der Richtlinie 2000/60 genannten Tätigkeiten beziehen, neben den von Nr. 38 Buchst. b erfassten Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Behandlung von Abwasser, oder nur – wie die Bundesrepublik Deutschland geltend macht – zum einen Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Wasserversorgung, wobei alle in Nr. 38 Buchst. a aufgezählten Teilschritte dieser Tätigkeiten zu berücksichtigen sind, und zum anderen Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Abwasserbehandlung im Sinne von Nr. 38 Buchst. b.

Daher sind erstens der Zusammenhang und die Systematik der in Rede stehenden Bestimmungen zu analysieren, um zu klären, ob – wie die Kommission im Wesentlichen geltend macht – die Bepreisung der Kosten für alle Tätigkeiten der Entnahme, Aufstauung, Speicherung, Behandlung und Verteilung von Oberflächen- und Grundwasser verlangt wird.

Wie sich zunächst aus der vom Generalanwalt in seinen Schlussanträgen zusammengefassten Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2000/60 ergibt, wollte der Unionsgesetzgeber es zum einen den Mitgliedstaaten überlassen, auf der Grundlage einer wirtschaftlichen Analyse die Maßnahmen festzulegen, die zur Anwendung des Grundsatzes der Kostendeckung zu ergreifen sind, und zum anderen die Bepreisung dieser Kosten fördern, ohne sie auf alle Wasserdienstleistungen auszudehnen, da die Praxis in den Mitgliedstaaten insoweit sehr unterschiedlich war, insbesondere in Bezug auf die Bepreisung von Dienstleistungen der Wasserversorgung und der Abwasserbehandlung.

Sodann schreibt die Richtlinie 2000/60, wenn sie in ihrem Art. 9 verlangt, dass die Mitgliedstaaten den Grundsatz der Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen berücksichtigen und dafür sorgen, dass die Wassergebührenpolitik Anreize für die Benutzer darstellt, Wasserressourcen effizient zu nutzen, und somit zu den Umweltzielen der Richtlinie beiträgt, als solche keine allgemeine Pflicht zur Bepreisung sämtlicher Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Wassernutzung vor.

Daher ist zweitens die Bedeutung dieser Bestimmungen im Hinblick auf die mit der Richtlinie 2000/60 verfolgten Ziele zu beurteilen. Insoweit ist daran zu erinnern, dass die Richtlinie 2000/60 eine auf der Grundlage von Art. 175 Abs. 1 EG (jetzt Art. 192 AEUV) erlassene Rahmenrichtlinie ist. Sie legt gemeinsame Grundsätze und einen allgemeinen Handlungsrahmen für den Gewässerschutz fest und stellt die Koordinierung, die Integration und die langfristige Weiterentwicklung der grundlegenden Prinzipien und Strukturen für den Schutz und einen ökologisch nachhaltigen Gebrauch von Wasser in der Europäischen Union sicher. Die gemeinsamen Grundsätze und der allgemeine Handlungsrahmen, die von ihr vorgegeben werden, sollen später von den Mitgliedstaaten weiterentwickelt werden, die eine Reihe besonderer Maßnahmen innerhalb der in der Richtlinie vorgesehenen Fristen erlassen müssen. Die Richtlinie zielt jedoch nicht auf eine vollständige Harmonisierung der wasserrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten ab2.

Wie dem 19. Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/60 zu entnehmen ist, zielt sie auf die Erhaltung und die Verbesserung der aquatischen Umwelt in der Union ab. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Güte der betreffenden Gewässer. Die mengenmäßige Überwachung spielt bei dem Versuch, eine angemessene Wassergüte zu gewährleisten, eine zusätzliche Rolle, so dass im Hinblick auf das Ziel einer angemessenen Güte auch Maßnahmen in Bezug auf die Wassermenge erlassen werden sollten.

Da nach den Feststellungen des Unionsgesetzgebers aufgrund der bestehenden Gegebenheiten und des bestehenden Bedarfs spezifische Lösungen benötigt werden, wollte er, wie insbesondere aus dem 13. Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/60 hervorgeht, erreichen, dass diese Diversität von Lösungen bei der Planung und Durchführung von Maßnahmen zum Schutz und nachhaltigen Gebrauch von Wasser im Rahmen eines Einzugsgebiets berücksichtigt wird und dass Entscheidungen auf einer Ebene getroffen werden, die einen möglichst direkten Kontakt zu der Örtlichkeit ermöglicht, in der Wasser genutzt oder durch bestimmte Tätigkeiten in Mitleidenschaft gezogen wird. Folglich sollten – unbeschadet der in dieser Richtlinie bekräftigten Bedeutung der Wassergebührenpolitik und des Verursacherprinzips – von den Mitgliedstaaten erstellte Maßnahmenprogramme, die sich an den regionalen und lokalen Bedingungen orientieren, Vorrang genießen.

Wie der Generalanwalt insbesondere in Nr. 72 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, beruht die Richtlinie 2000/60 wesentlich auf den Grundsätzen einer Bewirtschaftung nach Einzugsgebiet, einer Festlegung von Zielen nach Wasserkörpern, einer Planung und Programmgestaltung, einer wirtschaftlichen Analyse der Modalitäten der Gebührenfestsetzung für Wasser sowie einer Berücksichtigung der sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Kostendeckung und der geografischen und klimatischen Gegebenheiten der betreffenden Region oder Regionen.

Unter diesem Blickwinkel sieht Art. 11 der Richtlinie 2000/60 vor, dass jeder Mitgliedstaat dafür sorgt, dass für jede Flussgebietseinheit oder für den in sein Hoheitsgebiet fallenden Teil einer Flussgebietseinheit unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Analysen gemäß Art. 5 der Richtlinie ein Maßnahmenprogramm festgelegt wird, um die Ziele ihres Art. 4 zu verwirklichen. Nach Art. 11 Abs. 3 Buchst. b gehören die in Art. 9 der Richtlinie 2000/60 vorgesehenen Maßnahmen zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen zu den Mindestanforderungen, die ein solches Programm enthalten muss.

Die Maßnahmen zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen gehören demnach zu den Instrumenten, die den Mitgliedstaaten für die qualitative Wasserbewirtschaftung zwecks rationeller Verwendung der Ressource zur Verfügung stehen. Zwar können, wie die Kommission zu Recht vorträgt, die verschiedenen in Art. 2 Nr. 38 der Richtlinie 2000/60 aufgezählten Tätigkeiten, wie die Entnahme oder die Aufstauung, Auswirkungen auf den Zustand des Wasserkörpers haben und aus diesem Grund die Verwirklichung der mit der Richtlinie verfolgten Ziele gefährden, doch kann daraus nicht der Schluss gezogen werden, dass das Fehlen einer Bepreisung solcher Tätigkeiten in jedem Fall der Verwirklichung dieser Ziele zwangsläufig abträglich ist. In diesem Zusammenhang sieht Art. 9 Abs. 4 der Richtlinie 2000/60 vor, dass die Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen befugt sind, die Kostendeckung auf eine bestimmte Wassernutzung nicht anzuwenden, sofern dadurch die Zwecke dieser Richtlinie und die Verwirklichung ihrer Ziele nicht in Frage gestellt werden.

Daraus folgt, dass die mit der Richtlinie 2000/60 verfolgten Ziele nicht zwangsläufig eine Auslegung der Bestimmungen in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a in dem Sinne implizieren, dass sie alle dort genannten Tätigkeiten dem Grundsatz der Kostendeckung unterwerfen, wie dies die Kommission im Wesentlichen geltend macht.

Daher lässt der Umstand, dass die Bundesrepublik Deutschland einige der genannten Tätigkeiten nicht diesem Grundsatz unterwirft, für sich genommen und in Ermangelung jeder weiteren Rüge nicht die Feststellung zu, dass sie dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 38 und Art. 9 der Richtlinie 2000/60 verstoßen hat. Nach alledem ist die Klage der Kommission abzuweisen.

Gerichtshof der Europäischen Union, Urteil vom 11.September 2014 – C‑525/12, Europäische Kommission / Bundesrepublik Deutschland

  1. Richtlinie 2006/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, ABl. L 327, S. 1 []
  2. EuGH,Urteil vom 30.11.2006 – C‑32/05, Kommission/Luxemburg, EU:C:2006:749, Rn. 41 []