Stuttgarter Feinstaub

Für die Lan­deshaupt­stadt Stuttgart beste­ht nach Überzeu­gung des Ver­wal­tugns­gerichts Stuttgart nach wie vor kein aus­re­ichen­der Aktion­s­plan gegen die Fein­staubbe­las­tung. Das Ver­wal­tungs­gericht Stuttgart hat daher dem durch das Regierung­sprä­sid­i­um Stuttgart vertrete­nen Land Baden-Würt­tem­berg für den Fall, dass es sein­er Verpflich­tung aus dem bere­its drei Jahre alten Urteil des Ver­wal­tungs­gerichts1 nicht bis zum 28.02.2010 nachkommt, die Fest­set­zung eines Zwangs­geldes in Höhe von 5.000 € ange­dro­ht.

Stuttgarter Feinstaub

Das Ver­wal­tungs­gericht Stuttgart hat­te das Land Baden-Würt­tem­berg im Mai 2005 recht­skräftig verurteilt, für das Gebi­et der Lan­deshaupt­stadt Stuttgart (Gefahrenge­bi­et) einen Aktion­s­plan aufzustellen und damit der Klage von zwei Stuttgarter Ein­wohn­ern stattgegeben. Der Aktion­s­plan hat­te laut dem Tenor des dama­li­gen Urteils festzule­gen, welche geeigneten Maß­nah­men zum Schutz der men­schlichen Gesund­heit im Gefahrenge­bi­et kurzfristig zu ergreifen sind, um die Gefahr der Über­schre­itung des in der 22. Bun­des­im­mis­sion­ss­chutzverord­nung fest­gelegten Tagesmit­tel­w­ertes von 50 µ/m³ für Fein­staub (Par­tikel PM 10) — bei zuge­lasse­nen 35 Über­schre­itun­gen je Kalen­der­jahr — zu ver­ringern oder den Zeitraum, während­dessen der erwäh­nte Wert über­schrit­ten wird, zu verkürzen. Zum 01.01.2006 set­zte das Regierung­sprä­sid­i­um Stuttgart den Teilplan Stuttgart in Kraft, in dem ins­ge­samt 36 Maß­nah­men fest­gelegt wur­den.

Am 11.02.2009 haben die Kläger des dama­li­gen Ver­fahrens beim Ver­wal­tungs­gericht beantragt, dem Land Baden-Würt­tem­berg zur Erfül­lung sein­er Verpflich­tung aus dem Urteil vom 31.05.2005 eine Frist zu set­zen und ein Zwangs­geld für den Fall anzu­dro­hen, dass es sein­er Verpflich­tung inner­halb der geset­zten Frist nicht nachkommt. Sie machen in dem vor­liegen­den Voll­streck­ungsver­fahren gel­tend, dass der zum 01.01.2006 in Kraft geset­zte Luftrein­halte-/ und Aktion­s­plan diese Beze­ich­nung zu Unrecht trage. Der Plan lege keine Maß­nah­men fest, die als Maß­nah­men eines Aktion­s­planes eingestuft wer­den kön­nten. Das Land sei daher sein­er Verpflich­tung aus dem recht­skräfti­gen Urteil nicht nachgekom­men. Dieser Recht­sauf­fas­sung ist das Gericht gefol­gt. Bei den zwis­chen den Beteiligten stre­it­i­gen Maß­nah­men han­delt es sich nach Überzeu­gung des Gerichts nicht um Aktion­s­plan­maß­nah­men.

Die zuständi­ge Plan­be­hörde habe, so das Ver­wal­tungs­gericht, im Maß­nah­menkat­a­log eines Aktion­s­planes diejeni­gen Maß­nah­men festzule­gen, die bei ein­er beste­hen­den Gefahr der Über­schre­itung der fest­gelegten Immis­sion­s­gren­zw­erte kurzfristig — und damit umge­hend — zu ergreifen seien, um die Gefahr der Über­schre­itung der genan­nten Gren­zw­erte zu ver­ringern oder den Zeitraum der Über­schre­itung zu verkürzen. Dabei müssten die Maß­nah­men eines Aktion­s­planes mit sofor­tiger Wirkung greifen, wenn sich die Gefahr der Über­schre­itung im Zeit­punkt des Inkraft­tretens des Aktion­s­planes bere­its real­isiert habe und dies der Plan­be­hörde auf Grund vor­liegen­der Mess­dat­en auch bekan­nt sei. Da dem Regierung­sprä­sid­i­um auf Grund der vor­liegen­den Messergeb­nisse bere­its vor der Auf­stel­lung des Aktion­s­planes bekan­nt gewe­sen sei, dass die seit dem 01.01.2005 verbindlichen Gren­zw­erte an allen Messpunk­ten im Plange­bi­et schon im Kalen­der­jahr 2004 ganz erhe­blich über­schrit­ten gewe­sen seien und abse­hbar gewe­sen sei, dass sich dies auch in den Fol­ge­jahren wieder­holen würde, habe es die Verpflich­tung getrof­fen, sicherzustellen, dass die Maß­nah­men so schnell wie möglich umge­set­zt bzw. durchge­führt wer­den wür­den. Es kön­nten deshalb nur diejeni­gen Maß­nah­men des Teilplanes Stuttgart als Aktion­s­plan­maß­nah­men eingestuft wer­den, deren Umset­zung vom Regierung­sprä­sid­i­um entwed­er bere­its zum 01.01.2006 (Inkraft­treten des Planes) ver­langt wor­den seien oder deren Durch­führung zumin­d­est noch im laufend­en Kalen­der­jahr 2006 erfol­gt seien. Die Maß­nahme M 2, die ein ganzjähriges Fahrver­bot im Stadt­ge­bi­et Stuttgart — erst — ab dem 01.03.2008 für Kraft­fahrzeuge der Schad­stof­f­gruppe 1 nach der Kennze­ich­nungsverord­nung vorse­he, könne damit aber bere­its deshalb nicht als Aktion­s­plan­maß­nahme eingestuft wer­den. Die Maß­nahme M 2 sei im Übri­gen im Zeit­punkt ihres tat­säch­lichen Inkraft­tretens auch keine geeignete Maß­nahme mehr gewe­sen, weil von ihr in Stuttgart zum 01.03.2008 nur noch ca. 3.300 Fahrzeuge tat­säch­lich betrof­fen gewe­sen seien. Damit liege ihr Wirkungs­grad nur noch bei 0 bis max­i­mal 1 Verkürzungstag pro betrof­fen­em Straßen­ab­schnitt bzw. 2 bis max­i­mal 4 rech­ner­isch beleg­baren Verkürzungsta­gen im gesamten Plange­bi­et. Dies sei im Ver­hält­nis zum Gesamtüber­schre­itungszeitraum von durch­schnit­tlich 287 Über­schre­itungsta­gen pro Jahr so ver­nach­läs­sig­bar ger­ing, dass die Maß­nahme nicht (mehr) geeignet sei, eine nen­nenswerte Verbesserung der Luftqual­ität zu bewirken.

Die Aktion­s­plan­maß­nah­men müssen zudem, so das Ver­wal­tungs­gericht, auch dauer­haft geeignet sein, die Über­schre­itungs­ge­fahr zu ver­ringern. Sie müssten hierzu zeitlich unbe­fris­tet wirk­sam bleiben, wenn die bere­its einge­trete­nen Über­schre­itun­gen — wie hier — erhe­blich seien und der prog­nos­tizierte Wirkungs­grad der fest­ge­set­zten Aktion­s­plan­maß­nah­men nicht erwarten lasse, dass diese die Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen und Über­schre­itungszeiträume in abse­hbar­er Zeit auf das zuläs­sige Maß reduzieren wür­den. Aus diesem Grund könne die Maß­nahme M 1, das ganzjährige Lkw-Durch­fahrtsver­bot, nicht als Aktion­s­plan­maß­nahme eingestuft wer­den, da dieses zeitlich begren­zt gewe­sen sei (01.03.2008). Das Lkw-Duch­fahrtsver­bot sei aber eine kurzfristig ergrif­f­ene Maß-nahme gewe­sen, welche auch grund­sät­zlich geeignet gewe­sen sei. Die Tat­sa-che, dass das Lkw-Durch­fahrtsver­bot nach Ein­schätzung der Sachver­ständi­gen keine flächen­deck­ende Verbesserung der Luftqual­ität im Plange­bi­et bewirkt habe, recht­fer­tige im Hin­blick auf die Geeignetheit keine andere Beurteilung. Denn den geset­zlichen Regelun­gen könne nicht ent­nom­men wer­den, dass Aktion­s­plan­maß­nah­men flächen­deck­end wirken müssten. Ger­ade in Plange­bi­eten mit sehr unter­schiedlichen Luftschad­stof­fkonzen­tra­tio­nen — wie hier — könne es nicht nur aus­re­ichend, son­dern mit Rück­sicht auf den Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit sog­ar geboten sein, nur Aktion­s­plan­maß­nah­men festzule­gen, die lediglich auf eine Verbesserung der Luftqual­ität in beson­ders stark belasteten Bere­ichen des Plange­bi­etes abziel­ten und daher nur räum­lich beschränkt wirk­ten (wie z.B. Fahrver­bote, die auf bes­timmte Fahrzeug­grup­pen und beson­ders stark belastete Straßen­ab­schnitte beschränkt seien).

Bei den Maß­nah­men M 5 (Ein­führung ein­er Umwelt­fahrkarte im Gebi­et des Verkehrsver­bun­des Stuttgart — VVS) und M 10 (Umstel­lung der Bus­flotte der Stuttgarter Straßen­bah­nen AGSSB) han­dele es sich bere­its deshalb um keine Aktion­s­plan­maß­nah­men, weil für ihre Durch­führung pri­vate Dritte zuständig seien und das Regierung­sprä­sid­i­um die kurzfristige Umset­zung der Maß­nah­men gegenüber diesen nicht rechtsverbindlich sichergestellt habe.

Gegen die Ein­stu­fung der Maß­nahme M 21 (Opti­mierung des Verkehrs­flusses im Bere­ich Neckar­tor, Heil­mannstraße) als Aktion­s­plan­maß­nahme bestün­den erhe­bliche Bedenken. Diese seien von der Stadt Stuttgart als Träger der kom­mu­nalen Straßen­baulast durchge­führt wor­den und das Regierung­sprä­sid­i­um habe bis­lang nicht aus­re­ichend dargelegt, durch welche eige­nen Aktiv­itäten es die in M 21 umschriebene „Opti­mierung“ tat­säch­lich selb­st ver­an­lasst habe. Selb­st wenn jedoch das Land noch den Nach­weis führen kön­nte, dass es sich bei der Maß­nahme M 21 um eine geeignete Aktion­s­plan­maß­nahme gehan­delt habe, wäre es mit dieser sodann bis­lang einzi­gen Aktion­s­plan­maß­nahme im Teilplan Stuttgart sein­er Verpflich­tung aus dem Urteil vom 31.05.2005 nicht nachgekom­men.

In Fällen der vor­liegen­den Art, in denen nicht mehr nur die Gefahr der Über­schre­itung von Immis­sion­s­gren­zw­erten beste­he, son­dern solche Über­schre­itun­gen bere­its einge­treten seien, beste­he das Ziel des Aktion­s­planes und der darin fest­gelegten Maß­nah­men regelmäßig darin, die Über­schre­itungszeiträume möglichst auf das zuläs­sige Maß (hier: 35 Über­schre­itungstage) zu verkürzen. Dieses Ziel des Aktion­s­planes dürfte nur in sel­te­nen Aus­nah­me­fällen mit ein­er einzi­gen Aktion­s­plan­maß­nahme, in Fällen der vor­liegen­den Art mit zum Teil hohen Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen und lan­gen Über­schre­itungszeiträu­men in der Regel jedoch nur mit ein­er Mehrzahl von Maß­nah­men zu erre­ichen sein.

Dem Voll­streck­ungsantrag sei deshalb stattzugeben und dem Land unter Andro­hung eines Zwangs­geldes eine Frist zur Erfül­lung sein­er Verpflich­tung aus dem Urteil zu set­zen. Bei der Bemes­sung der Frist sei berück­sichtigt wor­den, dass das Land für den Fall, dass es die fehlen­den Nach­weise in Bezug auf die Maß­nahme M 21 nicht erbrin­gen könne, min­destens zwei Aktion­s­plan­maß­nah­men fes­tle­gen müsse, um sein­er Verpflich­tung aus dem Urteil nachzukom­men. Sollte sich das Land dabei für eine Wiedere­in­führung des Lkw-Durch­fahrtsver­bots (entspr. Maß­nahme M 1) entschei­den, werde zu berück­sichti­gen sein, dass diese Maß­nahme nach bish­eriger Ein­schätzung der Sachver­ständi­gen im Bere­ich der Messpunk­te Stuttgart-Mitte-Straße, Neckar­tor, Hohen­heimer Straße und Waib­linger Straße zu kein­er Verkürzung der Über­schre­itungszeiträume führe und der Maß­nahme nur wegen ihrer Wirk­samkeit im Bere­ich des Messpunk­tes Siemensstraße eine Eig­nung als Aktion­s­plan­maß­nahme habe bescheinigt wer­den kön­nen. Mit der Wiedere­in­führung des Lkw-Durch­fahrtsver­botes kön­nte das Land daher zwar sein­er Verpflich­tung aus dem genan­nten Urteil teil­weise nachkom­men, die anschließende Gel­tend­machung eines Plan­ergänzungsanspruch­es von unmit­tel­bar betrof­fe­nen Bewohn­ern im Bere­ich Neckar­tor jedoch nicht ver­hin­dern. Denn bei der geset­zlichen Verpflich­tung zur Auf­stel­lung eines Aktion­s­planes han­dele es sich im Gegen­satz zu der (ein­ma­li­gen) Verpflich­tung aus dem Urteil vom 31.05.2005 um eine dynamis­che Schutzverpflich­tung der Plan­be­hörde. Dies bedeute, dass diese zwar nicht verpflichtet sei, Maß­nah­men dahinge­hend zu ergreifen, dass es zu kein­er­lei Über­schre­itun­gen der Immis­sion­s­gren­zw­erte mehr komme. Sie sei jedoch verpflichtet, die Über­schre­itun­gen schrit­tweise auf ein Min­i­mum zu reduzieren. Mit dieser dynamis­chen Verpflich­tung der Plan­be­hörde kor­re­spondiere ein entsprechen­der Recht­sanspruch auf die Erstel­lung von Aktion­splä­nen bzw. Plan­ergänzung von Bewohn­ern des Plange­bi­ets, die von Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen und den damit ein­herge­hen­den Gesund­heits­beein­träch­ti­gun­gen unmit­tel­bar betrof­fen seien. Sollte das Land deshalb zur Erfül­lung sein­er Verpflich­tung aus dem Urteil vom 31.05.2005 im Rah­men seines Auswahler­messens neben der möglichen Wiedere­in­führung des Lkw-Durch­fahrtsver­bots auch bere­its Maß­nah­men in Betra­cht ziehen wollen, mit denen es zugle­ich poten­ziellen Plan­ergänzungsansprüchen ent­ge­gen­wirken kön­nte, werde es für die im Plange­bi­et auch nach den aktuellen Mess­dat­en weit­er­hin am stärk­sten belasteten Straßen­ab­schnitte in erster Lin­ie weit­erge­hende Fahrver­bote in Betra­cht ziehen müssen, weil für die dor­ti­gen Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen der Straßen­verkehr mit Anteilen zwis­chen 44 und 65 % die größten Verur­sachungs­beiträge leiste. Dabei wäre auch eine räum­liche Begren­zung der in Betra­cht kom­menden Fahrver­bote auf die beson­ders belasteten Bere­iche rechtlich ohne weit­eres zuläs­sig und diese Möglichkeit fol­glich auch bei der im Rah­men der Auswahlentschei­dung vorzunehmenden Gewich­tung der wider­stre­i­t­en­den Inter­essen zu berück­sichti­gen. Das baden-würt­tem­ber­gis­che Straßen­recht schütze ein Ver­trauen des Bürg­ers, eine öffentliche Straße auf Dauer und ohne Beschränkun­gen nutzen zu dür­fen, grund­sät­zlich nicht. Darüber hin­aus dürfte ein solch­es Ver­trauen einzel­ner Bürg­er, mit einem nicht dem neuesten Stand der Tech­nik entsprechen­den Alt­fahrzeug jed­erzeit und aus­nahm­s­los alle Straßen im Gel­tungs­bere­ich eines Luftrein­halte- und Aktion­s­planes uneingeschränkt benut-zen zu dür­fen, jeden­falls dann auch grund­sät­zlich nicht schützwürdig sein, wenn hier­durch in beson­ders belasteten Bere­ichen des Plange­bi­ets die Gesund­heit unmit­tel­bar betrof­fen­er Anwohn­er beein­trächtigt werde.

Ver­wal­tungs­gericht Stuttgart, Beschluss vom 14. August 2009 — 13 K 511/09

  1. VG Stuttgart, Urteil vom 31.05.2005 — 16 K 1121/05 []