Planvorhaben mit Auswirkung auf das Grundwasser

Die Zu­las­sung eines Plan­vor­ha­bens, das auf­grund mit ihm etwa ein­her­ge­hen­der nach­tei­li­ger Aus­wir­kun­gen auf die Qua­li­tät des Grund­was­sers die Chan­cen eines Grund­ei­gen­tü­mers ver­schlech­tert, sein Grund­stück Drit­ten zur In­stal­la­ti­on und zum Be­trieb von Grund­was­ser­för­der­an­la­gen zu über­las­sen, greift nicht in den Schutz­be­reich der Ei­gen­tums­ga­ran­tie ein. Das bloße In­ter­es­se des Ei­gen­tü­mers eines über einem för­der­fä­hi­gen Grund­was­ser­vor­kom­men ge­le­ge­nen Grund­stücks daran, dass das Grund­was­ser­dar­ge­bot quan­ti­ta­tiv und qua­li­ta­tiv un­ver­än­dert er­hal­ten bleibt, ist kein in der pla­ne­ri­schen Ab­wä­gung zu be­rück­sich­ti­gen­der Be­lang. Auf den Ver­fah­rens­feh­ler einer rechts­wid­rig un­ter­blie­be­nen Um­welt­ver­träg­lich­keits­prü­fung oder UVP-Vor­prü­fung kann sich ein Ein­zel­ner nicht un­ab­hän­gig von der Be­trof­fen­heit in ei­ge­nen Rech­ten be­ru­fen. Aus § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 UmwRG folgt nichts Ab­wei­chen­des, da diese Re­ge­lung nur die Sach­prü­fung im Rah­men eines zu­läs­si­gen Rechts­be­helfs­ver­fah­rens be­trifft, da­ge­gen keine Be­deu­tung für die Prü­fung der Kla­ge­be­fug­nis hat.

Planvorhaben mit Auswirkung auf das Grundwasser

Das Eigentum an dem Grundstück kann dem Kläger kein Abwehrrecht gegen etwaige Verunreinigungen des Grundwassers vermitteln. Wie das Bundesverfassungsgericht entschieden hat1, umfasst das Grundeigentum nicht das den Erdkörper unterhalb einer Grundstücksfläche durchströmende Grundwasser. Das Grundwasser untersteht vielmehr einer vom Grundeigentum getrennten öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung. § 905 BGB, der die Rechtsbeziehungen des Grundstückseigentümers zum Erdkörper regelt, entfaltet also für das Grundwasser keine Geltung. Dessen Benutzung richtet sich vielmehr allein nach den öffentlichrechtlichen Regelungen des Wasserrechts, die dem Grundstückseigentümer gleichfalls kein Recht zuweisen, im Rahmen der Grundstücksnutzung auf das Grundwasser einzuwirken, und sich insoweit als Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen. Dies bedeutet, dass der Grundstückseigentümer in Bezug auf das Grundwasser weder über eine bürgerlichrechtlich noch über eine verfassungsrechtlich geschützte Rechtsposition verfügt. Dies bringen auch § 4 Abs. 3 Nr. 1 WHG n.F.2 bzw. § 1a Abs. 4 Nr. 1 WHG a.F. zum Ausdruck.

Obwohl im hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall der zwischen dem Rechtsvorgänger des Klägers und den Stadtwerken R. geschlossene Erbbauvertrag den Stadtwerken ein ordentliches Kündigungsrecht zur Aufgabe des Erbbaurechts an dem Grundstück des Klägers einräumt, scheidet auch eine Beeinträchtigung des Grundeigentums durch Einwirkung auf die ins Werk gesetzte Grundstücksnutzung aus. Die mit dem Grundeigentum verbundene Möglichkeit, das Grundstück Dritten zur Installation und zum Betrieb von Grundwasserförderanlagen zu überlassen, wird rechtlich nicht behindert. In Betracht zu ziehen ist vielmehr allein eine mit einer etwaigen Grundwasserverschmutzung einhergehende Verschlechterung der Chance, die Stadtwerke R. auf Dauer im Vertragsverhältnis zu halten bzw. einen entsprechenden anderen Nutzer zu finden. Insoweit handelt es sich lediglich um einen Lagevorteil, auf dessen Fortbestand kein Anspruch besteht und der deshalb nicht in den Schutzbereich der Eigentumsgewährleistung fällt3.

Der Kläger kann sich als Anknüpfungspunkt für die Klagebefugnis auch nicht auf ein aus dem fachplanungsrechtlichen Abwägungsgebot folgendes Recht auf gerechte Abwägung berufen. Das Abwägungsgebot verlangt zwar nicht nur die Berücksichtigung privater Rechte, sondern auch sonstiger abwägungserheblicher privater Belange. Private Belange gehören aber dann nicht zum Abwägungsmaterial, wenn sie entweder objektiv geringwertig oder aber nicht schutzwürdig sind4. Die Schutzwürdigkeit fehlt einem privaten Belang nicht nur, wenn er makelbehaftet ist, sondern auch dann, wenn sein Träger sich vernünftigerweise auf Veränderungen, wie sie mit dem Planvorhaben verbunden sind, einstellen muss und deswegen nicht auf den Fortbestand einer bestimmten Situation vertrauen darf5.

Hiervon ausgehend ist das Interesse des Klägers am Fortbestand der bisherigen Nutzungsverhältnisse nicht schutzwürdig. Seiner Vertragspartnerin, der Stadtwerke R. GmbH, ist zwar eine Bewilligung zur langfristigen Grundwasserförderung auf dem Grundstück des Klägers erteilt worden, die nur unter den Voraussetzungen des § 18 WHG n.F. (§ 12 WHG a.F.) widerrufen werden kann. Das begründet aber noch keinen Vertrauenstatbestand zugunsten des Klägers. Den Stadtwerken steht nämlich das vertragliche Recht zu, den Erbbauvertrag mit nur einjähriger Frist zu kündigen und ihr Erbbaurecht aufzugeben; sie können mithin ohne Weiteres auf veränderte Umstände wie verschlechterte Absatzmöglichkeiten, ein qualitativ oder quantitativ verändertes Wasserdargebot usw. durch Aufgabe der Grundwasserförderung auf dem Grundstück des Klägers reagieren. Der Vertrag räumt dem Kläger daher keine Position ein, aufgrund deren er darauf vertrauen könnte, dass die bisherige Grundstücksnutzung dauerhaft erhalten bleibt.

Dass es zu veränderten Umständen der genannten Art kommt, die die Dispositionen des Bewilligungsinhabers beeinflussen, liegt ebenfalls im Rahmen üblicher Entwicklungen, mit denen ein Grundstückseigentümer zu rechnen hat. Dies gilt selbst dann, wenn die planungsbedingten Veränderungen auf einer nicht in jeder Hinsicht fehlerfreien behördlichen Risikoabschätzung beruhen sollten, wie es der Kläger für die von ihm befürchteten Grundwasserbeeinträchtigungen geltend macht. Dem durch eine Planung nur mittelbar Betroffenen vermittelt das fachplanungsrechtliche Abwägungsgebot lediglich ein Recht auf fehlerfreie Berücksichtigung seiner eigenen abwägungserheblichen Belange; er kann also nicht geltend machen, öffentliche oder fremde private Belange seien nicht ordnungsgemäß abgewogen worden. Damit stünde es nicht in Einklang, wenn für die Frage, ob eine Person auf den Fortbestand der bisherigen Rahmenbedingungen für eine Nutzung vertrauen darf und insoweit über einen schutzwürdigen und damit abwägungserheblichen Belang verfügt, entscheidend darauf abzustellen wäre, ob die zu einer Änderung dieser Rahmenbedingungen führende Planung öffentliche Belange oder Belange anderer fehlerhaft beeinträchtigt.

Hat der Kläger nach alldem keine materiellrechtliche Position, die ihm eine Klagebefugnis vermittelt, so kann er auch nicht geltend machen, Verstöße gegen formellrechtliche Bestimmungen verletzten ihn in seinen Rechten. Die Einhaltung formellrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Form- und Verfahrensvorschriften subjektive Rechte, die Grundlage einer Klagebefugnis sind, grundsätzlich nicht selbständig, sondern nur unter der Voraussetzung begründen, dass sich der behauptete Verstoß auf eine materiellrechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben könnte6. Mangels einer betroffenen materiellrechtlichen Position scheidet diese Möglichkeit von vornherein aus.

Nichts anderes gilt, soweit der Kläger – erstmals in der mündlichen Verhandlung – rügt, der Beklagte hätte über die Änderungsplanung nicht ohne vorherige Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung entscheiden dürfen; auch mit dieser Rüge macht er keinen Rechtsverstoß geltend, auf den er sich ausnahmsweise unabhängig von der Betroffenheit in eigenen materiellen Rechten berufen könnte. Allerdings erklärt § 4 Abs. 3 UmwRG die Regelung des § 4 Abs. 1 UmwRG, wonach auf eine umweltrechtliche Verbandsklage hin die Zulassungsentscheidung über ein UVPpflichtiges Vorhaben aufzuheben ist, wenn eine erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung unterblieben ist, auf Rechtsbehelfe sonstiger Beteiligter i.S.d. § 61 Nr. 1 und 2 VwGO für entsprechend anwendbar. § 4 Abs. 3 UmwRG betrifft aber nur die Sachprüfung im Rahmen eines zulässigen Rechtsbehelfsverfahrens, hat dagegen für die Beurteilung der Klagebefugnis keine Bedeutung.

Dies folgt vor allem aus der Gesetzessystematik und dem in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck gebrachten Gesetzeszweck. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz normiert in erster Linie die umweltrechtliche Verbandsklage. Zentrale Vorschrift ist § 2 UmwRG, der in Absatz 1 die Klagebefugnis anerkannter Umweltschutzvereinigungen regelt und in seinem Absatz 5 – korrespondierend – bestimmt, unter welchen Voraussetzungen eine solche Klage begründet ist. § 4 Abs. 1 UmwRG knüpft an die dort bezeichneten Verfahrensfehler einer fehlerhaft unterbliebenen Umweltverträglichkeitsprüfung oder UVPVorprüfung die Aufhebung der Zulassungsentscheidung und trifft damit eine Fehlerfolgenregelung für die Begründetheitsprüfung. Diese Fehler sind erheblich, ohne dass es darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts dienen und ob die Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben können, wie es § 46 VwVfG sonst voraussetzt7. Mit dieser Regelung sollte der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union Rechnung getragen werden, der in seinem Urteil vom 7. Januar 20048 das fehlerhafte Unterbleiben einer Umweltverträglichkeitsprüfung vor Genehmigungserteilung als wesentlichen Verfahrensmangel behandelt hat, auf den sich der von der Genehmigung Betroffene ohne Weiteres berufen kann; es ging also darum, mit der Fehlerfolgenregelung eine europarechtskonforme Umsetzung des in Art. 10a UVP-RL9 umrissenen Umfangs der gerichtlichen Verfahrenskontrolle zu sichern10. Hingegen ist der Regelung nicht zu entnehmen, dass die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 UmwRG für den Zugang von Umweltvereinigungen zu Gericht modifiziert oder den in ihr bezeichneten Verfahrenserfordernissen aus sich heraus eine drittschützende Wirkung beigemessen werden sollte.

Indem § 4 Abs. 3 UmwRG die Regelung des § 4 Abs. 1 UmwRG auf Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO für entsprechend anwendbar erklärt, bringt er zum Ausdruck, dass auch insoweit Fehler der beiden genannten Kategorien unabhängig von den sonst nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung geltenden einschränkenden Maßgaben zur Begründetheit der Klage führen. Darin erschöpft sich der Regelungsgehalt der Bezugnahme. Weder der Gesetzeswortlaut noch die Stellung der Vorschrift im Gesetz deuten darauf hin, dass weitergehend die Berufung auf die in Rede stehenden Verfahrensfehler auch solchen Personen eröffnet werden sollte, die nicht schon aufgrund einer möglichen Betroffenheit in einem materiellen Recht klagebefugt sind. Das widerspräche im Übrigen dem Sinn und Zweck der Bezugnahme. Sähe man in § 4 Abs. 3 UmwRG eine Regelung, die unabhängig von einer solchen Betroffenheit die Klagebefugnis begründete, so würde damit eine UVP-Interessentenklage eingeführt. Angesichts des erklärten Willens des Gesetzgebers, für Individualklagen an der Systementscheidung zugunsten eines auf subjektive Rechte zugeschnittenen Rechtsschutzes festzuhalten11, ist ein so weitreichendes Verständnis des § 4 Abs. 3 UmwRG nicht zu rechtfertigen. Die Norm lässt vielmehr den individualrechtsbezogenen Ansatz des § 42 Abs. 2 VwGO unangetastet und weitet durch Verzicht auf die sonst geltenden Einschränkungen der Rechtsfolgen von Verfahrensfehlern lediglich – insofern § 47 VwGO ähnelnd – den gerichtlichen Umfang der Begründetheitsprüfung gegenüber der Prüfung der Klagebefugnis aus.

Das Unionsrecht gebietet keine abweichende Beurteilung. Daran bestehen keine ernstlichen Zweifel. Nach Art. 10a UVPRL kann ein Rechtsbehelf durch das nationale Recht davon abhängig gemacht werden, dass der Kläger eine Rechtsverletzung geltend macht. Hierbei ist es Sache der Mitgliedstaaten zu bestimmen, welches die Rechte sind, deren Verletzung zu einem Rechtsbehelf in Umweltangelegenheiten führen kann; ihnen steht es frei, diese Rechtspositionen auf subjektivöffentliche Rechte zu beschränken12. Dass ein subjektives Recht einem Einzelnen nur zuerkannt wird, sofern er durch die Zulassungsentscheidung überhaupt betroffen wird, widerspricht weder dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gericht zu gewähren (Art. 10a Abs. 3 Satz 1 UVP-RL), noch dem unionsrechtlichen Effektivitätsprinzip, das ebenso wenig wie das deutsche Recht eine Popular- oder Interessentenklage erfordert.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Dezember 2011 – 9 A 30.10

  1. BVerfG, Beschluss vom 15.07.1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 300, 332 ff. []
  2. Wasserhaushaltsgesetz vom 31.07.2009 []
  3. vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 09.11.1979 – 4 N 1.78 u.a., BVerwGE 59, 87, 101 f.; Urteil vom 09.06.2004 – 9 A 16.03 []
  4. BVerwG, Beschluss vom 09.11.1979 a.a.O. S. 102 []
  5. BVerwG, Beschluss vom 09.11.1979 a.a.O. S. 102 f.; Urteil vom 28.03.2007 – 9 A 17.06, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 64 Rn.19 []
  6. vgl. BVerwG, Urteile vom 08.06.1995 – 4 C 4.94, BVerwGE 98, 339, 361 f., vom 25.01.1996 – 4 C 5.95, BVerwGE 100, 238, 251 f.; und vom 12.08.2009 – 9 A 64.07, BVerwGE 134, 308 Rn. 31 []
  7. vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drucks 16/2495 S. 14 []
  8. EuGH, Urteil vom 07.01.2004 – C-201/02 [Wells], Slg. 2004, I-723 Rn. 54 ff. []
  9. Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27.06.1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, geändert durch Richtlinie 2003/35/EG des Rates vom 26.05.2003 []
  10. so Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, BT-Drucks 16/2495 S. 13 f. []
  11. BT-Drucks 16/2495 S. 7 f. und 14 []
  12. EuGH, Urteil vom 12.05.2011 – C-115/09 [Trianel], NJW 2011, 2779 Rn. 44 f. []