Kasernierte Legehennen

Die Vorschriften des § 13b Tier­SchNutztV zur Leg­e­hen­nen­hal­tung in Kle­in­grup­pen sind ver­fas­sungswidrig. Auf den Nor­menkon­trol­lantrag der Lan­desregierung Rhein­land-Pfalz hat das Bun­desver­fas­sungs­gerichts die Regelung zur Kle­in­grup­pen­hal­tung von Leg­e­hen­nen (§ 13b Tier­SchNutztV) für mit dem Grundge­setz unvere­in­bar erk­lärt. Eben­falls für unvere­in­bar erk­lärt wur­den die zuge­höri­gen Über­gangsregelun­gen (§ 33 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV in der zur Prü­fung gestell­ten Fas­sung, zwis­chen­zeitlich § 38 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV). Eine Neuregelung muss bis zum 31. März 2012 erfol­gen.

Kasernierte Legehennen

Die Vorgeschichte[↑]

Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat­te in ein­er Entschei­dung aus dem Jahr 1999 die Hen­nen­hal­tungsverord­nung vom 10. Dezem­ber 1987 für nichtig erk­lärt, weil es die Flächen­vor­gaben für die in dieser Verord­nung vorge­se­hene kon­ven­tionelle Käfighal­tung für unvere­in­bar mit den Anforderun­gen des Tier­schutzge­set­zes erachtete; zudem sah es das Zitierge­bot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ver­let­zt1.

Zur Schließung der durch das Urteil des Bun­desver­fas­sungs­gerichts ent­stande­nen Regelungslücke und zur Umset­zung ein­er kurz nach dem Urteil erlasse­nen EG-Richtlin­ie (Richtlin­ie 1999/74/EG) wurde im Feb­ru­ar 2002 die Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung um Bes­tim­mungen für das Hal­ten von Leg­e­hen­nen ergänzt. Mit dieser Ergänzung wurde die kon­ven­tionelle Käfighal­tung abgeschafft. Auch soge­nan­nte „aus­gestal­tete Käfige“ nach der Richtlin­ie 1999/74/EG (größere Käfige, die zudem über eine bes­timmte Ausstat­tung — Sitzs­tan­gen, Nest, Schar­rfläche — ver­fü­gen mussten) wur­den nicht zuge­lassen. Als Hal­tungs­for­men waren nur noch die Boden- und die Volièren­hal­tung vorge­se­hen.

Auf­grund eines Maß­gabebeschlusses des Bun­desrates wur­den die Hal­tungsan­forderun­gen für Leg­e­hen­nen und die zuge­höri­gen Über­gangs­fris­ten durch die Zweite Verord­nung zur Änderung der Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung vom 1. August 2006 erneut geän­dert. Die Käfighal­tung wurde wieder einge­führt, allerd­ings nicht mehr in Form der kon­ven­tionellen Käfige, son­dern in Form der soge­nan­nten Kle­in­grup­pen­hal­tung (§ 13b Tier­SchNutztV), deren Anforderun­gen über die Min­destanforderun­gen nach der Richtlin­ie 1999/74/EG hin­aus­ge­hen. Die Über­gangsvorschriften wur­den großzügiger aus­gestal­tet.

Gegen diese Bes­tim­mungen — in ein­er inhaltlich unverän­derten späteren Verord­nungs­fas­sung — richtet sich der Nor­menkon­trol­lantrag, der das Ver­fahren des Zus­tandekom­mens der Vorschriften bean­standet und gel­tend macht, die vorge­se­henen Hal­tungs­be­din­gun­gen seien tier­schutzwidrig.

Ursprünglich war vorge­se­hen gewe­sen, die Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung nur durch Ein­fü­gung von Bes­tim­mungen zur Schweine­hal­tung zu ändern. Dieser Änderung stimmte der Bun­desrat jedoch im April 2006 nur mit der Maß­gabe zu, dass auch die genan­nten Bes­tim­mungen zur Leg­e­hen­nen­hal­tung einge­fügt wür­den. Der Text der geplanten Neuregelung in der Fas­sung des Maß­gabebeschlusses des Bun­desrates vom April 2006 wurde der Europäis­chen Kom­mis­sion noch im April 2006 noti­fiziert. Das Kabi­nett nahm den Maß­gabebeschluss des Bun­desrates Anfang Mai 2006 zus­tim­mend zur Ken­nt­nis. Danach wurde die Tier­schutzkom­mis­sion beteiligt.

Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hielt dies für ver­fas­sungswidrig: § 13b und § 33 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV Nov. 2006 sind unvere­in­bar mit § 16b Abs. 1 Satz 2 Tier­SchG und Art. 20a GG.

§ 13b und § 33 Absatz 3 und 4 der Verord­nung zum Schutz land­wirtschaftlich­er Nutztiere und ander­er zur Erzeu­gung tierisch­er Pro­duk­te gehal­tener Tiere bei ihrer Hal­tung (Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung) in der Fas­sung der Drit­ten Verord­nung zur Änderung der Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung vom 30. Novem­ber 20062 sowie § 13b und § 38 Absatz 3 und 4 der Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung in der Fas­sung der Vierten Verord­nung zur Änderung der Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung vom 1. Okto­ber 20093 sind mit Artikel 20a des Grundge­set­zes unvere­in­bar.

Die Bes­tim­mungen bleiben bis zum 31. März 2012 anwend­bar.

Verfahrensverstöße beim Erlass der Verordnung[↑]

Die zur Prü­fung gestell­ten Vorschriften hal­ten sich nach der Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts nicht im Rah­men der nach Art. 80 Abs. 1 GG erforder­lichen geset­zlichen Ermäch­ti­gungs­grund­lage, weil die Tier­schutzkom­mis­sion nicht in der nach dem Tier­schutzge­setz (§ 16b Tier­SchG) erforder­lichen Weise ange­hört wurde. Sieht das Gesetz für den Erlass ein­er Norm ein Anhörungser­forder­nis vor, so zielt es darauf, dass das Ergeb­nis der Anhörung als infor­ma­torische Grund­lage in die Abwä­gungsentschei­dung des Nor­mge­bers ein­fließt. Die Anhörung ist nicht ord­nungs­gemäß, wenn sie nur pro for­ma durchge­führt wird, ohne dass beim Nor­mge­ber noch die Möglichkeit oder Bere­itschaft beste­ht, das Ergeb­nis in der Abwä­gungsentschei­dung zu berück­sichti­gen. Im vor­liegen­den Fall wurde die Anhörung nicht beratung­sof­fen durchge­führt.

Die zur Prü­fung gestell­ten Vorschriften sind im vor­liegen­den Ver­fahren auch an der ein­fachge­set­zlichen Norm des § 16b Abs. 1 Satz 2 Tier­SchG zu messen, die den Verord­nungs­ge­ber verpflichtet, vor dem Erlass von Verord­nun­gen nach § 2 Tier­SchG die Tier­schutzkom­mis­sion anzuhören4. Das Bun­desver­fas­sungs­gericht prüft im Ver­fahren der abstrak­ten Nor­menkon­trolle Rechtsverord­nun­gen des Bun­des auch daraufhin, ob sie sich im Rah­men der nach Art. 80 Abs. 1 GG erforder­lichen geset­zlichen Ermäch­ti­gungs­grund­lage hal­ten5. Zur geset­zlichen Ermäch­ti­gungs­grund­lage im Sinne dieser Regel gehören nicht nur die materiell­rechtlichen, son­dern auch die ver­fahren­srechtlichen Vor­gaben, an die das ermächti­gende Gesetz den ermächtigten Verord­nungs­ge­ber bindet, soweit ihre Beach­tung für die Gültigkeit der ange­grif­f­e­nen Verord­nungs­bes­tim­mungen von Bedeu­tung sein kann. Dies ist hier der Fall6. Ob die betr­e­f­fend­en Vor­gaben sich im sel­ben Satz, Absatz oder Geset­zes­para­graphen find­en wie der Ausspruch, dass der Verord­nungs­ge­ber ermächtigt werde7, kann für die Zuge­hörigkeit zur geset­zlichen Ermäch­ti­gungs­grund­lage im vor­liegen­den Zusam­men­hang nicht entschei­dend sein; denn dies ist eine für den rechtlichen Sta­tus der Regelung belan­glose Frage geset­zestech­nis­ch­er Zweck­mäßigkeit. Das in § 16b Abs. 1 Satz 2 Tier­SchG geregelte Erforder­nis der Anhörung der Tier­schutzkom­mis­sion gehört nicht weniger als die Vor­gaben der­jeni­gen Nor­men, die den Ausspruch der im vor­liegen­den Fall in Anspruch genomme­nen Verord­nungser­mäch­ti­gun­gen enthal­ten (§ 2a Tier­SchG und Art. 2 ETÜ-Gesetz), zu den Maß­gaben, an die der Geset­zge­ber die Ermäch­ti­gung geknüpft hat. Der Verord­nungs­ge­ber selb­st hat sich dementsprechend aus­drück­lich unter anderem auf „§ 2a Abs. 1 in Verbindung mit § 16b Abs. 1 Satz 2 … des Tier­schutzge­set­zes“ als Ermäch­ti­gungs­grund­lage gestützt8. Auf § 16b Abs. 1 Satz 2 Tier­SchG erstreckt sich die Prü­fung im vor­liegen­den Fall zudem auch deshalb, weil das in Art. 20a GG sta­tu­ierte Staat­sziel Tier­schutz der Beach­tung dieser Norm ver­fas­sungsrechtliche Bedeu­tung ver­lei­ht.

Die Tier­schutzkom­mis­sion wurde beim Erlass des § 13b Tier­SchNutztV und der zuge­höri­gen Über­gangsregelun­gen (§ 27 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV9 nicht in der von § 16b Abs. 1 Satz 2 Tier­SchG geforderten Weise ange­hört.

Es kann offen bleiben, ob die Befas­sung der Tier­schutzkom­mis­sion in ihrer Sitzung vom 29. Mai 2006 mit den Regelun­gen zur Kle­in­grup­pen­hal­tung vom zuständi­gen Min­is­teri­um als Anhörung im Sinne des § 16b Tier­SchG geplant war und ob die Mit­glieder der Kom­mis­sion hierüber durch das Ein­ladungss­chreiben (§ 8 Abs. 2 Tier­SchKomV, § 90 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) vom 16. Mai 2006 hin­re­ichend deut­lich unter­richtet waren. Denn jeden­falls hat die Anhörung nicht mit der gebote­nen Offen­heit stattge­fun­den.

Sieht das Gesetz für den Erlass ein­er Norm ein Anhörungser­forder­nis vor, so zielt es darauf, dass das Ergeb­nis der Anhörung als infor­ma­torische Grund­lage in die Abwä­gungsentschei­dung des Nor­mge­bers ein­fließt. Dem Anhörungser­forder­nis wird daher nicht ord­nungs­gemäß entsprochen, wenn die Anhörung nur pro for­ma durchge­führt wird, ohne dass noch die Möglichkeit oder Bere­itschaft bestünde, das Ergeb­nis in der Abwä­gungsentschei­dung des Nor­mge­bers zu berück­sichti­gen10. Fehlende Beratung­sof­fen­heit kann allerd­ings nicht auf­grund bloßer Speku­la­tio­nen unter­stellt, son­dern nur auf­grund greif­bar­er Tat­sachen angenom­men wer­den11.

Solche Tat­sachen liegen hier vor. Bere­its mit Beschluss vom 10. Mai 2006, also vor der Sitzung der Tier­schutzkom­mis­sion, hat­te das Kabi­nett den Maß­gabebeschluss des Bun­desrates vom 7. April 2006 zus­tim­mend zur Ken­nt­nis genom­men. Eben­falls bere­its vor der Sitzung der Tier­schutzkom­mis­sion war am 28. April 2006 die Noti­fizierung an die Europäis­che Kom­mis­sion erfol­gt. Auf dem Hin­ter­grund der rechtlichen Vor­gaben und der Ver­fahren­süblichkeit­en deutet bere­its diese Abfolge darauf hin, dass eine Offen­heit für irgendwelche Änderun­gen auf der Grund­lage eines Votums der Tier­schutzkom­mis­sion ganz unab­hängig von etwaigen Inhal­ten eines solchen Votums nicht mehr bestand. Hinzu kommt die Beson­der­heit der Sit­u­a­tion, in die das für den Verord­nungser­lass zuständi­ge Bun­desmin­is­teri­um sich durch den Maß­gabebeschluss des Bun­desrates ver­set­zt sah.

Das Noti­fizierungser­forder­nis ergab sich aus der Richtlin­ie 98/34/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 22. Juni 199812. Zweck der Noti­fizierung ist es nach den Erwä­gungs­grün­den dieser Richtlin­ie, Trans­parenz in der nationalen Recht­set­zung im nicht har­mon­isierten Bere­ich herzustellen und das Entste­hen neuer Han­delshemm­nisse im Bin­nen­markt zu ver­hin­dern. Dazu sieht die Richtlin­ie vor, dass die Mit­glied­staat­en, soweit nicht eine Aus­nahme von der Noti­fizierungspflicht (Art. 10 Abs. 1 RL 98/34/EG) beste­ht, der Europäis­chen Kom­mis­sion unverzüglich jeden Entwurf ein­er tech­nis­chen Vorschrift über­mit­teln (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 1. Halb­satz RL 98/34/EG). Aus der Legalde­f­i­n­i­tion des Entwurfs­be­griffs (Art. 1 Nr. 12 RL 98/34/EG) ergibt sich, dass dies in einem Sta­di­um der Ausar­beitung geschehen muss, in dem noch wesentliche Änderun­gen möglich sind. Nach Ein­gang des über­mit­tel­ten Entwurfs bei der Kom­mis­sion begin­nt eine drei­monatige Still­hal­te­frist, während der­er im Regelfall der Entwurf nicht angenom­men wer­den darf (Art. 9 Abs. 1 RL 98/34/EG). Inner­halb dieser Frist kön­nen die Kom­mis­sion und die anderen Mit­glied­staat­en eine aus­führliche Stel­lung­nahme abgeben, wenn sie Ele­mente der geplanten Maß­nahme für mit dem Bin­nen­markt unvere­in­bar hal­ten (Art. 9 Abs. 2; s. auch Art. 8 Abs. 2 RL 98/34/EG). Die Kom­mis­sion kann inner­halb der Frist auch mit­teilen, dass sie beab­sichtigt, für den im Entwurf geregel­ten Gegen­stand einen Gemein­schaft­srecht­sakt vorzuschla­gen oder zu erlassen, oder dass dem Rat ein entsprechen­der Vorschlag vorgelegt wurde (Art. 9 Abs. 3 und 4 RL 98/34/EG). Im Fall ein­er solchen Stel­lung­nahme oder Mit­teilung ver­längert sich die Still­hal­te­frist (Art. 9 Abs. 2 RL 98/34/EG). Auf aus­führliche Stel­lung­nah­men hin hat der Mit­glied­staat die Kom­mis­sion über die Maß­nah­men, die er auf­grund der aus­führlichen Stel­lung­nah­men zu ergreifen beab­sichtigt, zu unter­richt­en; die Kom­mis­sion wiederum äußert sich zu diesen Maß­nah­men (Art. 9 Abs. 2 Unter­ab­satz 3 RL 98/34/EG). Die Noti­fizierung hin­dert nicht den Fort­gang des Recht­set­zungsver­fahrens. Falls es im Ver­lauf des Ver­fahrens zu wesentlichen Änderun­gen am Entwurf kommt, muss jedoch ein erneutes Noti­fizierungsver­fahren in Gang geset­zt wer­den, das wiederum die Still­hal­te­fris­ten aus­löst (Art. 8 Abs. 1 Unter­ab­satz 3 RL 98/34/EG).

Die Bun­desregierung hat sich mit einem auf Staatssekretärsebene gefassten, soweit ersichtlich nicht veröf­fentlicht­en Beschluss vom 27. Jan­u­ar 200513, den sie im vor­liegen­den Ver­fahren vorgelegt hat, über wesentliche Modal­itäten der Noti­fizierung ver­ständigt. Der Beschluss ver­ste­ht seine Inhalte als Empfehlun­gen, die im Einzelfall vom fed­er­führen­den Ressort — gegebe­nen­falls in Abstim­mung mit dem Bun­deskan­zler­amt — den jew­eili­gen Gegeben­heit­en anzu­passen sind14. Die Entschei­dung darüber, ob ein Recht­sakt noti­fiziert wird, soll dem fed­er­führen­den Ressort obliegen (a.a.O., S. 1). Das­selbe soll für die Entschei­dung über den richti­gen Zeit­punkt gel­ten — den Zeit­punkt, zu dem ein­er­seits an dem Entwurf noch wesentliche Änderun­gen möglich sind, ander­er­seits die Entwurfs­fas­sung so weit­ge­hend kon­so­li­diert ist, dass keine wesentlichen Änderun­gen im weit­eren Ver­fahren nötig sind, die eine erneute Noti­fizierungspflicht aus­lösen wür­den; eine Noti­fizierung kann nicht vor Abschluss der Ressortab­stim­mung erfol­gen15. Für Rechtsverord­nun­gen sieht der Beschluss16 vor:

Bei Rechtsverord­nun­gen emp­fiehlt sich eine Noti­fizierung, nach­dem die Ressortab­stim­mung (ein­schl. Anhörung der beteiligten Län­der, Fachkreise) abgeschlossen ist. Mit der Kabi­netts­be­fas­sung sollte dann zuge­wartet wer­den, bis die drei­monatige Still­hal­te­frist abge­laufen ist. Soweit eine stre­it­ige Kabi­netts­be­fas­sung erforder­lich ist, erfol­gt die Noti­fizierung nach dem Kabi­netts­beschluss.

Rechtsverord­nun­gen durch einen Bun­desmin­is­ter, die nicht § 62 Abs. 3 GGO unter­fall­en, sind als ressortabges­timmte Entwürfe zu noti­fizieren. Mit der Unter­schrift durch den Min­is­ter sollte bis zum Ablauf der drei­monati­gen Still­hal­te­frist zuge­wartet wer­den. Im Falle des § 64 Abs. 2 GGO soll die Zuleitung an den Bun­desrat erst nach Ablauf der Still­hal­te­frist erfol­gen.

Bei Vor­la­gen des Bun­desrates gem. Art. 80 Abs. 3 GG erfol­gt die Noti­fizierung, sofern die Bun­desregierung von der VO-Ermäch­ti­gung Gebrauch machen will (§ 63 Abs. 2 GGO), mit der Zuleitung an die Bun­desregierung. Mit der Entschei­dung der zuständi­gen Min­is­te­rien über die weit­ere Behand­lung der Vor­lage (§ 63 Abs. 1 GGO) soll bis zum Ablauf der Still­hal­te­frist gewartet wer­den, damit Bemerkun­gen oder Stel­lung­nah­men der KOM/MS ggf. ein­fließen kön­nen.”

Üblich ist es danach, Verord­nungsen­twürfe erst nach den erforder­lichen Anhörun­gen zu noti­fizieren und erst im Anschluss daran das Kabi­nett zu befassen. Nur wenn es sich um ein zwis­chen den Min­is­te­rien stre­it­iges Regelungsvorhaben han­delt (§ 62 Abs. 3 Nr. 3 GGO), wird die übliche Rei­hen­folge „Ressortab­stim­mung ein­schließlich Anhörun­gen — Noti­fizierung — Kabi­netts­be­fas­sung“ erset­zt durch die Rei­hen­folge „Ressortab­stim­mung ein­schließlich Anhörun­gen — Kabi­netts­be­fas­sung — Noti­fizierung“. Ein Vorziehen der Noti­fizierung oder der Kabi­netts­be­fas­sung vor die vorge­se­henen Anhörun­gen ist dage­gen für keinen Fall vorge­se­hen. Die Regel, dass bei zwis­chen den Ressorts stre­it­i­gen Entwür­fen die Kabi­netts­be­fas­sung vorzuziehen ist, verdeut­licht zudem das Gewicht, das dem Ziel beigemessen wird, ein zweima­liges Durch­laufen des Noti­fizierungsver­fahrens zu ver­mei­den. Eher wird das Risiko einge­gan­gen, dass nach durch­laufen­em Noti­fizierungsver­fahren das Kabi­nett ein weit­eres Mal zu befassen ist, als dass die Notwendigkeit eines erneuten Noti­fizierungsver­fahrens wegen im Kabi­nett erfol­gter Änderun­gen des Entwurfs in Kauf genom­men würde.

Wenn demge­genüber im vor­liegen­den Fall die Tier­schutzkom­mis­sion erst befasst wurde, nach­dem sowohl das Kabi­nett beschlossen hat­te als auch der Verord­nungsen­twurf noti­fiziert wor­den war, spricht dies dafür, dass der Verord­nungsin­halt zum Zeit­punkt der Befas­sung der Tier­schutzkom­mis­sion bere­its beschlossene Sache war.

Dies wird bestätigt und bekräftigt durch die beson­dere Lage, die mit dem Maß­gabebeschluss des Bun­desrates vom 7. April 2006 ent­standen war. Der Beschluss, mit dem der Bun­desrat seine Zus­tim­mung zu ein­er ihm vorgelegten Rechtsverord­nung nur nach Maß­gabe bes­timmter Änderun­gen erteilt, stellt sich der Sache nach als vor­weggenommene Zus­tim­mung zu der gemäß den Forderun­gen dieses Beschlusses geän­derten Verord­nung dar17. Die in § 65 der Gemein­samen Geschäft­sor­d­nung der Bun­desmin­is­te­rien (GGO) nor­ma­tiv aufgenommene Prax­is solch­er Maß­gabebeschlüsse ist — jeden­falls seit­dem der Bun­desrat über ein eigenes Ini­tia­tivrecht für Rechtsverord­nun­gen ver­fügt (Art. 80 Abs. 3 GG) — ver­fas­sungsrechtlich als solche nicht zu bean­standen18 und was die Kon­se­quen­zen ein­er Über­schre­itung dieser Gren­zen sind, bedarf hier kein­er Entschei­dung. Denn unab­hängig davon, ob und mit welchen Rechts­fol­gen diese Gren­zen im Fall des Maß­gabebeschlusses vom 7. April 2006 über­schrit­ten waren, stellt sich dieser Beschluss jeden­falls als Ele­ment eines Ver­fahrens­ablaufs dar, der deut­lich erken­nen lässt, dass zum Zeit­punkt der Befas­sung der Tier­schutzkom­mis­sion die für eine Anhörung nach § 16b Abs. 1 Satz 2 Tier­SchG erforder­liche inhaltliche Offen­heit für etwaige den Verord­nungsin­halt betr­e­f­fende Anre­gun­gen der Tier­schutzkom­mis­sion nicht mehr gegeben war.

Das Verord­nungsver­fahren stand, nach­dem die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land vom Europäis­chen Gericht­shof mit Urteil vom 8. Sep­tem­ber 2005 wegen Nich­tum­set­zung von Richtlin­ien zur Schweine­hal­tung verurteilt wor­den war19, auch in zeitlich­er Hin­sicht unter Anpas­sungs­druck. Unter diesem Druck kon­nte das zuständi­ge Min­is­teri­um sich dem Ansin­nen des Bun­desrates, die vorge­se­hene Verord­nung, mit der den gemein­schaft­srechtlichen Vor­gaben für die Schweine­hal­tung entsprochen wer­den sollte, um Regelun­gen zu einem anderen, nicht den ursprünglichen Gegen­stand der Änderungsverord­nung betr­e­f­fend­en Sach­bere­ich, der Leg­e­hen­nen­hal­tung, zu ergänzen, nicht durch Verzicht auf das nach § 2a Abs. 1 Tier­SchG und Art. 2 ETÜ-Gesetz zus­tim­mungspflichtige Verord­nungsvorhaben entziehen. Dass das Ver­fahren infolgedessen unter dem Ein­druck — und auf­grund der bere­its früher erhobe­nen Kop­pelungs­forderun­gen des Bun­desrates in der Voraus­sicht — gestal­tet war, man befinde sich unter einem fak­tis­chen Zwang, die Verord­nung mit den vom Bun­desrat gewün­scht­en Inhal­ten zu erlassen, zeigt sich nicht nur darin, dass von den im Beschluss der Staatssekretäre vom 27. Jan­u­ar 2005 vorge­se­henen Abfol­gen von Anhörung, Noti­fizierung und Kabi­netts­be­fas­sung abgewichen wurde, son­dern auch darin, dass ent­ge­gen der Empfehlung dieses Beschlusses, zus­tim­mungspflichtige Rechtsverord­nun­gen erst nach Ablauf der Still­hal­te­frist des Noti­fizierungsver­fahrens dem Bun­desrat zuzuleit­en, im vor­liegen­den Fall die Noti­fizierung nach der Richtlin­ie 98/34/EG im Anschluss an das Bun­desratsver­fahren erfol­gte.

Der Umstand, dass der Hand­lungs­druck, unter dem das zuständi­ge Bun­desmin­is­teri­um sich befand, auch durch rechtliche Vor­gaben bed­ingt war — näm­lich durch das Erforder­nis der Bun­desrat­szus­tim­mung und die Pflicht zur Umset­zung der Richtlin­ie (Art. 249 Abs. 3 EGV; nun­mehr Art. 288 Abs. 3 AEUV) — hat nicht zur Folge, dass die zum Zeit­punkt der Befas­sung der Tier­schutzkom­mis­sion fehlende Beratung­sof­fen­heit hier aus­nahm­sweise hinzunehmen wäre. Ein Maß­gabebeschluss des Bun­desrates führt nicht dazu, dass ein im Gesetz für den Erlass ein­er Rechtsverord­nung vorge­se­henes Anhörungser­forder­nis seine Gel­tung ver­liert. Vielmehr darf, wenn der Maß­gabebeschluss wesentliche Änderun­gen vor­sieht, die Verord­nung mit den vorge­se­henen Änderun­gen erst nach erneuter Anhörung erlassen wer­den20. Macht dem­nach ein Maß­gabebeschluss des Bun­desrates eine geset­zlich vorgeschriebene Anhörung ger­ade nicht ent­behrlich, so kann er — gle­ich ob es um eine erneute oder um eine erst­ma­lige Anhörung geht — grund­sät­zlich auch nicht den Weg­fall des Erforderniss­es der Beratung­sof­fen­heit als wesentlich­er Voraus­set­zung für die Funk­tions­fähigkeit des Anhörungser­forderniss­es bewirken. Auch der Zeit­druck, unter dem der Verord­nungs­ge­ber sich im Hin­blick auf die notwendi­ge Anpas­sung der Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung an gemein­schaft­srechtliche Vor­gaben befand, kann eine solche Abwe­ichung von den ver­fahren­srechtlichen Anforderun­gen nicht recht­fer­ti­gen. Es ist Sache der zuständi­gen Norm­set­zung­sor­gane, notwendi­ge Maß­nah­men zur Umset­zung von Richtlin­ien so frühzeit­ig einzuleit­en, dass das nationale Recht­set­zungsver­fahren gemäß den ver­fahren­srechtlichen Vor­gaben des deutschen Rechts durchge­führt wer­den kann.

Soweit demge­genüber die Bun­desregierung gel­tend macht, das Votum der Tier­schutzkom­mis­sion sei in ihre Entschei­dungs­find­ung einge­flossen, ver­nach­läs­sigt sie, dass § 16b Abs. 1 Satz 2 Tier­SchG die Berück­sich­ti­gung eines in der Sit­u­a­tion der Beratung­sof­fen­heit abgegebe­nen Votums der Tier­schutzkom­mis­sion ver­langt.

Verstoß gegen das Tierschutzgebot des Art. 20a GG[↑]

Mit dem Ver­stoß gegen das Anhörungser­forder­nis des § 16b Abs. 1 Satz 2 Tier­SchG hat der Verord­nungs­ge­ber auch Art. 20a GG ver­let­zt.

Art. 20a GG verpflichtet die staatliche Gewalt zum Schutz der Tiere21. Mit der Auf­nahme des Tier­schutzes in diese Grundge­set­znorm sollte der ethisch begrün­dete Schutz des Tieres, wie er bere­its Gegen­stand des Tier­schutzge­set­zes war, gestärkt wer­den22. Das Tier ist danach als je eigenes Lebe­we­sen zu schützen23. Als Belang von Ver­fas­sungsrang ist der Tier­schutz, nicht anders als der in Art. 20a GG schon früher zum Staat­sziel erhobene Umweltschutz, im Rah­men von Abwä­gungsentschei­dun­gen zu berück­sichti­gen und kann geeignet sein, ein Zurück­set­zen ander­er Belange von ver­fas­sungsrechtlichem Gewicht — wie etwa die Ein­schränkung von Grun­drecht­en — zu recht­fer­ti­gen24; er set­zt sich aber ander­er­seits gegen konkur­ri­erende Belange von ver­fas­sungsrechtlichem Gewicht nicht notwendi­ger­weise durch25.

Den norm­set­zen­den Orga­nen, die dem Staat­sziel Tier­schutz mit geeigneten Vorschriften Rech­nung zu tra­gen haben, kommt dabei ein weit­er Gestal­tungsspiel­raum zu26. Schon weil ein angemessen­er Schutz der Tiere in vie­len Bere­ichen — unter anderem wenn es um die Bedin­gun­gen der Hal­tung von Tieren in großer Zahl zu wirtschaftlichen Zweck­en geht — nur auf der Grund­lage spezieller Fachken­nt­nisse, Erfahrun­gen und sys­tem­a­tisch erhoben­er Infor­ma­tio­nen möglich ist, liegt es nahe, durch geeignete Ver­fahren­snor­men sicherzustellen, dass bei der Set­zung tier­schutzrechtlich­er Stan­dards solche Infor­ma­tio­nen ver­füg­bar sind und genutzt wer­den27. Eine bes­timmte Aus­gestal­tung der Art und Weise, in der dies geschieht, lässt sich aus Art. 20a GG nicht ableit­en. Hat allerd­ings der Geset­zge­ber in Aus­fül­lung seines Gestal­tungsspiel­raums für den Erlass unterge­set­zlich­er tier­schutzrechtlich­er Nor­men das Ermessen des Nor­mge­bers28 durch Ver­fahrensvorschriften beschränkt, die ger­ade das Zus­tandekom­men materiell tier­schutzgerechter Ergeb­nisse des Norm­set­zungsver­fahrens fördern sollen und damit dem Staat­sziel Tier­schutz dienen, so ist nicht nur ein­fach­es Recht, son­dern zugle­ich Art. 20a GG ver­let­zt, wenn nicht wie geset­zlich vorgegeben ver­fahren wird29.

Eine Verord­nung, die unter Ver­stoß gegen § 16b Abs. 1 Satz 2 Tier­SchG erlassen wurde, ver­let­zt danach zugle­ich Art. 20a GG. Die Tier­schutzkom­mis­sion hat nach § 16b Tier­SchG die Auf­gabe, das zuständi­ge Bun­desmin­is­teri­um — auch unab­hängig von einem entsprechen­den Ersuchen — in Fra­gen des Tier­schutzes, ins­beson­dere vor dem Erlass ein­schlägiger Rechtsverord­nun­gen, zu berat­en30. Diese Beratungs­funk­tion und beson­ders die in § 16b Abs. 1 Satz 2 Tier­SchG aus­drück­lich sta­tu­ierte Pflicht, vor dem Erlass von Rechtsverord­nun­gen und all­ge­meinen Ver­wal­tungsvorschriften die Tier­schutzkom­mis­sion anzuhören, dient der Verbesserung der Grund­la­gen für eine dem Zweck des Tier­schutzge­set­zes (§ 1 Satz 1 Tier­SchG) entsprechende, tier­schutzgerechte Entschei­dungs­find­ung und trägt damit zur Erfül­lung des Ver­fas­sungsauf­trages aus Art. 20a GG bei. Dem ste­ht nicht ent­ge­gen, dass § 16b Abs. 1 Satz 2 Tier­SchG auf das Erste Gesetz zur Änderung des Tier­schutzge­set­zes vom 12. August 198631 zurück­ge­ht und damit älter ist als das gemäß Art. 2 des Geset­zes zur Änderung des Grundge­set­zes vom 26. Juli 200232 erst am 1. August 2002 in Kraft getretene Staat­sziel Tier­schutz. Auch wenn das Anhörungser­forder­nis des § 16b Abs. 1 Satz 2 Tier­SchG danach nicht bere­its bei seinem Erlass als Regelung im Dienst des Ver­fas­sungsauf­trages zum Tier­schutz konzip­iert sein kon­nte, ist ihm auf­grund sein­er tier­schutzbe­zo­ge­nen Zweck­set­zung mit dem Inkraft­treten dieses Ver­fas­sungsauf­trages eine entsprechende Funk­tion objek­tiv zugewach­sen33.

Keine Heilung durch spätere Verordnungsänderungen[↑]

Die Ver­stöße sind nicht dadurch geheilt, dass nach Ein­führung der Regelun­gen zur Kle­in­grup­pen­hal­tung und der zuge­höri­gen Über­gangsvorschriften durch die Zweite Verord­nung zur Änderung der Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung vom 1. August 200634 weit­ere Änderun­gen der Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung erfol­gt sind; die Ver­stöße betr­e­f­fen daher auch § 13b und § 33 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV in der hier zur Prü­fung gestell­ten Fas­sung sowie § 13b und § 38 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV in der gegen­wär­tig gel­tenden Fas­sung. Dabei kann offen bleiben, ob den der Zweit­en Verord­nung zur Änderung der Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung nach­fol­gen­den Verord­nungsän­derun­gen eine den Anforderun­gen des § 16b Tier­SchG entsprechende Anhörung der Tier­schutzkom­mis­sion voraus­ging. Auch eine abschließende Klärung der Frage, ob und unter welchen Voraus­set­zun­gen ein Ver­fahrens­fehler der hier vor­liegen­den Art durch eine bei Gele­gen­heit später­er Nor­män­derung erfol­gte Anhörung geheilt wer­den kann, ist nicht erforder­lich. Zur Behe­bung des die Ein­führung der Bes­tim­mungen über die Kle­in­grup­pen­hal­tung betr­e­f­fend­en Anhörungs­man­gels waren Anhörun­gen der Tier­schutzkom­mis­sion im Zuge später­er Änderun­gen der Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung jeden­falls deshalb nicht geeignet, weil die späteren Verord­nungsän­derun­gen nicht die Inhalte dieser Bes­tim­mungen betrafen.

Evtl. weitere Verstöße[↑]

Angesichts der fest­gestell­ten Ver­stöße bedarf es kein­er Entschei­dung, ob darüber hin­aus Pflicht­en in Bezug auf die Prü­fung und Erprobung neuer Hal­tung­sein­rich­tun­gen nach Art. 9 Abs. 3 ETÜ in Verbindung mit Art. 8 Nr. 2 der Empfehlung in Bezug auf Haushüh­n­er der Art Gal­lus gal­lus des Ständi­gen Auss­chuss­es des Europäis­chen Übereinkom­mens zum Schutz von Tieren in land­wirtschaftlichen Tier­hal­tun­gen vom 7. Feb­ru­ar 200035 oder materiell­rechtliche Vor­gaben aus den geset­zlichen Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen für die zur Prü­fung gestell­ten Vorschriften oder aus Art. 20a GG ver­let­zt sind und ob Ver­stöße gegen Grun­drechte von Betreibern vor­liegen. Es kann in der Regel nicht Sache des Bun­desver­fas­sungs­gerichts sein, in eine inhaltliche Über­prü­fung der vom Verord­nungs­ge­ber getrof­fe­nen Abwä­gungsentschei­dun­gen einzutreten, wenn es infolge der Nicht­beach­tung ver­fahren­srechtlich­er Vor­gaben für das Norm­set­zungsver­fahren an den vom Geset­zge­ber als erforder­lich ange­se­henen Grund­la­gen für eine sachgerechte Abwä­gung — und damit im Zweifel auch an den Grund­la­gen für eine sachgerechte Über­prü­fung — fehlt.

Bun­desver­fas­sungs­gericht, Beschluss vom 12. Okto­ber 2010 — 2 BvF 1/07

  1. BVer­fGE 101, 1 []
  2. BGBl. I Seite 2759 []
  3. BGBl. I Seite 3223 []
  4. vgl. BVer­fGE 101, 1, 31, 44 []
  5. vgl. BVer­fGE 2, 307, 320 f.; 8, 51, 60 f.; 101, 1, 30 f.; 106, 1, 12 []
  6. vgl. BVer­fGE 10, 221, 226 []
  7. für ein Beispiel solch­er Anord­nung eines Anhörungser­forderniss­es vgl. BVer­fG, a.a.O., S. 222 []
  8. Vor­spruch zur Zweit­en Verord­nung zur Änderung der Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung vom 1. August 2006, BGBl I S. 1804 []
  9. in der Fas­sung der Zweit­en Verord­nung zur Änderung der Tier­schutz-Nutztier­hal­tungsverord­nung vom 01.08.2006, BGBl I S. 1804, später § 33 Abs. 3 und 4, heute § 38 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV []
  10. vgl. Ver­fG­B­bg, Urteil vom 18.12.2003 — 97/03; Unkel­bach, Rechtss­chutz gegen Gremienentschei­dun­gen und Entschei­dun­gen mit Gremien­beteili­gung, 2007, S. 100; zu § 16b Tier­SchG: VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 04.09.1990 — 10 S 570/90, NVwZ-RR 1991, 187, 190; Hirt/Maisack/Moritz, Tier­SchG, 2. Aufl. 2007, § 16b Rn. 1 und § 2a Rn. 6; Erbel, DÖV 1989, 338, 340 []
  11. vgl. Ver­fG­B­bg, a.a.O. []
  12. ABlEG Nr. L 204 S. 37, zulet­zt geän­dert durch Art. 1 der Richtlin­ie 2006/96/EG des Rates vom 20. Novem­ber 2006, ABlEU Nr. L 363 S. 81 []
  13. Zeit­punkt der Über­mit­tlung von Entwür­fen tech­nis­ch­er Vorschriften und Vorschriften für die Dien­ste der Infor­ma­tion­s­ge­sellschaft des Bun­des gem. RL 98/34/EG, geän­dert durch RL 98/48/EG“ — BMWAXA2 — 51 10 01 []
  14. a.a.O., S. 3 []
  15. a.a.O., S. 2 []
  16. a.a.O., S. 3 f. []
  17. vgl. Nier­haus, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd. 11, Art. 80 Abs. 2, Rn. 684 (Dezem­ber 1998) []
  18. vgl. Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 80 Rn. 60; Nier­haus, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd. 11, Art. 80 Abs. 2 Rn. 689 (Dezem­ber 1998); Bren­ner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2005, Art. 80 Abs. 2 Rn. 99; s. auch bere­its Riese, Der Maß­gabebeschluss des Bun­desrates bei zus­tim­mungs­bedürfti­gen Rechtsverord­nun­gen, 1992, S. 113 ff., jew. m.w.N.). Die Frage, welche Gren­zen des Sachzusam­men­hangs dabei gewahrt bleiben müssen ((vgl. Bauer, a.a.O., Rn. 60; Bren­ner, a.a.O., Rn. 99; Mann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 80 Rn. 39; Scholz, DÖV 1990, 455, 456 []
  19. vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2005 — C‑278/04, ABlEU Nr. C 271, S. 8 f. []
  20. vgl. Hirt/Maisack/Moritz, Tier­SchG, 2. Aufl. 2007, § 2a Rn. 6; für Anhörungser­fordernisse bei wesentlichen Änderun­gen in anderen Zusam­men­hän­gen: BVer­fGE 50, 195, 203; Ver­fG­B­bg, Urteil vom 18.12.2003 — 97/03; BVer­wG, Urteil vom 28.01.2010 — 8 C 19.09, NZA 2010, 718, 724 []
  21. vgl. BVer­fGE 110, 141, 166 []
  22. vgl. BVer­fGK 10, 66, 71, m.w.N.; zum ein­fachge­set­zlichen Tier­schutz: BVer­fGE 104, 337, 347 []
  23. vgl. BVer­fG, jew. a.a.O. []
  24. vgl. BVer­fGE 117, 126, 138; BVer­fG, Beschluss vom 14.01.2010 — 1 BvR 1627/09, NVwZ 2010, 771 ff. []
  25. vgl. BVer­fGE 110, 141, 166; BVer­wGE 127, 183, 186 f. []
  26. vgl. zum Umweltschutz: BVer­fGE 118, 79, 110; BVer­fGK 11, 445, 457 []
  27. vgl. Mur­swiek, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 20a Rn. 76 f.; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 20a Rn. 73; Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2005, Art. 20a Rn. 79 ff., 88; Hirt/Maisack/Moritz, Tier­SchG, 2. Aufl. 2007, Art. 20a GG Rn. 15 []
  28. vgl. BVer­fGE 36, 321, 330; 42, 191, 205 []
  29. vgl. zur ver­gle­ich­baren ver­fas­sungsrechtlichen Bedeu­tung ein­er Mis­sach­tung von Ver­fahrens- und Kom­pe­ten­znor­men, die in Erfül­lung des Ver­fas­sungsauf­trags zum Schutz von Grun­drecht­en erlassen wur­den, BVer­fGE 53, 30, 66; 56, 216, 242 []
  30. vgl. BT-Drs. 10/3158, S. 29 []
  31. BGB I S. 1309 []
  32. BGBl I S. 2862 []
  33. vgl. auch Hirt/Maisack/Moritz, Tier­SchG, 2. Aufl. 2007, Art. 20a GG Rn. 21 m.w.N. []
  34. BGBl I S. 1804 []
  35. Bun­de­sanzeiger vom 11.05.2000, Nr. 89a; zur Rechtsverbindlichkeit dieser Empfehlung BVer­fGE 101, 1, 39 []