Industrieanlagen und die Verminderung von Schadstoffemissionen in der EU

Die Mit­glied­staat­en der Europäis­chen Union ver­fü­gen bei der Aus­gestal­tung der Pro­gramme für die fortschre­i­t­ende Ver­min­derung von Schad­stof­fe­mis­sio­nen über einen weit­en Hand­lungsspiel­raum, wie jet­zt der Gericht­shof der Europäis­chen Union entsch­ied. Die für eine Indus­triean­lage erteilte Genehmi­gung ist auf der Grund­lage ein­er Gesamtwürdi­gung unter Berück­sich­ti­gung aller in dem Staats­ge­bi­et einge­führten Poli­tiken und Maß­nah­men zu beurteilen.

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IVU-Richtlinie und NEC-Richtlinie

Die IVU-Richtlin­ie1 stellt die Grund­sätze für die Ver­fahren und die Voraus­set­zun­gen für die Erteilung von Genehmi­gun­gen für den Bau und den Betrieb großin­dus­trieller Anla­gen auf. Um ein hohes Schutzniveau für die Umwelt zu erre­ichen, muss nach dieser Richtlin­ie jede Genehmi­gung Emis­sion­s­gren­zw­erte für die Schad­stoffe enthal­ten, die von den betr­e­f­fend­en Anla­gen emit­tiert wer­den kön­nen. Mit der NEC-Richtlin­ie2 wurde ein Sys­tem von nationalen Höchst­werten für die Emis­sio­nen bes­timmter Schad­stoffe einge­führt. Dabei han­delt es sich ins­beson­dere um Emis­sio­nen von Schwe­fel­diox­id, Stick­stof­fox­i­den, flüchti­gen organ­is­chen Verbindun­gen und Ammo­ni­ak. In diesem Zusam­men­hang haben die Mit­glied­staat­en durch Pro­gramme für die fortschre­i­t­ende Ver­min­derung der Emis­sio­nen der genan­nten Schad­stoffe dafür zu sor­gen, dass diese Höch­st­men­gen nach dem Jahr 2010 nicht mehr über­schrit­ten wer­den.

Der niederländische Ausgangsfall

Im vor­liegen­den Fall sind beim Raad van State (Staat­srat der Nieder­lande) Rechtsstre­it­igkeit­en wegen des Baus und des Betriebs dreier Kohlen­staub- und Bio­massekraftwerke anhängig gemacht wor­den. Im Einzel­nen geht es um die der RWE Pow­er AG erteilte Genehmi­gung für ein Kraftwerk in Eemsmond in der Prov­inz Gronin­gen sowie um zwei Genehmi­gun­gen, die den Gesellschaften Elec­tra­bel Ned­er­land NV bzw. E.On Benelux NV für Kraftwerke in Rot­ter­dam, Prov­inz Zuid-Hol­land, erteilt wur­den.

Im Rah­men dieser Kla­gen machen mehrere Umwel­tor­gan­i­sa­tio­nen sowie mehrere betrof­fene Bürg­er im Wesentlichen gel­tend, dass die zuständi­gen Behör­den unter Berück­sich­ti­gung dessen, dass die durch die NEC-Richtlin­ie für die Nieder­lande fest­gelegten Emis­sion­shöch­st­men­gen Ende 2010 nicht einge­hal­ten wer­den kön­nten, die Genehmi­gun­gen im Sinne der IVU-Richtlin­ie nicht hät­ten erteilen dür­fen oder ihre Erteilung zumin­d­est an stren­gere Bedin­gun­gen hät­ten knüpfen müssen.

Unter diesen Umstän­den hat der Raad van State beschlossen, dem Gericht­shof der Europäis­chen Union Fra­gen nach der Ausle­gung dieser bei­den Richtlin­ien vorzule­gen. Im Wege eines solchen Vor­abentschei­dungser­suchens kön­nen die Gerichte der Mit­glied­staat­en in einem bei ihnen anhängi­gen Rechtsstre­it dem Gericht­shof der Europäis­chen Union Fra­gen nach der Ausle­gung des Union­srechts oder nach der Gültigkeit ein­er Hand­lung der Union vor­legen. Der Europäis­che Gericht­shof entschei­det dabei nur über die vorgelegte Rechts­frage, nicht aber über den nationalen Rechtsstre­it. Es ist Sache des nationalen Gerichts, über die Rechtssache im Ein­klang mit der Entschei­dung des Gericht­shofs zu entschei­den. Diese Entschei­dung des Gericht­shofs der Europäis­chen Union bindet in gle­ich­er Weise andere nationale Gerichte, die mit einem ähn­lichen Prob­lem befasst wer­den.

Höchstgrenzen nach der NEC-Richtlinie

Die Frage, ob die zuständi­gen nationalen Behör­den bei der Erteilung ein­er umwel­trechtlichen Genehmi­gung für den Bau und den Betrieb ein­er Indus­triean­lage verpflichtet sind, bei den Voraus­set­zun­gen für die Erteilung dieser Genehmi­gung die in der NEC-Richtlin­ie fest­gelegten nationalen Emis­sion­shöch­st­men­gen zu berück­sichti­gen, verneint der Gericht­shof der Europäis­chen Union. Er stellt jedoch fest, dass die Mit­glied­staat­en die sich aus dieser NEC-Richtlin­ie ergebende Verpflich­tung zu beacht­en haben, im Rah­men nationaler Pro­gramme geeignete und schlüs­sige Poli­tiken und Maß­nah­men einzuführen oder zu pla­nen, die in ihrer Gesamtheit geeignet sind, die Emis­sio­nen ins­beson­dere dieser Schad­stoffe zu ver­min­dern.

Fern­er möchte das vor­legende nieder­ländis­che Gericht wis­sen, welche Verpflich­tun­gen den Mit­glied­staat­en nach der NEC-Richtlin­ie während des Über­gangszeitraums (vom 27. Novem­ber 2002, dem Ende der Umset­zungs­frist, bis 31. Dezem­ber 2010, dem Zeit­punkt, zu dem die Staat­en die Emis­sion­shöch­st­men­gen einzuhal­ten haben) obliegen und ob diese Behör­den gehal­ten sein kön­nten, die Erteilung ein­er umwel­trechtlichen Genehmi­gung zu ver­sagen oder einzuschränken oder auch bei Über­schre­itung oder bei dro­hen­der Über­schre­itung der nationalen Emis­sion­shöch­st­men­gen spezielle Aus­gle­ichs­maß­nah­men zu erlassen.

Hierzu stellt der Gericht­shof der Europäis­chen Union fest, dass die Mit­glied­staat­en während des in der NEC-Richtlin­ie vorge­se­henen Über­gangszeitraums keine Vorschriften erlassen dür­fen, die geeignet sind, die Erre­ichung des in der Richtlin­ie vorgeschriebe­nen Ziels ern­stlich zu gefährden. Es ist Sache des nationalen Gerichts, die Ein­hal­tung dieser Verpflich­tung zu prüfen. Er weist jedoch darauf hin, dass in Anbe­tra­cht des mit der NEC-Richtlin­ie einge­führten Sys­tems eine solche Beurteilung zwangsläu­fig auf der Grund­lage ein­er Gesamtwürdi­gung unter Berück­sich­ti­gung aller in dem betr­e­f­fend­en Staats­ge­bi­et einge­führten Poli­tiken und Maß­nah­men durchzuführen ist.

Dem­nach erscheint eine ein­fache spez­i­fis­che, eine einzige Schad­stof­fquelle betr­e­f­fende Maß­nahme, die in der Entschei­dung über die Erteilung ein­er umwel­trechtlichen Genehmi­gung für den Bau und den Betrieb ein­er Indus­triean­lage bestünde, als solche nicht geeignet, das in der NEC-Richtlin­ie vorgeschriebene Ziel, näm­lich bis spätestens 2010 die darin fest­gelegten nationalen Emis­sion­shöch­st­men­gen nicht zu über­schre­it­en, ern­stlich in Frage zu stellen. Diese Schlussfol­gerung gilt erst recht, wenn unter Umstän­den wie in den vor­liegen­den Fällen die fragliche Anlage früh­estens erst im Laufe des Jahres 2012 in Betrieb genom­men wer­den soll.

Verpflichtungen im Übergangszeitraum

Zu den pos­i­tiv­en Verpflich­tun­gen, die den Mit­glied­staat­en während des Über­gangszeitraums vom 27. Novem­ber 2002 bis 31. Dezem­ber 2010 aufer­legt sind, führt der Gericht­shof der Europäis­chen Union aus, dass nach der NEC-Richtlin­ie die Mit­glied­staat­en Pro­gramme für die fortschre­i­t­ende Ver­min­derung der Emis­sio­nen erstellen müssen, die sie der Öffentlichkeit und den betrof­fe­nen Organ­i­sa­tio­nen mit­tels klar­er, ver­ständlich­er und leicht zugänglich­er Infor­ma­tio­nen zur Ver­fü­gung zu stellen und über die sie die Kom­mis­sion frist­gerecht zu unter­richt­en haben.

Anforderungen an die nationalen Programme

Zum konkreten Inhalt dieser nationalen Pro­gramme stellt der Gericht­shof der Europäis­chen Union fest, dass der den Mit­glied­staat­en durch die NEC-Richtlin­ie eingeräumte weite Hand­lungsspiel­raum dem ent­ge­gen­ste­ht, dass ihnen bei der Aus­gestal­tung dieser Pro­gramme Gren­zen geset­zt und sie somit verpflichtet wer­den, Maß­nah­men oder spez­i­fis­che Ini­tia­tiv­en aus Grün­den zu ergreifen oder von ihnen abzuse­hen, die nichts mit Bew­er­tun­gen strate­gis­ch­er Natur zu tun haben, die den tat­säch­lichen Umstän­den und unter­schiedlichen öffentlichen und pri­vat­en beteiligten Inter­essen in über­ge­ord­neter Weise Rech­nung tra­gen. Etwaige entsprechende Vorschriften liefen dem Willen des Union­s­ge­set­zge­bers zuwider, es den Mit­glied­staat­en ins­beson­dere zu ermöglichen, eine gewisse Aus­ge­wogen­heit zwis­chen den ver­schiede­nen beteiligten Inter­essen zu gewährleis­ten. Außer­dem wür­den solche Vorschriften zur Schaf­fung über­mäßiger Zwänge für die Staat­en führen, was daher gegen den Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit ver­stieße.

Dem­nach sind die Mit­glied­staat­en während des Über­gangszeitraums vom 27. Novem­ber 2002 bis 31. Dezem­ber 2010 wed­er dazu verpflichtet, die Erteilung ein­er umwel­trechtlichen Genehmi­gung wie die in Rede ste­hende zu ver­sagen oder zu beschränken, noch – selb­st bei Über­schre­itung oder bei dro­hen­der Über­schre­itung der nationalen Emis­sion­shöch­st­men­gen für die betr­e­f­fend­en Schad­stoffe – dazu, spez­i­fis­che Aus­gle­ichs­maß­nah­men für jede erteilte der­ar­tige Genehmi­gung zu erlassen.

Unmittelbares Berufen auf die NEC-Richtlinie

Schließlich, so der EuGH in seinem Urteil, kann sich ein Einzel­ner vor einem nationalen Gericht nicht unmit­tel­bar auf die NEC-Richtlin­ie berufen, um vor dem 31. Dezem­ber 2010 zu ver­lan­gen, dass die zuständi­gen Behör­den den Erlass ein­er Entschei­dung über die Erteilung ein­er umwel­trechtlichen Genehmi­gung ver­sagen oder beschränken oder auch im Anschluss an die Erteilung ein­er solchen Genehmi­gung spez­i­fis­che Aus­gle­ichs­maß­nah­men erlassen.

Demge­genüber kön­nen sich unmit­tel­bar betrof­fene Einzelne vor nationalen Gericht­en auf die NEC-Richtlin­ie berufen, um zu ver­lan­gen, dass die Mit­glied­staat­en während des Über­gangszeitraums vom 27. Novem­ber 2002 bis 31. Dezem­ber 2010 im Rah­men nationaler Pro­gramme angemessene und schlüs­sige Poli­tiken und Maß­nah­men ein­führen oder pla­nen, die in ihrer Gesamtheit geeignet sind, die Emis­sio­nen dieser Schad­stoffe der­art zu ver­min­dern, dass die mit dieser Richtlin­ie fest­gelegten nationalen Höch­st­men­gen spätestens Ende 2010 einge­hal­ten wer­den, und die für diese Zwecke erstell­ten Pro­gramme der Öffentlichkeit und den betrof­fe­nen Organ­i­sa­tio­nen mit­tels klar­er, ver­ständlich­er und leicht zugänglich­er Infor­ma­tio­nen zur Ver­fü­gung stellen.

Gericht­shof der Europäis­chen Union, Urteil vom 26. Mai 2011 — C‑165/09 bis C‑167/09
[Sticht­ing Natu­ur en Milieu u. a. / Col­lege van Gede­puteerde Stat­en van Gronin­gen en Col­lege van Gede­puteerde Stat­en van Zuid-Hol­land]

  1. Richtlin­ie 2008/1/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 15. Jan­u­ar 2008 über die inte­gri­erte Ver­mei­dung und Ver­min­derung der Umweltver­schmutzung, ABl. L 24, S. 8 []
  2. Richtlin­ie 2001/81/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 23. Okto­ber 2001 über nationale Emis­sion­shöch­st­men­gen für bes­timmte Luftschad­stoffe, ABl. L 309, S. 22 []