Das Rechtsschutzbedürfnis für einen Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO eines nach § 2 Abs. 1 UmwRG antragsbefugten Umweltverbandes entfällt nicht deshalb, weil der angegriffene Bebauungsplan bereits vollständig umgesetzt ist.
Das Erfordernis eines allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses soll verhindern, dass ein Gericht mit einem nutzlosen Anliegen befasst wird. Das lässt sich aus dem auch im Prozessrecht geltenden Gebot von Treu und Glauben, dem Verbot des Missbrauchs prozessualer Rechte und dem gleichfalls für die Gerichte geltenden Grundsatz der Effizienz staatlichen Handelns ableiten[1]. Insoweit ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis eine für alle der Verwaltungsgerichtsordnung unterliegenden Verfahren einheitliche, ungeschriebene Zulässigkeitsvoraussetzung[2]. Bei Normenkontrollanträgen gilt es gleichermaßen für natürliche und juristische Personen wie für Behörden[3] und auch für einen anerkannten Umweltverband. Das folgt bereits aus § 2 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 UmwRG, wonach eine Umweltvereinigung (nur) „Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung“ einlegen kann.
Aus Unions- oder Völkervertragsrecht ergibt sich nichts Gegenteiliges. Soweit Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.12.2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten[4] – UVP-Richtlinie – und Art. 9 Abs. 2 und 3 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25.06.1998 (Aarhus-Konvention – AK)[5] Rechtsschutzmöglichkeiten für Umweltverbände einfordern, ist dieser Verpflichtung durch § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 4 UmwRG in Bezug auf Bebauungspläne, die nach der UVP-Richtlinie einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.06.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme[6] – SUP-Richtlinie – einer Strategischen Umweltprüfung bedürfen, Genüge getan. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bleibt es nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten diesen überlassen, im Rahmen der Ausgestaltung ihres Prozessrechts die Verfahrensmodalitäten für derartige Rechtsbehelfe zu normieren. Begrenzt wird die mitgliedstaatliche Befugnis bei der Regelung von Zulässigkeitsvoraussetzungen allerdings durch den Äquivalenzgrundsatz und den Effektivitätsgrundsatz[7].
Diese Grenzen sind hier nicht überschritten. Ein Konflikt mit dem Grundsatz der Äquivalenz als dem Gebot, unionsrechtliche Sachverhalte nicht ungünstiger als gleichartige Sachverhalte innerstaatlicher Art zu regeln, ist bei verfahrensartübergreifenden allgemeinen Zulässigkeitserfordernissen ausgeschlossen. Der Grundsatz der Effektivität verlangt, dass die Anwendung mitgliedstaatlicher Rechtsvorschriften die Ausübung der durch die Unionsrechtsverordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich macht oder übermäßig erschwert. Das steht hier nicht zu befürchten, wenn die Nutzlosigkeit der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes an der Funktion der Umweltverbandsklage gemessen wird.
An das Rechtsschutzbedürfnis für Normenkontrollanträge von Umweltverbänden sind keine hohen Anforderungen zu stellen. Es ist bei einer nach § 2 Abs. 1 UmwRG bestehenden Antragsbefugnis grundsätzlich gegeben. Anders als bei einem Antrag eines Antragstellers nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO, der eine Rechtsverletzung geltend machen muss, entfällt es nicht ausnahmsweise dann, wenn der angegriffene Bebauungsplan bereits vollständig vollzogen ist und die Rechtsstellung des Antragstellers durch einen erfolgreichen Angriff auf den Bebauungsplan nicht mehr aktuell verbessert werden kann. Diese in der Rechtsprechung zu Plannachbarn entwickelte Fallgruppe[8] ist auf den Normenkontrollantrag eines Umweltverbandes nicht übertragbar. Das folgt aus der besonderen Rolle, die Umweltverbänden im deutschen Prozessrecht – in Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben – eingeräumt wird. Sie können, auch ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG einlegen, wenn die in § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 UmwRG genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Damit bedarf es für die Einleitung eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen einen Bebauungsplan – anders als bei natürlichen oder juristischen Personen – keiner Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Daran anknüpfend ist es nicht gerechtfertigt, für das Rechtsschutzbedürfnis eines Umweltverbandes maßgeblich darauf abzustellen, ob sich durch den Erfolg im Normenkontrollverfahren „seine Rechtsstellung verbessert“. Denn der Umweltverband wird nicht im eigenen Interesse, sondern altruistisch zur Förderung der Ziele des Umweltschutzes tätig. Es geht mithin nicht um seine „Rechtsstellung“, die er durch einen Normenkontrollantrag verbessern möchte, sondern darum, ob der Umweltverband noch Verbesserungen zum Schutz der Umwelt erreichen kann.
Das ist auch dann grundsätzlich zu bejahen, wenn der angefochtene Bebauungsplan bereits vollständig umgesetzt wurde. Denn sollte der Normenkontrollantrag erfolgreich sein, besteht die Möglichkeit einer erneuten Bauleitplanung. Auf eine solche Neuplanung kann ein Umweltverband bei UVP- oder SUP-pflichtigen Bebauungsplänen hinwirken. Eine Neuplanung kann zu einer Verbesserung des Umweltschutzes beitragen, weil nicht ausgeschlossen ist, dass sich der Plangeber bei Unwirksamkeit des Bebauungsplans für eine für die Umwelt günstigere Planung entscheidet[9] und etwa zusätzliche Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen aufgrund der Eingriffsregelung nach dem Bundesnaturschutzgesetz (§ 1a Abs. 3 Satz 2, § 9 Abs. 1a, § 200a BauGB) festsetzt. In die Neuplanung können zudem die Erkenntnisse aus dem Normenkontrollverfahren einfließen.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 8.21
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 05.12.2001 – 2 BvR 527/99 u. a., BVerfGE 104, 220 <232>[↩]
- statt vieler: Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl.2018, § 42 Rn. 335; Ziekow, ebenda, § 47 Rn. 128[↩]
- Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl.2022, § 47 VwGO Rn. 55[↩]
- ABl.2012 L 26 S. 1[↩]
- BGBl.2006 II S. 1251[↩]
- ABl. L 197 S. 30[↩]
- EuGH, Urteile vom 08.03.2011 – C-240/09 [ECLI:EU:C:2011:125], Zoskupenie, Rn. 48; vom 12.05.2011 – C-115/09 [ECLI:EU:C:2011:289], BUND, Rn. 43; und vom 29.07.2019 – C-411/17 [ECLI:EU:C:2019:622], Inter-Environnement Wallonie, Rn. 171[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 25.06.2020 – 4 CN 5.18, BVerwGE 169, 29 Rn.19 m. w. N.[↩]
- vgl. auch BVerwG, Urteile vom 23.04.2002 – 4 CN 3.01, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 156 S. 88; und vom 13.12.2018 – 4 CN 3.18, BVerwGE 164, 74 Rn. 15[↩]
