Gartenbaubetriebe in aus naturbedingten Gründen benachteiligte Gebiete – und die Ausgleichszulage

Gartenbaubetriebe, die Blumen und Zierpflanzen unter Glas anbauen, dürfen bei der Feinabstimmung eines aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligten Gebiets unabhängig davon berücksichtigt werden, ob ihre Anbauflächen landwirtschaftliche Flächen im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. e VO (EU) Nr. 1307/2013 sind.

Gartenbaubetriebe in aus naturbedingten Gründen benachteiligte Gebiete – und die Ausgleichszulage

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall streiten die Beteiligten um eine Ausgleichszulage in Höhe von 4 163, 51 € im Rahmen der Förderung für aus naturbedingten Gründen benachteiligte Gebiete nach dem Saarländischen Entwicklungsplan für den ländlichen Raum 2014-2020. Die Flächen, die der klagende Landwirt bewirtschaftet, liegen überwiegend in der Gemeinde Schiffweiler (91 ha), weitere Flächen (7 ha) befinden sich in einer angrenzenden Gemeinde. Für das Jahr 2017 beantragte er neben anderen Zahlungen die Ausgleichszulage nach Art. 31 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013. Das Land lehnte den Antrag durch Bescheid vom 23.07.2018 ab. Nach dem Saarländischen Entwicklungsplan für den ländlichen Raum (SEPL) für die Jahre 2014 bis 2020 seien Flächen in Schiffweiler nicht förderfähig. Die EU-Kommission habe die Fördermaßnahme samt Gebietsabgrenzung genehmigt. Die Flächen außerhalb der Gemeinde Schiffweiler erreichten nicht die nach dem SEPL erforderliche Mindestgröße von 10 ha.

Das Verwaltungsgericht des Saarlands hat die Klage abgewiesen[1]. Das Oberverwaltungsgericht des Saarlands hat das Urteil aufgehoben und das Land antragsgemäß verpflichtet, dem Landwirt für 2017 eine Ausgleichszulage in Höhe von 4.163, 51 € zu bewilligen[2]. Der Anspruch ergebe sich aus dem zur Umsetzung von Art. 31 VO (EU) 1305/2013 erlassenen SEPL i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG. Der Ausschluss von in der Gemeinde Schiffweiler gelegenen Flächen sei mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Die Bestimmung der förderfähigen Gebiete sei einer gerichtlichen Überprüfung nicht entzogen, und zwar auch nicht aufgrund der Genehmigung durch die EU-Kommission. Die in Schiffweiler gelegenen Flächen seien unstreitig nach biophysikalischen Kriterien aus erheblichen naturbedingten Gründen benachteiligt. Die Förderfähigkeit sei im Rahmen der sogenannten Feinabstimmung im Hinblick auf einen in der Gemeinde ansässigen Gartenbaubetrieb mit hohem „Standardoutput“ entfallen. Die Einbeziehung dieses Betriebs widerspreche dem Förderzweck der Ausgleichszulage. Die Flächen des Gartenbaubetriebs seien keine landwirtschaftlichen Flächen. Bei dieser Sachlage habe der Landwirt einen Anspruch auf Teilhabe am Förderprogramm. Ein anderer Grund für den Ausschluss seiner Flächen aus dem Förderprogramm sei weder geltend gemacht noch ersichtlich.

Auf die Revision des Landes hat das Bundesverwaltungsgericht das Berufungsurteil aufgehoben und das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts wiederhergestellt; der Landwirt habe keinen Anspruch auf Zahlung der Ausgleichszulage:

Der Landwirt hat keinen Anspruch auf Zahlung der Ausgleichszulage aus Art. 31 Abs. 1 Unterabs. 1 und Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.12.2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005[3] in der für das Jahr 2017 geltenden Fassung i. V. m. dem Saarländischen Entwicklungsplan für den ländlichen Raum (SEPL) 2014-2020[4]. Hinsichtlich der in Schiffweiler gelegenen Flächen des Landwirts liegen die Voraussetzungen für die Gewährung der Ausgleichszulage nicht vor, weil die Gemeinde Schiffweiler nicht als benachteiligtes Gebiet gemäß Art. 32 VO (EU) Nr. 1305/2013 ausgewiesen wurde. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Ausschluss dieser Flächen aus der förderfähigen Gebietskulisse der SEPL-Maßnahme M 13 (Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete) sei unionsrechtswidrig, da die zur Gebietsabgrenzung vorgenommene Feinabstimmung den Vorgaben des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 nicht genüge, verstößt gegen Bundesrecht. Hinsichtlich der weiteren Flächen des Landwirts sind die Voraussetzungen für die Zahlung der Ausgleichszulage nicht erfüllt, weil die im SEPL als Bedingung für die Förderfähigkeit festgelegte Mindestfläche von 10 Hektar je Betrieb (Nr. 8.02.08.03.01.6) nicht erreicht ist.

Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, die Einbeziehung des in der Gemeinde Schiffweiler ansässigen Gartenbaubetriebs der agrarstatistischen Gattung „Blumen und Zierpflanzen unter begehbaren Schutzabdeckungen“ in die Feinabstimmung widerspreche dem Förderzweck der Ausgleichszulage sowie dem aus Art. 31 und 32 VO (EU) Nr. 1305/2013 herzuleitenden Erfordernis, nur landwirtschaftliche Flächen in die Betrachtung einzubeziehen. Die Anbaufläche des fraglichen Gartenbaubetriebs erfülle nicht die Voraussetzungen einer landwirtschaftlichen Fläche im Sinne von Art. 32 Abs. 3, Art. 2 Abs. 1 Buchst. f VO (EU) Nr. 1305/2013, Art. 4 Abs. 1 Buchst. e VO (EU) Nr. 1307/2013. Diese das Urteil des Oberverwaltungsgerichts tragende Annahme verletzt Unionsrecht (Art. 288 Abs. 2 AEUV) als Bestandteil des Bundesrechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Gemäß Art. 31 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1305/2013 werden Zahlungen für Landwirte in Berggebieten und anderen, aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligten Gebieten jährlich je Hektar landwirtschaftlicher Fläche zum Ausgleich der Gesamtheit oder eines Teils der zusätzlichen Kosten und Einkommensverluste gewährt, die den Landwirten aufgrund von Nachteilen für die landwirtschaftliche Erzeugung in den betreffenden Gebieten entstehen. Nach Art. 31 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1305/2013 werden die Zahlungen Landwirten gewährt, die sich verpflichten, ihre landwirtschaftliche Tätigkeit in den gemäß Artikel 32 bezeichneten Gebieten auszuüben, und die aktive Landwirte in einem näher bezeichneten Sinne sind. Die Zahlungen sollen durch die Förderung der dauerhaften Nutzung landwirtschaftlicher Flächen zur Erhaltung der Landschaft sowie zur Erhaltung und Förderung von nachhaltigen Bewirtschaftungsformen beitragen[5].

32 VO (EU) Nr. 1305/2013 regelt die Bestimmung der aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligten Gebiete. Nach seinem Absatz 1 Buchstabe b bestimmen die Mitgliedstaaten auf der Grundlage des Absatzes 3 die Gebiete, die für Zahlungen gemäß Artikel 31 in der Kategorie „andere Gebiete als Berggebiete, die aus erheblichen naturbedingten Gründen benachteiligt sind“ in Betracht kommen. Gemäß Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1305/2013 gelten, um für Zahlungen gemäß Artikel 31 in Betracht zu kommen, andere Gebiete als Berggebiete als aus erheblichen naturbedingten Gründen benachteiligte Gebiete, wenn mindestens 60 Prozent der landwirtschaftlichen Fläche mindestens eines der Kriterien von Anhang III mit dem darin angegebenen Schwellenwert erfüllen. Nach Unterabsatz 2 wird die Einhaltung dieser Bedingungen auf der Ebene der lokalen Verwaltungseinheiten („LAU2“-Ebene) oder auf der Ebene einer klar abgegrenzten lokalen Einheit, die ein einzelnes, genau bezeichnetes geografisch zusammenhängendes Gebiet mit einer eigenen wirtschaftlichen und administrativen Identität abdeckt, sichergestellt. Nach Unterabsatz 3 nehmen die Mitgliedstaaten bei der Abgrenzung der unter diesen Absatz fallenden Gebiete eine Feinabstimmung auf der Grundlage objektiver Kriterien vor, um die Gebiete auszuschließen, in denen erhebliche naturbedingte Gründe gemäß Unterabsatz 1 nachgewiesen, jedoch durch Investitionen oder Wirtschaftstätigkeit oder durch Hinweise auf eine normale Bodenproduktivität aus dem Weg geräumt worden sind, oder in denen die Produktionsmethoden oder Bewirtschaftungssysteme den Einkommensverlust oder die zusätzlichen Kosten nach Artikel 31 Absatz 1 ausgeglichen haben. In Erwägungsgrund 26 Satz 1 heißt es dazu, um den effizienten Einsatz der Unionsmittel und die Gleichbehandlung der Landwirte in der gesamten Union zu gewährleisten, sollten die Berggebiete und anderen Gebiete, die aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligt sind, anhand objektiver Kriterien definiert werden.

Zur Verwirklichung der in der VO (EU) Nr. 1305/2013 festgelegten Ziele erlassen die Mitgliedstaaten Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums, die von der Kommission zu genehmigen sind (vgl. Art. 6, 10, 11 VO Nr. 1305/2013). Zu den nationalen Programmen können regionale Programme hinzutreten (vgl. Art. 6 Abs. 2 und 3 VO Nr. 1305/2013). In Deutschland galt auf Bundesebene für das Antragsjahr 2017 die durch die EU-Kommission genehmigte Nationale Rahmenregelung (NRR) 2014-2020 (Version 6.1). Für das Saarland waren für das Antragsjahr die Einzelheiten in dem Saarländischen Entwicklungsplan für den ländlichen Raum 2014-2020 (SEPL 2014-2020, Version 3.0) geregelt. Nr. 8.02.8 dieses Entwicklungsplans enthielt die Regelungen für die Maßnahme „M 13 – Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete (Artikel 31)“. Die Europäische Kommission hat den SEPL 2014-2020 in einem förmlichen Verfahren als Grundlage der Förderungen genehmigt[6].

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) verfügen die Mitgliedstaaten oder ihre Regionen bei der Bestimmung der aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligten Gebiete in den betreffenden nationalen oder regionalen Programmen (Art. 6 Abs. 2 VO Nr. 1305/2013) über einen Gestaltungsspielraum. Der Spielraum wird durch die in Art. 32 VO (EU) Nr. 1305/2013 genannten Vorgaben zur Bestimmung der förderfähigen Gebiete begrenzt[7]. Diesen Spielraum hat das Land mit der Feinabstimmung im Rahmen des SEPL 2014-2020 nicht überschritten.

Das Land hat für die Feinabstimmung gemäß Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 die Standardoutput-Methode verwendet[8]. Die Europäische Kommission hat die auf dieser Grundlage erstellte Gebietsabgrenzung mit ihrem Durchführungsbeschluss vom 03.03.2017 – C(2017) 1472 final -[9] genehmigt.

Für die Agrarstatistik war die Verwendung der Standardoutput-Methode durch Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1242/2008 der Kommission vom 08.12.2008 zur Errichtung eines gemeinschaftlichen Klassifizierungssystems der landwirtschaftlichen Betriebe[10] vorgegeben. Die Verordnung wurde mit Wirkung vom 01.01.2015 aufgehoben; erst die Erhebung 2016 war auf der Grundlage nachfolgender Vorschriften durchzuführen. Die Zierpflanzenerhebung in Deutschland erfolgt nach Maßgabe der §§ 9 ff. des Gesetzes über Agrarstatistiken (Agrarstatistikgesetz – AgrStatG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 17.12.2009[11], die zuletzt durch Gesetz vom 05.12.2014[12] geändert worden sind.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts basiert die Ermittlung des durchschnittlichen Standardoutputs für die Gemeinde Schiffweiler auf den in der Agrarstrukturerhebung des Statistischen Bundesamtes 2013 ausgewiesenen Daten für das Saarland. Die Standardoutput-Werte der einzelnen Kulturpflanzen- und Tierarten seien mit der Anzahl an Hektar bzw. der Anzahl der Tiere multipliziert worden. Für die Gemeinde Schiffweiler mit 488,02 ha landwirtschaftlich genutzter Fläche habe sich ein Gesamtwert von 1 208.378,96 € ergeben (Flächenproduktion: 920.018,64 €; Tierproduktion: 288.360,32 €). Daraus habe sich ein Standardoutput je Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche in Höhe von 2.476,08 € errechnet. Dieser Wert liege oberhalb des Schwellenwerts, den das Saarland auf 80 % des bundesweit über alle Nutzungsarten gemittelten Durchschnittswerts (2.305,88 €/ha) festgelegt habe. Das Oberverwaltungsgericht des Saarlands hat weiter festgestellt, sowohl die vom Land zur Berechnung herangezogenen statistischen Daten aus der Agrarstrukturerhebung 2013 als auch die für Schiffweiler ermittelten Werte seien valide bzw. rechnerisch richtig. Die Feststellungen sind für das Bundesverwaltungsgericht im Revisionsverfahren verbindlich (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Ausgehend davon hat das Land mit der Wahl der Standardoutput-Methode für die Feinabstimmung im Sinne des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 die Grenzen seines Gestaltungsspielraums nicht überschritten. Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, die Festlegung der förderfähigen Gebiete anhand des Standardoutputs als Indikator für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der landwirtschaftlichen Betriebe eines bestimmten Gebiets sei nicht sachwidrig. Gegen seine Annahme, das Land habe die unter diese Vorschrift fallenden Gebiete anhand objektiver Kriterien abgegrenzt, ist aus revisionsrechtlicher Sicht nichts zu erinnern.

Dass das Land bei der Ermittlung des Standardoutputs für die Gemeinde Schiffweiler auch den in Rede stehenden Gartenbaubetrieb berücksichtigt hat, ist mit Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 vereinbar. Der Betrieb war nicht wegen seiner Anbaukultur oder seiner Anbaufläche von weniger als einem Hektar von der Feinabstimmung auszuschließen. Ebenso wenig spricht die Höhe seines statistischen Outputs (619.910,15 €) gegen die Einbeziehung in die Feinabstimmung.

Das unionsrechtliche Klassifizierungssystem der landwirtschaftlichen Betriebe differenzierte bei der Anbaukultur „Blumen und Zierpflanzen (ohne Baumschulen)“ zwischen Blumen und Zierpflanzen im Freiland oder unter niedrigen (nicht begehbaren) Schutzabdeckungen sowie Blumen und Zierpflanzen unter Glas oder anderen (begehbaren) Schutzabdeckungen[13]. Diese Klassifizierung lag auch der Agrarstrukturerhebung 2013 zugrunde. Eine detailschärfere Betrachtungsweise war durch die Landwirtschaftsstatistik nicht vorgegeben.

Der Gartenbaubetrieb hatte die für seine Berücksichtigung erforderliche Mindestgröße. Nach den für die Agrarstrukturerhebung 2013 maßgeblichen unionsrechtlichen Regelungen lag die Schwelle für die Betriebsstrukturerhebungen und die Erhebung über landwirtschaftliche Produktionsmethoden für Betriebe mit dem Anbau von Blumen und Zierpflanzen unter Glas oder anderen (begehbaren) Schutzabdeckungen bei einer Fläche von o, 1 Hektar[14]. Entsprechend regelte § 9 AgrStatG in der für die Agrarstrukturerhebung 2013 gültigen Fassung, dass Erhebungseinheiten der Zierpflanzenerhebung Betriebe waren, deren Flächen mindestens 0, 3 Hektar im Freiland oder mindestens o, 1 Hektar unter hohen begehbaren Schutzabdeckungen betrugen.

Das Land war rechtlich auch nicht gehalten, die für die Feinabstimmung verwendete Standardoutput-Methode zu modifizieren, um zu vermeiden, dass eine Gemeinde mit überwiegend landwirtschaftlichen Betrieben, die Getreide, Feldfrüchte, Gras und andere Grünfutterpflanzen anbauen und dabei naturbedingte Nachteile haben, durch einen einzelnen Gartenbaubetrieb, der Blumen und Zierpflanzen unter Glas anbaut, die Förderfähigkeit verliert. Für die Nutzungsart „Blumen und Zierpflanzen (ohne Baumschulen) unter Glas“[15] weist die Agrarstrukturerhebung für das Jahr 2013 einen Standardoutput von 652 537 €/ha (Bund: 649 484 €/ha) aus. Das ist der höchste Wert aller in der Statistik erfassten Kulturarten. Die anderen Kulturarten haben einen deutlich geringeren Standardoutput (z. B. „Weichweizen und Spelz“ 1.116 €/ha im Saarland, 1.280 €/ha im Bund)). Den geringsten Standardoutput hat sowohl im Saarland als auch im Bund „Dauergrünland – ertragsarme Weiden“ (jeweils 140 €/ha). Dass eine solche Spreizung des Standardoutputs dazu führen kann, dass eine Gemeinde durch einen einzelnen Gartenbaubetrieb mit Anbau von Blumen und Zierpflanzen unter Glas ihre Förderfähigkeit verliert, ist in der Standardoutput-Methode angelegt, denn sie basiert auf der Ermittlung von Durchschnittswerten für alle Kultur- und Vieharten. Der durchschnittliche Standardoutput je Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche ist ein objektives Kriterium im Sinne des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013. Es ist grundsätzlich geeignet anzuzeigen, inwieweit sich die naturbedingten Nachteile des Gebiets auf den Ertrag auswirken und inwieweit sie durch Produktions- und Bewirtschaftungsmethoden kompensiert werden können. Dass eine Anbaufläche mit sehr hohem Standardoutput gegenüber Anbauflächen mit geringerem Standardoutput auf Gemeindeebene, insbesondere wenn die Gemeinde nur wenige landwirtschaftliche Flächen hat, ein erheblich größeres relatives Gewicht hat als auf Landes- oder Bundesebene, stellt die Standardoutput-Methode nicht infrage. Wollte man diesen Effekt durch statistische Methoden, z. B. die Heranziehung des Medians oder den Ausschluss von Extremwerten, oder die Berücksichtigung der Größe der Bezugsfläche abmildern, wären andere Abgrenzungsfragen und Folgeprobleme zu erwarten. Die Einhaltung der biophysikalischen Voraussetzungen (Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1305/2013 i. V. m. Anhang III) ist – wie dargelegt – auf der Ebene der Verwaltungseinheiten („LAU2“-Ebene) oder auf der Ebene einer klar abgegrenzten lokalen Einheit sicherzustellen; diese Bezugsgröße für die Feinabstimmung zu modifizieren, wäre begründungsbedürftig. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass hier eine Leistungsgewährung im Bereich der ELER-Förderung in Rede steht, es also weder um eine Maßnahme der Eingriffsverwaltung noch um Direktzahlungen geht. Das erweitert den Gestaltungsspielraum des Landes; er darf das Ziel, die Feinabstimmung einfach und praktikabel zu gestalten, stärker als in den anderen Bereichen gewichten.

Gartenbaubetriebe, die Blumen und Zierpflanzen unter Glas anbauen, dürfen auch unabhängig davon bei der Feinabstimmung berücksichtigt werden, ob ihre Anbauflächen landwirtschaftliche Flächen im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. e VO (EU) Nr. 1307/2013 sind. Die gegenteilige Annahme des Oberverwaltungsgerichts verengt in unionsrechtswidriger Weise den Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten oder ihrer Regionen bei der Bestimmung der aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligten Gebiete in den betreffenden nationalen oder regionalen Programmen (Art. 6 Abs. 2 VO Nr. 1305/2013).

Nach Art. 31 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1305/2013 wird die Zahlung je Hektar landwirtschaftlicher Fläche gewährt. Gemäß Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1305/2013 muss in anderen als Berggebieten mindestens 60 % der landwirtschaftlichen Fläche mindestens eines der Benachteiligungskriterien erfüllen. Daraus folgt nicht, dass auch für die Feinabstimmung gemäß Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 nur landwirtschaftliche Flächen im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Buchst. f VO (EU) Nr. 1305/2013, Art. 4 Abs. 1 Buchst. e VO (EU) Nr. 1307/2013 herangezogen werden dürften. Im Wortlaut der Regelung findet sich dafür kein Anhalt. Aus der Systematik von Art. 31 und 32 VO (EU) Nr. 1305/2013 sowie ihrem Sinn und Zweck ergibt sich nichts Anderes. Die landwirtschaftliche Fläche ist Bemessungsgrundlage für die Höhe der Zahlung, die dem Grunde nach nur für Flächen in benachteiligten Gebieten gewährt wird (Art. 31 Abs. 1 VO Nr. 1305/2013). „Gebiet“ ist eine lokale Verwaltungseinheit (Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 2 VO Nr. 1305/2013), die nicht nur aus landwirtschaftlichen Flächen besteht. Dass mindestens 60 % der landwirtschaftlichen Flächen mindestens ein Benachteiligungskriterium erfüllen müssen, ist eine von mehreren Voraussetzungen für die Bestimmung eines Gebiets als benachteiligt. Die Feinabstimmung ist eine weitere Voraussetzung, die nicht denselben Kriterien folgen muss wie die Feststellung der naturbedingten Gründe für die Benachteiligung; sie muss „auf der Grundlage objektiver Kriterien“ vorgenommen werden (Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO Nr. 1305/2013).

Aus der vom Saarland zur Feinabstimmung herangezogenen Standardoutput-Methode ergibt sich nichts Abweichendes. Sie knüpft nicht an landwirtschaftlich genutzte Flächen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. f VO (EU) Nr. 1305/2013, Art. 4 Abs. 1 Buchst. e VO (EU) Nr. 1307/2013 an. Die ihr vielmehr zugrundeliegenden Regelungen der Agrarstatistik erfassen Landwirtschaft in einem weiteren Sinne, wie auch Art. 4 Abs. 1 Buchst. c lit. i VO (EU) Nr. 1307/2013 unter landwirtschaftlicher Tätigkeit die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren sowie Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke versteht. Bei der Feinabstimmung nach Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 sind demnach nicht allein die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e VO (EU) Nr. 1307/2013 genannten Flächen, also Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder Dauerkulturen zu berücksichtigen. Die Agrarstatistik differenziert in der Rubrik „Blumen und Zierpflanzen (ohne Baumschulen)“ nicht nach diesen Flächenarten, sondern vielmehr – wie gezeigt – zwischen Blumen und Zierpflanzen im Freiland oder unter niedrigen (nicht begehbaren) Schutzabdeckungen sowie Blumen und Zierpflanzen unter Glas oder anderen (begehbaren) Schutzabdeckungen[16]. Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob die Annahme des Oberverwaltungsgerichts des Saarlands zutrifft, eine Berücksichtigung des Gartenbaubetriebs als Dauerkultur scheide bereits deswegen aus, weil wiederkehrende Erträge (Art. 4 Abs. 1 Buchst. g VO (EU) Nr. 1307/2013) bei Blumen und Zierpflanzen nicht in Betracht kämen.

In der Agrarstatistik werden Betriebe, die Blumen und Zierpflanzen anbauen, unabhängig davon erfasst, ob sie die Blumen in der Erde oder in Pflanzgefäßen mit oder ohne Bodenkontakt anbauen. Vor diesem Hintergrund bedarf keiner Klärung, ob die Annahme des Oberverwaltungsgerichts zutrifft, die Pflanzenaufzucht ausschließlich in Pflanzgefäßen sei eine nicht bodenbezogene Bewirtschaftung und werde damit im Wesentlichen unabhängig von äußeren Natureinflüssen und einer sich daraus ergebenden naturbedingten Benachteiligung betrieben, sodass sich die Einbeziehung des so generierten Outputs weder mit dem Begriff des Ackerlands in Art. 4 Abs. 1 Buchst. f VO (EU) Nr. 1307/2013 noch mit dem Förderzweck der Ausgleichzulage vereinbaren lasse.

Der Landwirt hat auch keinen Anspruch auf Gewährung einer Ausgleichszulage für seine in einer angrenzenden saarländischen Gemeinde gelegene Betriebsfläche von 7, 3325 ha. Dass das Land diese Fläche in Anwendung der Bagatellregelung (Nr. 8.02.08.03.01.6 SEPL 2014-2020) nicht als förderfähig anerkannt hat, ist nicht zu beanstanden.

1.6 SEPL 2024-2020 legt als Bedingung für die Förderfähigkeit eine benachteiligte Mindestfläche von 10 Hektar je Betrieb fest (Bagatellgrenze, Satz 1). Eine Förderung erfolgt nur, wenn die Fläche eines antragstellenden Betriebs im benachteiligten Gebiet diesen Wert erreicht oder überschreitet (Satz 2). Diese Voraussetzung erfüllt der Landwirt nicht, weil seine Betriebsfläche eine benachteiligte Mindestfläche von 10 Hektar nicht erreicht. Soweit das Oberverwaltungsgericht angenommen hat, die Bagatellregelung finde keine Anwendung, weil die förderfähige Betriebsfläche des Landwirts insgesamt 98,4282 ha umfasse, beruht dies auf der – wie gezeigt – unzutreffenden Annahme, der Ausschluss der in der Gemeinde Schiffweiler gelegenen Betriebsfläche des Landwirts (91,0957 ha) aus der Förderkulisse sei mit Unionsrecht nicht vereinbar.

Die Festlegung der Bagatellgrenze in Nr. 8.02.08.03.01.6 SEPL 2014-2020 ist nicht zu beanstanden. Die von der Europäischen Kommission genehmigte Nationale Rahmenrichtlinie 2014-2020 (Version 6.1) bestimmt, dass die Ausgleichszulage dem Zuwendungsempfänger jährlich auf Antrag gewährt wird, sofern ein Mindestbetrag von 250 € oder eine förderfähige Fläche von mindestens 3 Hektar erreicht wird. Die nach Landesrecht zuständige Behörde kann den Mindestbetrag bzw. die Mindestfläche absenken oder erhöhen (Nr. 5.02.08.03.02.8 NRR 2014-2020 S. 262). Die Festlegung der Mindestfläche durch das Land liegt in diesem Rahmen. Zur Begründung der erhöhten Bagatellgrenze hat er darauf verwiesen, sie werde aus verwaltungsökonomischen Gründen und im Sinne einer Wirksamkeit der Maßnahme festgelegt (Nr. 8.02.08.03.01.6 SEPL 2014-2020 ). Dagegen ist – wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat – nichts zu erinnern[17].

Eine Vorlageverpflichtung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV besteht nicht. In der Rechtsprechung des EuGH ist geklärt, dass die Mitgliedstaaten oder ihre Regionen bei der Feinabstimmung nach Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 über einen Gestaltungsspielraum verfügen[18]. Für einen vernünftigen Zweifel daran, dass das Land durch die von ihm gewählte Standardoutput-Methode die Feinabstimmung auf der Grundlage objektiver Kriterien im Sinne des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 vorgenommen hat, bleibt zur Überzeugung des Bundesverwaltungsgerichts kein Raum.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Juni 2025 – 3 C 14.23

  1. VG Saarland, Urteil vom 17.04.2020 – 1 K 1136/18[↩]
  2. OVG Saarland, Urteil vom 25.10.2023 – 1 A 50/21[↩]
  3. ABl. L 347 S. 487[↩]
  4. vgl. zur Anspruchsgrundlage EuGH, Urteil vom 17.10.2024 – C-239/23 [ECLI:​EU:​C:​2024:​888], Rn. 70 f.[↩]
  5. Erwägungsgrund 25 VO Nr. 1305/2013[↩]
  6. Durchführungsbeschluss vom 26.05.2015 – C<2015> 3484 final[↩]
  7. EuGH, Urteil vom 17.10.2024 – C-239/23, Rn. 43, 57 ff.[↩]
  8. SEPL 2014-2020, Nr. 8.02.08.03.01.11, S. 370; UA S. 14[↩]
  9. vgl. Saarl. Abl.2018 II S. 157[↩]
  10. ABl. L 335 S. 3[↩]
  11. BGBl. I S. 3886[↩]
  12. BGBl. I S.1975[↩]
  13. vgl. VO Nr. 1242/2008, Anhang I, B. I. 2.1.8[↩]
  14. vgl. VO Nr. 1166/2008, Art. 3 Abs. 3 und Anhang II[↩]
  15. vgl. VO Nr. 1242/2008, Anhang I, B. I. 2.1.8.2.[↩]
  16. vgl. VO Nr. 1242/2008, Anhang I, B. I. 2.01.08[↩]
  17. Hinweis auf OVG NRW, Beschluss vom 15.10.1997 – 9 A 3538/95 7[↩]
  18. EuGH, Urteil vom 17.10.2024 – C-239/23, Rn. 43, 57, 64[↩]

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