Verkehrsbeschränkungen aufgrund eines Luftreinhalteplans

Bei der ge­richt­li­chen Über­prü­fung von Ver­kehrs­be­schrän­kun­gen und ‑ver­bo­ten, die die Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de gemäß § 40 Abs. 1 BIm­SchG zur Um­set­zung eines Luft­rein­hal­te­plans (§ 47 Abs. 1 BIm­SchG) an­ge­ord­net hat, ist in­zi­dent die Recht­mä­ßig­keit die­ses Plans zu über­prü­fen, so­weit sie durch das Kla­ge­vor­brin­gen in Frage ge­stellt wird. Ma­ß­geb­lich für die Be­ur­tei­lung der Frage, ob die dem Luft­rein­hal­te­plan zu­grun­de lie­gen­den Pro­gno­sen zur Schad­stof­fent­wick­lung und zur Wir­kung der fest­ge­leg­ten Maß­nah­men den recht­li­chen An­for­de­run­gen ge­nü­gen, ist der Zeit­punkt der Be­schluss­fas­sung über den Plan.

Verkehrsbeschränkungen aufgrund eines Luftreinhalteplans

verkehrszeichen_umweltzoneOb und in­wie­weit im An­fech­tungs­pro­zess gegen die Ver­kehrs­zei­chen 270.1 und 270.2 nach­träg­li­che tat­säch­li­che Ent­wick­lun­gen und Er­kennt­nis­se zu be­rück­sich­ti­gen sind, wenn sie die dem Luft­rein­hal­te­plan zu­grun­de lie­gen­de Pro­gno­se in Frage stel­len, bleibt allerd­ings auch nach der aktuellen Entschei­dung des Bun­desver­wal­tungs­gerichts offen.
Es ergibt sich unmit­tel­bar aus § 47 und § 40 BIm­SchG, die ein zweistu­figes Ver­fahren zur Sicherung der Luftqual­ität vorse­hen1, dass für die Beurteilung der Frage, ob die einem Luftrein­hal­teplan zugrunde liegen­den Prog­nosen rechtlich zu bean­standen sind, auf den Zeit­punkt der Beschlussfas­sung über den Plan abzustellen ist. Davon ist die oberg­erichtliche Recht­sprechung bis­lang auch übere­in­stim­mend aus­ge­gan­gen2.

Zwar ist nach ständi­ger Recht­sprechung für die Beurteilung ein­er Klage, die sich — wie hier — gegen ein in einem Verkehrsze­ichen verkör­pertes Verkehrsver­bot und damit gegen einen Dauerver­wal­tungsakt richtet, regelmäßig die Sach- und Recht­slage zum Zeit­punkt der let­zten tat­sachen­gerichtlichen Ver­hand­lung maßge­blich3. Doch kann dass das bei Fahrver­boten, die auf einen Luftrein­hal­teplan zurück­ge­hen, nicht ohne Weit­eres gel­ten. Grund dafür ist — wie bere­its erwäh­nt — die in § 47 und § 40 BIm­SchG vorge­se­hene Zweistu­figkeit des Ver­fahrens und der Umstand, dass dem Luftrein­hal­teplan, der die von der Straßen­verkehrs­be­hörde zu ergreifend­en Maß­nah­men verbindlich fes­tlegt, eine planer­ische Entschei­dung zugrunde liegt, die umfan­gre­iche Prog­nosen voraus­set­zt.

Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 BIm­SchG hat die zuständi­ge Behörde einen Luftrein­hal­teplan aufzustellen, welch­er die erforder­lichen Maß­nah­men zur dauer­haften Ver­min­derung von Luftverun­reini­gun­gen fes­tlegt und den Anforderun­gen der Rechtsverord­nung entspricht, wenn die durch eine Rechtsverord­nung nach § 48a Abs. 1 — die Verord­nung über Immis­sion­swerte für Schad­stoffe in der Luft (22. BIm­SchV) vom 11.09.20024 — fest­gelegten Immis­sion­s­gren­zw­erte ein­schließlich fest­gelegter Tol­er­anz­mar­gen über­schrit­ten wer­den. § 47 Abs. 4 Satz 1 BIm­SchG sieht vor, dass die Maß­nah­men entsprechend des Verur­sacher­an­teils unter Beach­tung des Grund­satzes der Ver­hält­nis­mäßigkeit gegen alle Emit­ten­ten zu richt­en sind, die zum Über­schre­it­en der Immis­sion­swerte beitra­gen. Das alles bet­rifft die erste Stufe, die Plan­er­stel­lung. Die zweite Stufe, die Durch- und Umset­zung dieser Pla­nung, ist in § 47 Abs. 6 BIm­SchG und, soweit es um den Erlass von Verkehrs­beschränkun­gen und ver­boten geht, in § 40 Abs. 1 Satz 1 BIm­SchG geregelt. Danach beschränkt oder ver­bi­etet die zuständi­ge Straßen­verkehrs­be­hörde den Kraft­fahrzeugverkehr nach Maß­gabe der straßen­verkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftrein­hal­teplan oder ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maß­nah­men nach § 47 Abs. 1 oder 2 BIm­SchG dies vorse­hen.

Ein­er solchen Umset­zung der in einem Luftrein­hal­teplan fest­gelegten verkehrs­beschränk­enden Maß­nah­men durch Anord­nun­gen der Straßen­verkehrs­be­hör­den bedarf es deshalb, weil die Pläne ausweis­lich der Geset­zes­be­grün­dung für den Bürg­er nicht verpflich­t­end sind, son­dern nur ver­wal­tungsin­tern binden5. Das Bun­desver­wal­tungs­gericht hat deshalb in den Luftrein­hal­teplä­nen eben­so wie in den Aktion­splä­nen gemäß § 47 Abs. 2 BIm­SchG Hand­lungspläne gese­hen, die in ihrer Recht­snatur Ver­wal­tungsvorschriften ähneln6. Dementsprechend kann der von diesen Maß­nah­men Betrof­fene einen solchen Luftrein­hal­teplan nicht unmit­tel­bar angreifen. Gegen­stand ein­er ver­wal­tungs­gerichtlichen Klage kön­nen vielmehr erst die von der zuständi­gen Fach­be­hörde zur Umset­zung dieser Maß­nah­men ergan­genen nach außen wirk­enden Ver­fü­gun­gen sein. In diesem Ver­fahren ist jedoch, um den nach Art.19 Abs. 4 GG gebote­nen effek­tiv­en Rechtss­chutz zu gewährleis­ten, die Recht­mäßigkeit der Vor­gaben aus dem Luftrein­hal­teplan inzi­dent zu über­prüfen, soweit sie durch das Klagevor­brin­gen in Frage gestellt wer­den; davon ist das Beru­fungs­gericht in Übere­in­stim­mung mit der bere­its genan­nten oberg­erichtlichen Recht­sprechung und der Kom­men­tar­lit­er­atur7 aus­ge­gan­gen.

Der Umfang dieser gerichtlichen Kon­trolle des Luftrein­hal­teplans unter­liegt jedoch, nicht anders als son­stige Pla­nungsentschei­dun­gen, Ein­schränkun­gen. Grund dafür sind zum einen die prog­nos­tis­chen Ele­mente, die der Pla­nung im Hin­blick auf die Schad­stof­fen­twick­lung und der Wirkung der von ihr fest­gelegten Maß­nah­men zugrunde liegen, und zum anderen das Ermessen, das der Behörde bei der Auswahl und der Aus­gestal­tung der im Luftrein­hal­teplan fest­gelegten Maß­nah­men zuste­ht8. Die gerichtliche Kon­trolle muss zudem, um der prog­nos­tis­chen Natur der Pla­nungsentschei­dung gerecht zu wer­den — wie generell bei der Über­prü­fung solch­er Prog­nosen, auf den Zeit­punkt dieser Entschei­dung abstellen, hier also auf die Beschlussfas­sung über den Plan. Inhaltlich beschränkt sich — wie in der Recht­sprechung des Bun­desver­wal­tungs­gerichts zu son­sti­gen planer­ischen Entschei­dun­gen hin­re­ichend gek­lärt ist — die gerichtliche Über­prü­fung der­ar­tiger Prog­nosen darauf, ob die Prog­nose von zutr­e­f­fend­en Werten, Dat­en und Zahlen aus­ge­ht, auf real­is­tis­chen Annah­men beruht, method­isch ein­wand­frei erar­beit­et wor­den ist und ob das Prog­noseergeb­nis ein­leuch­t­end begrün­det wor­den ist9.

Die Ein­wände gegen die Über­trag­barkeit dieser Recht­sprechung auf die hier in Rede ste­hen­den Maß­nah­men zur Verbesserung der Luftqual­ität greifen nicht durch. Die dargestell­ten Maß­gaben für die gerichtliche Über­prü­fung von planer­ischen Entschei­dun­gen ergeben sich aus dem solchen Pla­nun­gen innewohnen­den Erforder­nis, Prog­nosen anzustellen. Dage­gen kommt es nicht darauf an, inwieweit diesen Pla­nun­gen ihrer­seits bere­its eine unmit­tel­bare rechtliche Außen­wirkung zukommt oder ob es — wie hier — erst noch weit­er­er behördlich­er Umset­zungsak­te bedarf; uner­he­blich ist eben­so, wie weit der Kreis der von ein­er planer­ischen Entschei­dung Betrof­fe­nen reicht.

Eine Beson­der­heit ergibt sich allerd­ings daraus, dass die in Umset­zung des Luftrein­hal­teplans ange­ord­neten und aufgestell­ten Verkehrsze­ichen als Dauerver­wal­tungsak­te fort­dauernde Wirkung äußern. Ihre deshalb auf den Zeit­punkt der let­zten mündlichen Ver­hand­lung des Tat­sachen­gerichts zu beziehende rechtliche Beurteilung kann in Kon­flikt damit ger­at­en, dass sich die Recht­mäßigkeit der ihnen zugrunde liegen­den Luftrein­hal­tepla­nung nach Datum der Beschlussfas­sung über den Plan bes­timmt. Gäbe es eine Rechtss­chut­zlücke, wäre ein Kläger daran gehin­dert, sich gegen die ihn fort­dauernd belas­ten­den Verkehrsze­ichen auf nachträgliche Entwick­lun­gen zu berufen, die die Prog­nose erschüt­tern, auf der die ange­ord­nete Umwelt­zone beruht. Die Frage, wie einem solchen Rechtss­chutzde­fiz­it Rech­nung zu tra­gen ist — sei es durch die eher nahe­liegende Berück­sich­ti­gung solch­er nachträglichen Erken­nt­nisse bere­its im Anfech­tung­sprozess, sei es durch einen ander­weit­ig zu ver­fol­gen­den Anspruch auf Aufhe­bung der verkehrs­be­hördlichen Anord­nun­gen, müsste jedoch im hier erstrebten Revi­sionsver­fahren nicht beant­wortet wer­den und recht­fer­tigt daher nicht die Zulas­sung dieses Rechtsmit­tels, da sie auf­grund binden­der Fest­stel­lun­gen des Beru­fungs­gerichts im vor­liegen­den Ver­fahren nicht entschei­dungser­he­blich ist.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Beschluss vom 11. Juli 2012 — 3 B 78.11

  1. vgl. zur Zweistu­figkeit: BVer­wG, Beschluss vom 29.03.2007 — 7 C 9.06, BVer­wGE 128, 278 Rn. 21 []
  2. Nds. OVG, Urteil vom 12. Mai 2011 — 12 LC 139/09; OVG NRW, Beschluss vom 25.01.2011 — 8 A 2751/09ZUR 2011, 199 Rn. 28 ff.; eben­so der Sache nach OVG Berlin-Bran­den­burg, Urteil vom 20.10.2011 — OVG 1 B 4.10DAR 2012, 157 Rn. 27; zus­tim­mend Jarass in: BIm­SchG, Kom­men­tar 9. Aufl.2012, § 47 Rn. 49 []
  3. vgl. etwa zu Lkw-Über­holver­boten: BVer­wG, Urteil vom 23.09.2010 — 3 C 37.09, BVer­wGE 138, 21 Rn. 21 m.w.N. []
  4. BGBl I S. 3626 []
  5. vgl. BT-Drucks 14/8450 S. 14 []
  6. BVer­wG, Beschluss vom 29.03.2007 a.a.O. Rn. 27 []
  7. vgl. u.a. Jarass, a.a.O. sowie Storost in: Ule/Laubinger/Repkewitz, BIm­SchG, § 40 Rn. C 11 und Schei­dler in: Feld­haus, BIm­SchG, § 40 Rn. 51 m.w.N. []
  8. vgl. BVer­wG, Beschluss vom 29.03.2007 a.a.O. Rn. 27 []
  9. vgl. etwa BVer­wG, Urteil vom 25.07.1985 — 3 C 25.84, BVer­wGE 72, 38, 49 ff. []