UVP-Vorprüfung in der Fernstraßenplanung

Der Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de ste­ht im Rah­men ein­er UVP-Vor­prü­­fung des Ein­zel­falls (§ 3c UVPG) für ihre pro­gnos­ti­sche Be­ur­tei­lung mög­li­cher Um­welt­aus­wir­kun­gen eines Vor­ha­bens ein Ein­schät­zungs­spiel­raum zu. Die ge­richt­li­che Über­prü­fung des Er­geb­nis­ses der Vor­prü­fung be­schränkt sich des­halb nach § 3a Satz 4 UVPG auf eine Plau­si­bi­li­täts­kon­trol­le.

UVP-Vorprüfung in der Fernstraßenplanung

Mit Rück­sicht auf den das Plan­fest­stel­lungs­recht prä­gen­den Grund­satz der Pla­n­er­hal­tung geht die Feh­ler­fol­gen­re­ge­lung des § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG für fern­stra­ßen­recht­li­che Plan­fest­stel­lungs­be­schlüs­se der all­ge­mei­nen Feh­ler­fol­gen­re­ge­lung des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG vor.

Für die Änderung UVP-pflichtiger Vorhaben wie des hier in Rede ste­hen­den Auto­bahn­baus ord­net § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG eine Vor­prü­fung des Einzelfalls i.S.d. § 3c Satz 1 und 3 UVPG an. Danach ist eine Umweltverträglichkeit­sprü­fung durchzuführen, wenn die Änderung nach Ein­schätzung der zuständi­gen Behörde auf­grund über­schlägiger Prü­fung der in der Anlage 2 aufge­führten Kri­te­rien erhe­bliche nachteilige Umweltauswirkun­gen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berück­sichti­gen wären; bei der Prü­fung ist zu berück­sichti­gen, inwieweit Umweltauswirkun­gen durch die vorge­se­henen Ver­mei­dungs- und Ver­min­derungs­maß­nah­men offen­sichtlich aus­geschlossen wer­den. Gemäß § 3a Satz 4 UVPG unter­liegt die auf­grund der Vor­prü­fung getrof­fene behördliche Beurteilung der UVP-Pflichtigkeit nur eingeschränk­ter gerichtlich­er Kon­trolle. Die Ein­schätzung, eine Umweltverträglichkeit­sprü­fung solle unterbleiben, ist im gerichtlichen Ver­fahren, das die Entschei­dung über die Zuläs­sigkeit des Vorhabens bet­rifft, nur daraufhin zu über­prüfen, ob die Vor­prü­fung entsprechend den Vor­gaben des § 3c UVPG durchge­führt und ob das Ergeb­nis nachvol­lziehbar ist.

Dabei dürfte im entsch­iede­nen Fall dürfte die Plan­fest­stel­lungs­be­hörde allerd­ings nicht schon die Beschränkung der Vor­prü­fung auf eine nur über­schlägige Prü­fung mis­sachtet haben, indem sie ihrer Beurteilung zwei vom Vorhaben­träger im Ver­fahrensver­lauf einge­holte Fachgutacht­en zugrunde gelegt hat. Entsprechend ihrer ver­fahrenslenk­enden Funk­tion beschränkt sich die Vor­prü­fung in ihrer Prüftiefe auf eine über­schlägige Vorauss­chau1, die die eigentliche Umweltverträglichkeit­sprü­fung nicht vor­weg­nehmen darf2. Let­ztere erfol­gt in einem Ver­fahren, das vor allem wegen der oblig­a­torischen Öffentlichkeits­beteili­gung eine beson­dere Richtigkeits­gewähr für die Prüfer­geb­nisse sichert. Diese Sicherung würde aus­geschal­tet, wenn im Rah­men der Vor­prü­fung mit ein­er der Umweltverträglichkeit­sprü­fung ver­gle­ich­baren Prüftiefe „durcher­mit­telt“ würde, sei es, dass die Plan­fest­stel­lungs­be­hörde selb­st Gutacht­en mit ein­er auf die Sachentschei­dung zugeschnit­te­nen Prüftiefe ein­holte, sei es, dass sie zur Beurteilung auf entsprechende vom Vorhaben­träger beschaffte Gutacht­en zurück­griffe. Ander­er­seits darf sich die Vor­prü­fung aber auch nicht in ein­er ober­fläch­lichen Abschätzung speku­la­tiv­en Charak­ters erschöpfen, son­dern muss auf der Grund­lage geeigneter und aus­re­ichen­der Infor­ma­tio­nen erfol­gen3. Dafür reichen die eigene und die durch Kon­sul­ta­tion ander­er Behör­den ver­mit­telte Sachkunde sowie die mit der Antrag­stel­lung vom Vorhaben­träger vorgelegten Erken­nt­nis­mit­tel nicht immer aus. Dann kön­nen zusät­zliche Erkun­dun­gen zuläs­sig sein. Bei der Frage, welche Unter­la­gen und Infor­ma­tio­nen als geeignete Grund­lage ein­er über­schlägi­gen Prü­fung benötigt wer­den, kommt der Behörde ein Ein­schätzungsspiel­raum zu4. Mit der Auswer­tung der vom Vorhaben­träger vorgelegten Fachgutacht­en dürfte die Plan­fest­stel­lungs­be­hörde sich inner­halb der Gren­zen dieses Spiel­raums gehal­ten haben.

Let­ztlich bedarf jedoch kein­er abschließen­den Klärung, ob die Plan­fest­stel­lungs­be­hörde die zuläs­sige Prüftiefe einge­hal­ten hat. Ein Man­gel liegt jeden­falls darin, dass das Ergeb­nis der Vor­prü­fung hin­sichtlich der möglichen Auswirkun­gen der Änderungs­pla­nung auf das Grund­wass­er nicht nachvol­lziehbar ist.

Die Beschränkung der gerichtlichen Kon­trolle auf die Nachvol­lziehbarkeit des Prüfer­geb­niss­es (§ 3a Satz 4 UVPG) verdeut­licht, dass der Plan­fest­stel­lungs­be­hörde für ihre prog­nos­tis­che Beurteilung möglich­er Umweltauswirkun­gen des Vorhabens ein Ein­schätzungsspiel­raum zuste­ht5. Gefordert ist eine Plau­si­bil­ität­skon­trolle, bei der die von der Behörde für ihr Prüfer­geb­nis gegebene Begrün­dung zugrunde zu leg­en ist. Dies bedeutet zugle­ich, dass nachträglich gewonnene Erken­nt­nisse, die die Auswirkun­gen in einem anderen Licht erscheinen lassen kön­nten, für die Frage der Tragfähigkeit des Prüfer­geb­niss­es und damit der ver­fahrenslenk­enden Entschei­dung über die Notwendigkeit ein­er Umweltverträglichkeit­sprü­fung nicht maßge­blich sein kön­nen.

Erweist sich das Ergeb­nis der Vor­prü­fung, solche Auswirkun­gen seien nicht zu besor­gen, als nicht nachvol­lziehbar, so fol­gt daraus, dass eine Umweltverträglichkeit­sprü­fung hätte durchge­führt wer­den müssen. Deren Unterbleiben stellt einen Man­gel i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG dar, der die Entschei­dun­gen über die Zulas­sung der geplanten Änderun­gen infiziert. Dazu zählen in erster Lin­ie die plan­fest­stel­lungsrechtlichen Änderungsregelun­gen zur Aus­gestal­tung der Auto­bah­nen­twässerung. Dazu gehört aber auch die wasser­rechtliche Erlaub­nis vom 26.02.2010, die gle­ich­falls einen Teilaspekt des Änderungsvorhabens — die Neuregelung der Ein­leitung des aus der Son­der­an­lage R. bzw. dem Reten­tion­sraum gedrosselt abfließen­den Wassers — bet­rifft.

Für die wasser­rechtliche Ein­leitungser­laub­nis knüpft sich daran gem. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 UmwRG die Rechts­folge der Aufhe­bung. Für die plan­fest­gestell­ten Änderungsregelun­gen hat es hinge­gen nach § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG mit der Fest­stel­lung ihrer Rechtswidrigkeit und Nichtvol­lziehbarkeit sein Bewen­den. § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG enthält nach seinem Sinn und Zweck eine Son­der­regelung zu § 46 VwVfG; er nimmt die unter Nr. 1 und 2 aufge­führten Män­gel von dem für Ver­fahrens­fehler gel­tenden Kausal­ität­ser­forder­nis des § 46 VwVfG aus. Dage­gen kann dem auf den Regelfall des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zugeschnit­te­nen Wort­laut des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG nicht ent­nom­men wer­den, dass er die spezielle, auf fern­straßen­rechtliche Plan­fest­stel­lungs­beschlüsse zugeschnit­tene Fehler­fol­gen­regelung des § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG für die von ihm erfassten Fehler erset­zen sollte. Mit Rück­sicht auf den das Plan­fest­stel­lungsrecht prä­gen­den Grund­satz der Plan­er­hal­tung geht vielmehr die Fehler­fol­gen­regelung des § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG der all­ge­meinen Regelung des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG vor.

Hier­nach recht­fer­tigt der Ver­fahrens­man­gel rechtswidrig unterblieben­er Umweltverträglichkeit­sprü­fung nicht die Aufhe­bung der plan­fest­stel­lungsrechtlichen Änderungsregelun­gen, son­dern nur die Fest­stel­lung ihrer Rechtswidrigkeit und Nichtvol­lziehbarkeit, weil Heilungsmöglichkeit­en in einem ergänzen­den Ver­fahren verbleiben. Dass die Umweltverträglichkeit­sprü­fung unterblieben ist, stellt nicht von vorn­here­in das Pla­nungskonzept des Beklagten in Frage. Sie lässt sich vielmehr in einem ergänzen­den Ver­fahren nach­holen, um so eine den ver­fahren­srechtlichen Vor­gaben des Geset­zes über die Umweltverträglichkeit­sprü­fung genü­gende und die damit ver­bun­dene Richtigkeits­gewähr bietende Basis für eine erneute Sachentschei­dung zu gewin­nen.

Die Anwen­dung von § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG auf das fehler­hafte Unterbleiben ein­er Umweltverträglichkeit­sprü­fung ste­ht mit Union­srecht in Ein­klang. Daran beste­ht auch unter Berück­sich­ti­gung der Recht­sprechung des Gericht­shofs der Europäis­chen Union zum Erforder­nis der Durch­führung ein­er Umweltverträglichkeit­sprü­fung vor Zulas­sungsentschei­dung kein vernün­ftiger Zweifel. Nach Art. 2 Abs. 1 UVP-RL haben die Mit­glied­staat­en zu gewährleis­ten, dass Pro­jek­te, bei denen mit erhe­blichen Auswirkun­gen auf die Umwelt zu rech­nen ist, „vor Erteilung der Genehmi­gung“ ein­er Umweltverträglichkeit­sprü­fung zu unterziehen sind. Prü­fun­gen, die erst nach der Zulas­sungsentschei­dung erfol­gen, sind danach grund­sät­zlich unbeachtlich6. Das schließt eine Behe­bung des Man­gels in einem nach Abschluss des Rechtsstre­its stat­tfind­en­den ergänzen­den Ver­fahren aber dann nicht aus, wenn dadurch nicht die Möglichkeit eröffnet wird, das Union­srecht zu umge­hen oder nicht anzuwen­den, und wenn die nachträgliche Legal­isierung die Aus­nahme bleibt7. Diese Voraus­set­zun­gen sind erfüllt. Die gerichtliche Fest­stel­lung der Rechtswidrigkeit und Nichtvol­lziehbarkeit stellt sich­er, dass die Zulas­sungsentschei­dung nicht aus­ge­führt wer­den darf, bevor die unterbliebene Umweltverträglichkeit­sprü­fung nachge­holt und die in ihrem Rah­men getrof­fe­nen Fest­stel­lun­gen und Bew­er­tun­gen der Umweltauswirkun­gen des Vorhabens in ein­er erneuten Zulas­sungsentschei­dung gewürdigt wor­den sind. Diese Würdi­gung muss ergeb­nisof­fen erfol­gen und ist wiederum mit Rechts­be­helfen angreif­bar. Eine Umge­hung oder Nich­tan­wen­dung der Regelun­gen über die Umweltverträglichkeit­sprü­fung wird dadurch ver­hin­dert; diese kön­nen vielmehr ihre volle Wirkkraft ent­fal­ten. Die nachträgliche Fehler­be­he­bung bleibt zudem die Aus­nahme, weil die §§ 3a ff. UVPG gewährleis­ten, dass im Regelfall frühzeit­ig vor der Zulas­sungsentschei­dung die UVP-Pflichtigkeit eines Vorhabens ermit­telt und dementsprechend dessen Umweltverträglichkeit rechtzeit­ig geprüft wird.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 20. Dezem­ber 2011 — 9 A 31.10

  1. Begrün­dung des Regierungsen­twurfs zu § 3c UVPG, BR-Drucks 674/00 S. 89 []
  2. BVer­wG, Urteil vom 20.08.2008 — 4 C 11.07, BVer­wGE 131, 352 Rn. 35 []
  3. San­gen­st­edt, in: Landmann/Rohmer, Umwel­trecht, Bd. I, Stand Juli 2011, § 3a UVPG Rn. 11 []
  4. BVer­wG, Urteile vom 07.12.2006 — 4 C 16.04, BVer­wGE 127, 208 Rn. 49 und vom 20.08.2008 a.a.O. []
  5. BR-Drucks 551/06 S. 43 []
  6. vgl. EuGH, Urteile vom 03.07.2008 — C‑215/06, Slg.2008, I‑4911 Rn. 49; und vom 24.11.2011 — C‑404/09, NuR 2012, 42 Rn. 83 und 93 []
  7. vgl. EuGH, Urteil vom 03.07.2008 a.a.O. Rn. 57 []