UVP-Vorprüfung in der Fernstraßenplanung

Der Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de steht im Rah­men einer UVP-Vor­prü­fung des Ein­zel­falls (§ 3c UVPG) für ihre pro­gnos­ti­sche Be­ur­tei­lung mög­li­cher Um­welt­aus­wir­kun­gen eines Vor­ha­bens ein Ein­schät­zungs­spiel­raum zu. Die ge­richt­li­che Über­prü­fung des Er­geb­nis­ses der Vor­prü­fung be­schränkt sich des­halb nach § 3a Satz 4 UVPG auf eine Plau­si­bi­li­täts­kon­trol­le.

UVP-Vorprüfung in der Fernstraßenplanung

Mit Rück­sicht auf den das Plan­fest­stel­lungs­recht prä­gen­den Grund­satz der Pla­n­er­hal­tung geht die Feh­ler­fol­gen­re­ge­lung des § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG für fern­stra­ßen­recht­li­che Plan­fest­stel­lungs­be­schlüs­se der all­ge­mei­nen Feh­ler­fol­gen­re­ge­lung des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG vor.

Für die Änderung UVP-pflichtiger Vorhaben wie des hier in Rede stehenden Autobahnbaus ordnet § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG eine Vorprüfung des Einzelfalls i.S.d. § 3c Satz 1 und 3 UVPG an. Danach ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, wenn die Änderung nach Einschätzung der zuständigen Behörde aufgrund überschlägiger Prüfung der in der Anlage 2 aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären; bei der Prüfung ist zu berücksichtigen, inwieweit Umweltauswirkungen durch die vorgesehenen Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen offensichtlich ausgeschlossen werden. Gemäß § 3a Satz 4 UVPG unterliegt die aufgrund der Vorprüfung getroffene behördliche Beurteilung der UVP-Pflichtigkeit nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Die Einschätzung, eine Umweltverträglichkeitsprüfung solle unterbleiben, ist im gerichtlichen Verfahren, das die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens betrifft, nur daraufhin zu überprüfen, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben des § 3c UVPG durchgeführt und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist.

Dabei dürfte im entschiedenen Fall dürfte die Planfeststellungsbehörde allerdings nicht schon die Beschränkung der Vorprüfung auf eine nur überschlägige Prüfung missachtet haben, indem sie ihrer Beurteilung zwei vom Vorhabenträger im Verfahrensverlauf eingeholte Fachgutachten zugrunde gelegt hat. Entsprechend ihrer verfahrenslenkenden Funktion beschränkt sich die Vorprüfung in ihrer Prüftiefe auf eine überschlägige Vorausschau1, die die eigentliche Umweltverträglichkeitsprüfung nicht vorwegnehmen darf2. Letztere erfolgt in einem Verfahren, das vor allem wegen der obligatorischen Öffentlichkeitsbeteiligung eine besondere Richtigkeitsgewähr für die Prüfergebnisse sichert. Diese Sicherung würde ausgeschaltet, wenn im Rahmen der Vorprüfung mit einer der Umweltverträglichkeitsprüfung vergleichbaren Prüftiefe „durchermittelt“ würde, sei es, dass die Planfeststellungsbehörde selbst Gutachten mit einer auf die Sachentscheidung zugeschnittenen Prüftiefe einholte, sei es, dass sie zur Beurteilung auf entsprechende vom Vorhabenträger beschaffte Gutachten zurückgriffe. Andererseits darf sich die Vorprüfung aber auch nicht in einer oberflächlichen Abschätzung spekulativen Charakters erschöpfen, sondern muss auf der Grundlage geeigneter und ausreichender Informationen erfolgen3. Dafür reichen die eigene und die durch Konsultation anderer Behörden vermittelte Sachkunde sowie die mit der Antragstellung vom Vorhabenträger vorgelegten Erkenntnismittel nicht immer aus. Dann können zusätzliche Erkundungen zulässig sein. Bei der Frage, welche Unterlagen und Informationen als geeignete Grundlage einer überschlägigen Prüfung benötigt werden, kommt der Behörde ein Einschätzungsspielraum zu4. Mit der Auswertung der vom Vorhabenträger vorgelegten Fachgutachten dürfte die Planfeststellungsbehörde sich innerhalb der Grenzen dieses Spielraums gehalten haben.

Letztlich bedarf jedoch keiner abschließenden Klärung, ob die Planfeststellungsbehörde die zulässige Prüftiefe eingehalten hat. Ein Mangel liegt jedenfalls darin, dass das Ergebnis der Vorprüfung hinsichtlich der möglichen Auswirkungen der Änderungsplanung auf das Grundwasser nicht nachvollziehbar ist.

Die Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle auf die Nachvollziehbarkeit des Prüfergebnisses (§ 3a Satz 4 UVPG) verdeutlicht, dass der Planfeststellungsbehörde für ihre prognostische Beurteilung möglicher Umweltauswirkungen des Vorhabens ein Einschätzungsspielraum zusteht5. Gefordert ist eine Plausibilitätskontrolle, bei der die von der Behörde für ihr Prüfergebnis gegebene Begründung zugrunde zu legen ist. Dies bedeutet zugleich, dass nachträglich gewonnene Erkenntnisse, die die Auswirkungen in einem anderen Licht erscheinen lassen könnten, für die Frage der Tragfähigkeit des Prüfergebnisses und damit der verfahrenslenkenden Entscheidung über die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht maßgeblich sein können.

Erweist sich das Ergebnis der Vorprüfung, solche Auswirkungen seien nicht zu besorgen, als nicht nachvollziehbar, so folgt daraus, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung hätte durchgeführt werden müssen. Deren Unterbleiben stellt einen Mangel i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG dar, der die Entscheidungen über die Zulassung der geplanten Änderungen infiziert. Dazu zählen in erster Linie die planfeststellungsrechtlichen Änderungsregelungen zur Ausgestaltung der Autobahnentwässerung. Dazu gehört aber auch die wasserrechtliche Erlaubnis vom 26.02.2010, die gleichfalls einen Teilaspekt des Änderungsvorhabens – die Neuregelung der Einleitung des aus der Sonderanlage R. bzw. dem Retentionsraum gedrosselt abfließenden Wassers – betrifft.

Für die wasserrechtliche Einleitungserlaubnis knüpft sich daran gem. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 UmwRG die Rechtsfolge der Aufhebung. Für die planfestgestellten Änderungsregelungen hat es hingegen nach § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG mit der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit sein Bewenden. § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG enthält nach seinem Sinn und Zweck eine Sonderregelung zu § 46 VwVfG; er nimmt die unter Nr. 1 und 2 aufgeführten Mängel von dem für Verfahrensfehler geltenden Kausalitätserfordernis des § 46 VwVfG aus. Dagegen kann dem auf den Regelfall des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zugeschnittenen Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG nicht entnommen werden, dass er die spezielle, auf fernstraßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse zugeschnittene Fehlerfolgenregelung des § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG für die von ihm erfassten Fehler ersetzen sollte. Mit Rücksicht auf den das Planfeststellungsrecht prägenden Grundsatz der Planerhaltung geht vielmehr die Fehlerfolgenregelung des § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG der allgemeinen Regelung des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG vor.

Hiernach rechtfertigt der Verfahrensmangel rechtswidrig unterbliebener Umweltverträglichkeitsprüfung nicht die Aufhebung der planfeststellungsrechtlichen Änderungsregelungen, sondern nur die Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit, weil Heilungsmöglichkeiten in einem ergänzenden Verfahren verbleiben. Dass die Umweltverträglichkeitsprüfung unterblieben ist, stellt nicht von vornherein das Planungskonzept des Beklagten in Frage. Sie lässt sich vielmehr in einem ergänzenden Verfahren nachholen, um so eine den verfahrensrechtlichen Vorgaben des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung genügende und die damit verbundene Richtigkeitsgewähr bietende Basis für eine erneute Sachentscheidung zu gewinnen.

Die Anwendung von § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG auf das fehlerhafte Unterbleiben einer Umweltverträglichkeitsprüfung steht mit Unionsrecht in Einklang. Daran besteht auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zum Erfordernis der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung vor Zulassungsentscheidung kein vernünftiger Zweifel. Nach Art. 2 Abs. 1 UVP-RL haben die Mitgliedstaaten zu gewährleisten, dass Projekte, bei denen mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, „vor Erteilung der Genehmigung“ einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen sind. Prüfungen, die erst nach der Zulassungsentscheidung erfolgen, sind danach grundsätzlich unbeachtlich6. Das schließt eine Behebung des Mangels in einem nach Abschluss des Rechtsstreits stattfindenden ergänzenden Verfahren aber dann nicht aus, wenn dadurch nicht die Möglichkeit eröffnet wird, das Unionsrecht zu umgehen oder nicht anzuwenden, und wenn die nachträgliche Legalisierung die Ausnahme bleibt7. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit stellt sicher, dass die Zulassungsentscheidung nicht ausgeführt werden darf, bevor die unterbliebene Umweltverträglichkeitsprüfung nachgeholt und die in ihrem Rahmen getroffenen Feststellungen und Bewertungen der Umweltauswirkungen des Vorhabens in einer erneuten Zulassungsentscheidung gewürdigt worden sind. Diese Würdigung muss ergebnisoffen erfolgen und ist wiederum mit Rechtsbehelfen angreifbar. Eine Umgehung oder Nichtanwendung der Regelungen über die Umweltverträglichkeitsprüfung wird dadurch verhindert; diese können vielmehr ihre volle Wirkkraft entfalten. Die nachträgliche Fehlerbehebung bleibt zudem die Ausnahme, weil die §§ 3a ff. UVPG gewährleisten, dass im Regelfall frühzeitig vor der Zulassungsentscheidung die UVP-Pflichtigkeit eines Vorhabens ermittelt und dementsprechend dessen Umweltverträglichkeit rechtzeitig geprüft wird.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Dezember 2011 – 9 A 31.10

  1. Begründung des Regierungsentwurfs zu § 3c UVPG, BR-Drucks 674/00 S. 89 []
  2. BVerwG, Urteil vom 20.08.2008 – 4 C 11.07, BVerwGE 131, 352 Rn. 35 []
  3. Sangenstedt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. I, Stand Juli 2011, § 3a UVPG Rn. 11 []
  4. BVerwG, Urteile vom 07.12.2006 – 4 C 16.04, BVerwGE 127, 208 Rn. 49 und vom 20.08.2008 a.a.O. []
  5. BR-Drucks 551/06 S. 43 []
  6. vgl. EuGH, Urteile vom 03.07.2008 – C-215/06, Slg.2008, I-4911 Rn. 49; und vom 24.11.2011 – C-404/09, NuR 2012, 42 Rn. 83 und 93 []
  7. vgl. EuGH, Urteil vom 03.07.2008 a.a.O. Rn. 57 []