Treibhausgas-Emissionen — und der Schuldgrundsatz

§ 18 Abs. 1 des Geset­zes über den Han­del mit Berech­ti­gun­gen zur Emis­sion von Treib­haus­gasen1 (TEHG) ist mit dem bun­desver­fas­sungsrechtlichen Schuld­grund­satz vere­in­bar.

Treibhausgas-Emissionen — und der Schuldgrundsatz

§ 18 Abs. 1 TEHG dient der Umset­zung von Art. 16 Abs. 3 und 4 der Richtlin­ie 2003/87/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 13.10.2003 über ein Sys­tem für den Han­del mit Treib­haus­gase­mis­sion­sz­er­ti­fikat­en in der Gemein­schaft und zur Änderung der Richtlin­ie 96/61/EG des Rates2. Nach dieser Vorschrift haben die Mit­glied­staat­en sicherzustellen, dass Betreibern, die nicht bis zum 30.04.jeden Jahres eine aus­re­ichende Anzahl von Zer­ti­fikat­en zur Abdeck­ung ihrer Emis­sio­nen im Vor­jahr abgeben, eine Sank­tion wegen Emis­sion­süber­schre­itung aufer­legt wird; die Sank­tion beträgt für jede von der Anlage aus­gestoßene Tonne Kohlen­diox­idäquiv­a­lent, für die der Betreiber keine Zer­ti­fikate abgegeben hat, 100 €, während der ersten Han­delspe­ri­ode 40 €. Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL ist mit höher­rangigem Union­srecht, ins­beson­dere mit dem union­srechtlich gewährleis­teten Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit, vere­in­bar. Der Gericht­shof der Europäis­chen Union hat in seinem Urteil vom 17.10.20133 entsch­ieden, dass die Sank­tion wegen Emis­sion­süber­schre­itung ungeachtet der Ursache der Nichtab­gabe oder der Anzahl der Zer­ti­fikate, über die die betr­e­f­fend­en Betreiber tat­säch­lich ver­fü­gen, zu ver­hän­gen ist. Die Höhe der pauschalen Sank­tion darf nicht unter Beru­fung auf den Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit angepasst wer­den4. Der Gericht­shof hat die Sank­tion auch in der für die erste Han­delspe­ri­ode maßgeben­den Höhe von 40 € pro Tonne nicht bean­standet5. Die Aufer­legung ein­er Zahlungspflicht in star­rer, von den Grün­den für die Nichtab­gabe der Zer­ti­fikate unab­hängiger Höhe ist hier­nach mit den im maßgeben­den Zeit­punkt bei Erlass der EH-RL6 auf europäis­ch­er Ebene gewährleis­teten Grun­drecht­en und den all­ge­meinen Grund­sätzen des Union­srechts vere­in­bar. Der gegen­teili­gen Auf­fas­sung des Gen­er­alan­walts7 ist der Gericht­shof nicht gefol­gt. Das Vor­brin­gen der Klägerin gibt keinen Anlass, dem Gericht­shof die Frage der Vere­in­barkeit des Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL mit höher­rangigem Union­srecht erneut vorzule­gen.

Soweit § 18 Abs. 1 TEHG zwin­gende Vor­gaben des Union­srechts umset­zt, schei­det eine Über­prü­fung der Vorschrift am Maßstab des deutschen Ver­fas­sungsrechts, ins­beson­dere der Grun­drechte des Grundge­set­zes, grund­sät­zlich aus8. An die Stelle der inzi­den­ten Kon­trolle am Maßstab des deutschen Rechts tritt jene am Maßstab europäis­chen Rechts9.

Spiel­raum bei der Umset­zung von Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL verbleibt den Mit­glied­staat­en nach dem Urteil des Gericht­shofs vom 17.10.2013 nur in sehr engen Gren­zen. Zum einen kön­nen die Mit­glied­staat­en — unter den im Urteil dargelegten Voraus­set­zun­gen10 — Fälle höher­er Gewalt anerken­nen. Von dieser Möglichkeit hat Deutsch­land in § 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG Gebrauch gemacht. Höhere Gewalt lag jedoch hier unstre­it­ig nicht vor. Zum anderen ste­ht es den Mit­glied­staat­en frei, Mech­a­nis­men zur Mah­nung, Auf­forderung und vorzeit­i­gen Abgabe einzuführen, durch die gut­gläu­bige Betreiber umfassend über ihre Abgabepflicht informiert wer­den und so der Gefahr ein­er Sank­tion ent­ge­hen kön­nen11. Das TEHG enthält der­ar­tige Mech­a­nis­men nicht. Ihre Ein­führung ist durch den bun­desver­fas­sungsrechtlich insoweit allein in Betra­cht kom­menden Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit jedoch auch nicht geboten. Der maßgebende Abgabezeit­punkt ergibt sich unmit­tel­bar aus dem Gesetz (§ 6 Abs. 1 TEHG). Mehr Klarheit ist auch durch eine Erin­nerung oder Mah­nung nicht zu erre­ichen. Ein vor dem Abgabezeit­punkt erfol­gen­der Hin­weis auf die Fol­gen ein­er Fristver­säu­mung kön­nte eben­falls nur das wieder­holen, was sich bere­its unmissver­ständlich aus dem Gesetz ergibt; Spiel­räume beste­hen bei der Fes­tle­gung der Zahlungspflicht nicht. Dass sie über ihre Abgabepflicht und deren Sank­tions­be­wehrung nicht hin­re­ichend informiert wor­den sei, macht die Klägerin im Übri­gen selb­st nicht gel­tend. Die Beklagte hat vor­ge­tra­gen, die DEHSt habe u.a. die Klägerin per E‑Mail vom 03. und 21.04.2006 auf die sank­tions­be­wehrte Erfül­lung der Abgabepflicht geson­dert hingewiesen. Die Klägerin ist diesem Vor­trag nicht ent­ge­genge­treten12.

Ob, soweit die Vor­gaben des Union­srechts zwin­gend sind, eine Über­prü­fung der deutschen Umset­zung auch am Maßstab der soge­nan­nten Wesens­ge­halts­garantie (Art.19 Abs. 2 GG) auss­chei­det, kann offen bleiben. Für die von der Klägerin ohne weit­ere Sub­stan­ti­ierung behauptete Ver­let­zung der Wesens­ge­halts­garantie gibt es keine Anhalt­spunk­te.

Jeden­falls der Schuld­grund­satz dürfte von dem Auss­chluss der Über­prü­fung am Maßstab des deutschen Ver­fas­sungsrechts jedoch nicht umfasst sein. Der Grund­satz, dass jede Strafe Schuld voraus­set­zt, hat nach der Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts seine Grund­lage in der Men­schen­würde­garantie des Art. 1 Abs. 1 GG; das Schuld­prinzip gehört zu der wegen Art. 79 Abs. 3 GG unver­füg­baren Ver­fas­sungsi­den­tität, die auch vor Ein­grif­f­en durch die supra­na­tion­al aus­geübte öffentliche Gewalt geschützt ist13. Hat die Maß­nahme eines Organs der Europäis­chen Union Auswirkun­gen, die die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Ver­fas­sungsi­den­tität berühren, so ist sie in Deutsch­land von vorn­here­in unan­wend­bar14. Mit dem bun­desver­fas­sungsrechtlichen Schuld­grund­satz ist § 18 Abs. 1 TEHG jedoch vere­in­bar.

Der, a href=“http://www.proverbia-iuris.de/nulla-poena-sine-culpa/” title=“Nulla poe­na sine cul­pa” target=“_blank“Grundsatz “Keine Strafe ohne Schuld” (nul­la poe­na sine cul­pa)15. Die im Einzelfall ver­hängte Strafe muss in einem gerecht­en Ver­hält­nis zur Schwere der Tat und zum Maß der Schuld des Täters ste­hen16. Diese Anforderun­gen gel­ten nicht für alle Arten von Sank­tio­nen, son­dern nur für Strafen und strafähn­liche Maß­nah­men. Die Strafe ist im Gegen­satz zur reinen Präven­tion­s­maß­nahme dadurch gekennze­ich­net, dass sie — wenn nicht auss­chließlich, so doch auch — auf gerechte Vergel­tung für ein rechtlich ver­botenes Ver­hal­ten abzielt. Mit der Strafe wird dem Täter ein sozialethis­ches Fehlver­hal­ten vorge­wor­fen17. Strafähn­lich ist eine Maß­nahme nicht schon dann, wenn sie mit ein­er Ein­buße an Frei­heit oder Ver­mö­gen ver­bun­den ist und damit fak­tisch die Wirkung eines Übels ent­fal­tet. Bei der Beurteilung des pönalen Charak­ters ein­er Rechts­folge sind vielmehr weit­ere, wer­tende Kri­te­rien her­anzuziehen, ins­beson­dere der Rechts­grund der Anord­nung und der vom Geset­zge­ber mit ihr ver­fol­gte Zweck18. In der Lit­er­atur wer­den — mit unter­schiedlich­er Gewich­tung — ver­schiedene Ziel­rich­tun­gen der Zahlungspflicht her­aus­gear­beit­et, die wegen ihrer Vielgestaltigkeit eine Einord­nung der Sank­tion in das herkömm­liche Sank­tio­nen­sys­tem erschw­eren. Einige Autoren rück­en den präven­tiv­en Charak­ter der Zahlungspflicht in den Vorder­grund19, ver­ste­hen § 18 Abs. 1 TEHG wegen der Anknüp­fung an die in der Ver­gan­gen­heit liegende Ver­let­zung der Abgabepflicht jedoch teil­weise gle­ich­wohl als Norm des Voll­streck­ungsrechts20. Hierge­gen wird einge­wandt, dass die nachträgliche Abgabe der Berech­ti­gun­gen die Zahlungspflicht nicht ent­fall­en lasse; die Zahlungspflicht sei deshalb eher den Säum­niszuschlä­gen und Säum­niszin­sen des Steuer­rechts ver­gle­ich­bar21. Wieder andere sehen die Zahlungspflicht als Sank­tion eigen­er Art, der materiell Strafcharak­ter zukomme22, oder als Bußgeld eigen­er Art23. Dass § 18 Abs. 1 TEHG gegen das Schuld­prinzip ver­stoße, hat kein­er der genan­nten Autoren angenom­men. Das Oberver­wal­tungs­gericht hat § 18 Abs. 1 TEHG zu Recht nicht als Strafnorm oder strafähn­liche Vorschrift qual­i­fiziert. Die Zahlungspflicht ist keine Strafe, son­dern ein auf Präven­tion angelegtes Druck- und Zwangsmit­tel zur Durch­set­zung der Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG. Sie ist insoweit der Zahlungspflicht nach § 31b PartG bei Unrichtigkeit­en im Rechen­schafts­bericht ein­er Partei24, dem Zwangs­geld zur Durch­set­zung von Beförderungsent­gel­ten nach § 74 Abs. 2 AuslG i.d.F. des Geset­zes vom 03.12 200125 und den Säum­niszuschlä­gen nach § 240 Abs. 1 AO26 ver­gle­ich­bar, auf die das Schuld­prinzip eben­falls nicht anwend­bar ist. § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG knüpft die Sank­tion an einen rein objek­tiv­en Tatbe­stand an. Die Zahlungspflicht ist festzuset­zen, wenn ein Anla­gen­be­treiber sein­er Pflicht, rechtzeit­ig eine aus­re­ichende Anzahl von Berech­ti­gun­gen zur Abdeck­ung sein­er Emis­sio­nen im Vor­jahr abzugeben (§ 6 Abs. 1 TEHG), nicht nachkommt. Wenn der Zahlungs­bescheid bestand­skräftig ist, ist gemäß § 18 Abs. 4 TEHG zudem der Name des Ver­ant­wortlichen im Bun­de­sanzeiger zu veröf­fentlichen. In ihrer allein an die nicht rechtzeit­ige Abgabe von Berech­ti­gun­gen anknüpfend­en Aus­gestal­tung unter­schei­den sich die Sank­tio­nen zur Durch­set­zung der Abgabepflicht nach § 18 TEHG von den Ord­nungswidrigkeit­en­tatbestän­den des § 19 TEHG, die neben einem objek­tiv­en Pflicht­en­ver­stoß ein vorsät­zlich­es oder fahrläs­siges Han­deln voraus­set­zen. Ein sozialethis­ches Unwer­turteil ist mit der Fest­set­zung der Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1 TEHG — anders als mit der Ahn­dung ein­er Ord­nungswidrigkeit nach § 19 TEHG — nicht ver­bun­den. Die Fest­set­zung der Zahlungspflicht wird auch nicht in ein Strafreg­is­ter einge­tra­gen. Ihre Inaus­sicht­stel­lung soll Ver­stöße gegen die Abgabepflicht ver­hin­dern. Sie wirkt dem Anreiz ent­ge­gen, die Abgabe der Zer­ti­fikate aus ökonomis­chen Grün­den bewusst zu verzögern, z.B. um von fal­l­en­den Zer­ti­fikat­spreisen zu prof­i­tieren. Zudem hält sie dazu an, bei der Erfül­lung der Abgabepflicht beson­dere Sorgfalt wal­ten zu lassen. Die Geset­zge­bungs­ma­te­ri­alien bestäti­gen diese Ausle­gung. Der Geset­zen­twurf beze­ich­net die Zahlungsverpflich­tung als präven­tive Ver­wal­tungs­maß­nahme, die nicht an ein vor­w­erf­bares Ver­hal­ten anknüpft, son­dern einen zusät­zlichen wirtschaftlichen Anreiz zur Durch­set­zung des Emis­sion­shan­dels darstellt und damit dem mark­twirtschaftlichen Ansatz des gesamten Emis­sion­shan­dels fol­gt27. Der erste Ref­er­ente­nen­twurf, der die Sank­tion wegen Emis­sion­süber­schre­itung noch als Ord­nungswidrigkeit mit star­rem Bußgeld aus­gestal­tete, wurde nicht weit­er ver­fol­gt. Der Richtlin­ien­vorschlag der Europäis­chen Kom­mis­sion sah bei Ver­stößen gegen die Abgabepflicht die Ver­hän­gung ein­er “Strafe” bzw. “Geld­strafe” vor28. In der englis­chen Fas­sung des Entwurfs wurde — wie später in der Richtlin­ie — der Begriff “penal­ty” ver­wen­det. Dies ist ein weit­er Begriff, der nicht nur Strafen und Bußgelder, son­dern Sank­tio­nen aller Art umfasst. Bere­its im Kom­mis­sion­sen­twurf wurde dargelegt, entschei­dend sei, dass die “Strafe” für die Nichtein­hal­tung so hoch sei, dass Betreiber nicht darauf verzichteten, die tat­säch­lichen Emis­sio­nen ihrer Anlage durch eine aus­re­ichende Zahl von Berech­ti­gun­gen abzudeck­en. So sei bei Schwe­fele­mis­sio­nen in den USA eine sehr gute Beach­tung der Aufla­gen zu beobacht­en, weil die “Strafen” bei Nichtein­hal­tung so hoch seien29. Auch nach der EH-RL war die “excess emis­sions penal­ty” mithin von vorn­here­in ein auf Präven­tion angelegtes Druck- und Zwangsmit­tel. Dass die Sank­tion — insoweit ein­er Strafe ver­gle­ich­bar — an einen in der Ver­gan­gen­heit liegen­den Ver­stoß gegen die Abgabepflicht anknüpft, und dass auch eine Strafe neben der Vergel­tung der Abschreck­ung dient, stellt den präven­tiv­en Charak­ter der Zahlungspflicht nicht in Frage. Wesentlich für eine Strafnorm ist der recht­sethis­che Schuld­vor­wurf. Ein solch­er Vor­wurf ist mit der Fest­set­zung der Zahlungspflicht — wie dargelegt — nicht ver­bun­den. Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 20. Feb­ru­ar 2014 — 7 C 6.12

  1. vom 08.07.2004, BGBl I S. 1578 []
  2. ABl EU Nr. L 275 S. 32 — im Fol­gen­den: EH-RL []
  3. Billerud — C‑203/12, NVwZ 2013, 1536 Rn. 22 []
  4. BVer­wG, Urteil vom 17.10.2013 a.a.O. Rn. 42 []
  5. BVer­wG, Urteil vom 17.10.2013 a.a.O. Rn. 40 []
  6. BVer­wG, Urteil vom 17.10.2013 a.a.O. Rn. 37 []
  7. EuGH, Schlus­santräge des Gen­er­alan­walts Pao­lo Men­gozzi vom 16.05.2013, noch nicht in der amtlichen Samm­lung veröf­fentlicht []
  8. BVer­wG, Urteile vom 10.10.2012 — 7 C 8.10, Buch­holz 406.255 § 20 ZuG 2012 Nr. 1 Rn. 32; und vom 30.06.2005 — 7 C 26.04, BVer­wGE 124, 47, 56 ff. = Buch­holz 451.91 Europ Umwel­tR Nr.19 S. 104, 111 ff.; BVer­fG, Beschluss vom 13.03.2007 — 1 BvF 1/05, BVer­fGE 118, 79, 95 und Kam­merbeschluss vom 14.05.2007 — 1 BvR 2036/05, NVwZ 2007, 942 Rn. 8 []
  9. BVer­wG, Urteil vom 30.06.2005 a.a.O. S. 57 bzw. S. 112 []
  10. a.a.O. Rn. 31 []
  11. BVer­wG, Urteil vom 17.10.2013 a.a.O. Rn. 41 []
  12. BVer­wG, Urteil des Oberver­wal­tungs­gerichts S. 9 []
  13. BVer­fG, Urteil vom 30.06.2009 — 2 BvE 2/08 u.a., BVer­fGE 123, 267, 413 []
  14. BVer­fG, Beschluss vom 14.01.2014 — 2 BvR 2728/13 u.a. — EuGRZ 2014, 141 Rn. 27 []
  15. BVer­fG, Beschluss vom 14.01.2004 — 2 BvR 564/95, BVer­fGE 110, 1, 13 m.w.N. []
  16. BVer­fG, Urteil vom 20.03.2002 — 2 BvR 794/95, BVer­fGE 105, 135, 154 m.w.N. []
  17. BVer­fG, Urteil vom 19.03.2013 — 2 BvR 2628/10 u.a. — NJW 2013, 1058 Rn. 54 m.w.N. []
  18. BVer­fG, Beschluss vom 14.01.2004 a.a.O., 13 f. []
  19. Frenz, Emis­sion­shan­del­srecht, 3. Aufl.2012, § 30 Rn. 6; Masla­ton, TEHG — Hand­kom­men­tar, 2005, § 18 Rn. 7; Schweer/von Ham­mer­stein, TEHG, 2004, §§ 17, 18 Rn. 1 []
  20. Masla­ton, a.a.O. Rn. 8; Schweer/von Ham­mer­stein, a.a.O. []
  21. Vier­haus, in: Körner/Vierhaus, TEHG, 2005, § 18 Rn. 2 []
  22. Bey­er, in: Landmann/Rohmer, Umwel­trecht, Band II, § 18 TEHG Rn. 2 []
  23. Marr, EurUP 2004, 10, 18 []
  24. vgl. BVer­wG, Urteile vom 12.12 2012 — 6 C 32.11, BVer­wGE 145, 194 = Buch­holz 150 § 24 PartG Nr. 1, jew­eils Rn. 65; und vom 25.04.2013 — 6 C 5.12, BVer­wGE 146, 224 = Buch­holz 150 § 25 PartG Nr. 2, jew­eils Rn. 46 []
  25. BGBl I S. 3306; vgl. BVer­wG, Urteil vom 21.01.2003 — 1 C 5.02, BVer­wGE 117, 332 = Buch­holz 402.240 § 74 AuslG Nr. 3 S. 7 []
  26. vgl. BFH, Urteile vom 17.01.1964 — I 256/59 U — BFHE 79, 385 20; und vom 17.07.1985 — I R 172/79BFHE 145, 1 5 []
  27. BT-Drs. 15/2328 S. 16 []
  28. Vorschlag für eine Richtlin­ie des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates über einen Rah­men für den Han­del mit Treib­haus­gase­mis­sio­nen in der Europäis­chen Gemein­schaft und zur Änderung der Richtlin­ie 96/61/EG des Rates KOM2001 581 S. 5, 15 f. []
  29. KOM2001 581 S. 15 f. []