Treibhausgas-Emissionen – und der Schuldgrundsatz

§ 18 Abs. 1 des Gesetzes über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen1 (TEHG) ist mit dem bundesverfassungsrechtlichen Schuldgrundsatz vereinbar.

Treibhausgas-Emissionen – und der Schuldgrundsatz

§ 18 Abs. 1 TEHG dient der Umsetzung von Art. 16 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates2. Nach dieser Vorschrift haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass Betreibern, die nicht bis zum 30.04.jeden Jahres eine ausreichende Anzahl von Zertifikaten zur Abdeckung ihrer Emissionen im Vorjahr abgeben, eine Sanktion wegen Emissionsüberschreitung auferlegt wird; die Sanktion beträgt für jede von der Anlage ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber keine Zertifikate abgegeben hat, 100 €, während der ersten Handelsperiode 40 €. Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL ist mit höherrangigem Unionsrecht, insbesondere mit dem unionsrechtlich gewährleisteten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, vereinbar. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in seinem Urteil vom 17.10.20133 entschieden, dass die Sanktion wegen Emissionsüberschreitung ungeachtet der Ursache der Nichtabgabe oder der Anzahl der Zertifikate, über die die betreffenden Betreiber tatsächlich verfügen, zu verhängen ist. Die Höhe der pauschalen Sanktion darf nicht unter Berufung auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angepasst werden4. Der Gerichtshof hat die Sanktion auch in der für die erste Handelsperiode maßgebenden Höhe von 40 € pro Tonne nicht beanstandet5. Die Auferlegung einer Zahlungspflicht in starrer, von den Gründen für die Nichtabgabe der Zertifikate unabhängiger Höhe ist hiernach mit den im maßgebenden Zeitpunkt bei Erlass der EH-RL6 auf europäischer Ebene gewährleisteten Grundrechten und den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts vereinbar. Der gegenteiligen Auffassung des Generalanwalts7 ist der Gerichtshof nicht gefolgt. Das Vorbringen der Klägerin gibt keinen Anlass, dem Gerichtshof die Frage der Vereinbarkeit des Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL mit höherrangigem Unionsrecht erneut vorzulegen.

Soweit § 18 Abs. 1 TEHG zwingende Vorgaben des Unionsrechts umsetzt, scheidet eine Überprüfung der Vorschrift am Maßstab des deutschen Verfassungsrechts, insbesondere der Grundrechte des Grundgesetzes, grundsätzlich aus8. An die Stelle der inzidenten Kontrolle am Maßstab des deutschen Rechts tritt jene am Maßstab europäischen Rechts9.

Spielraum bei der Umsetzung von Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL verbleibt den Mitgliedstaaten nach dem Urteil des Gerichtshofs vom 17.10.2013 nur in sehr engen Grenzen. Zum einen können die Mitgliedstaaten – unter den im Urteil dargelegten Voraussetzungen10 – Fälle höherer Gewalt anerkennen. Von dieser Möglichkeit hat Deutschland in § 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG Gebrauch gemacht. Höhere Gewalt lag jedoch hier unstreitig nicht vor. Zum anderen steht es den Mitgliedstaaten frei, Mechanismen zur Mahnung, Aufforderung und vorzeitigen Abgabe einzuführen, durch die gutgläubige Betreiber umfassend über ihre Abgabepflicht informiert werden und so der Gefahr einer Sanktion entgehen können11. Das TEHG enthält derartige Mechanismen nicht. Ihre Einführung ist durch den bundesverfassungsrechtlich insoweit allein in Betracht kommenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit jedoch auch nicht geboten. Der maßgebende Abgabezeitpunkt ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz (§ 6 Abs. 1 TEHG). Mehr Klarheit ist auch durch eine Erinnerung oder Mahnung nicht zu erreichen. Ein vor dem Abgabezeitpunkt erfolgender Hinweis auf die Folgen einer Fristversäumung könnte ebenfalls nur das wiederholen, was sich bereits unmissverständlich aus dem Gesetz ergibt; Spielräume bestehen bei der Festlegung der Zahlungspflicht nicht. Dass sie über ihre Abgabepflicht und deren Sanktionsbewehrung nicht hinreichend informiert worden sei, macht die Klägerin im Übrigen selbst nicht geltend. Die Beklagte hat vorgetragen, die DEHSt habe u.a. die Klägerin per E-Mail vom 03. und 21.04.2006 auf die sanktionsbewehrte Erfüllung der Abgabepflicht gesondert hingewiesen. Die Klägerin ist diesem Vortrag nicht entgegengetreten12.

Ob, soweit die Vorgaben des Unionsrechts zwingend sind, eine Überprüfung der deutschen Umsetzung auch am Maßstab der sogenannten Wesensgehaltsgarantie (Art.19 Abs. 2 GG) ausscheidet, kann offen bleiben. Für die von der Klägerin ohne weitere Substantiierung behauptete Verletzung der Wesensgehaltsgarantie gibt es keine Anhaltspunkte.

Jedenfalls der Schuldgrundsatz dürfte von dem Ausschluss der Überprüfung am Maßstab des deutschen Verfassungsrechts jedoch nicht umfasst sein. Der Grundsatz, dass jede Strafe Schuld voraussetzt, hat nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seine Grundlage in der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG; das Schuldprinzip gehört zu der wegen Art. 79 Abs. 3 GG unverfügbaren Verfassungsidentität, die auch vor Eingriffen durch die supranational ausgeübte öffentliche Gewalt geschützt ist13. Hat die Maßnahme eines Organs der Europäischen Union Auswirkungen, die die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Verfassungsidentität berühren, so ist sie in Deutschland von vornherein unanwendbar14. Mit dem bundesverfassungsrechtlichen Schuldgrundsatz ist § 18 Abs. 1 TEHG jedoch vereinbar.

Der, a href=”http://www.proverbia-iuris.de/nulla-poena-sine-culpa/” title=”Nulla poena sine culpa” target=”_blank”Grundsatz “Keine Strafe ohne Schuld” (nulla poena sine culpa)15. Die im Einzelfall verhängte Strafe muss in einem gerechten Verhältnis zur Schwere der Tat und zum Maß der Schuld des Täters stehen16. Diese Anforderungen gelten nicht für alle Arten von Sanktionen, sondern nur für Strafen und strafähnliche Maßnahmen. Die Strafe ist im Gegensatz zur reinen Präventionsmaßnahme dadurch gekennzeichnet, dass sie - wenn nicht ausschließlich, so doch auch - auf gerechte Vergeltung für ein rechtlich verbotenes Verhalten abzielt. Mit der Strafe wird dem Täter ein sozialethisches Fehlverhalten vorgeworfen17. Strafähnlich ist eine Maßnahme nicht schon dann, wenn sie mit einer Einbuße an Freiheit oder Vermögen verbunden ist und damit faktisch die Wirkung eines Übels entfaltet. Bei der Beurteilung des pönalen Charakters einer Rechtsfolge sind vielmehr weitere, wertende Kriterien heranzuziehen, insbesondere der Rechtsgrund der Anordnung und der vom Gesetzgeber mit ihr verfolgte Zweck18. In der Literatur werden - mit unterschiedlicher Gewichtung - verschiedene Zielrichtungen der Zahlungspflicht herausgearbeitet, die wegen ihrer Vielgestaltigkeit eine Einordnung der Sanktion in das herkömmliche Sanktionensystem erschweren. Einige Autoren rücken den präventiven Charakter der Zahlungspflicht in den Vordergrund19, verstehen § 18 Abs. 1 TEHG wegen der Anknüpfung an die in der Vergangenheit liegende Verletzung der Abgabepflicht jedoch teilweise gleichwohl als Norm des Vollstreckungsrechts20. Hiergegen wird eingewandt, dass die nachträgliche Abgabe der Berechtigungen die Zahlungspflicht nicht entfallen lasse; die Zahlungspflicht sei deshalb eher den Säumniszuschlägen und Säumniszinsen des Steuerrechts vergleichbar21. Wieder andere sehen die Zahlungspflicht als Sanktion eigener Art, der materiell Strafcharakter zukomme22, oder als Bußgeld eigener Art23. Dass § 18 Abs. 1 TEHG gegen das Schuldprinzip verstoße, hat keiner der genannten Autoren angenommen. Das Oberverwaltungsgericht hat § 18 Abs. 1 TEHG zu Recht nicht als Strafnorm oder strafähnliche Vorschrift qualifiziert. Die Zahlungspflicht ist keine Strafe, sondern ein auf Prävention angelegtes Druck- und Zwangsmittel zur Durchsetzung der Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG. Sie ist insoweit der Zahlungspflicht nach § 31b PartG bei Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht einer Partei24, dem Zwangsgeld zur Durchsetzung von Beförderungsentgelten nach § 74 Abs. 2 AuslG i.d.F. des Gesetzes vom 03.12 200125 und den Säumniszuschlägen nach § 240 Abs. 1 AO26 vergleichbar, auf die das Schuldprinzip ebenfalls nicht anwendbar ist. § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG knüpft die Sanktion an einen rein objektiven Tatbestand an. Die Zahlungspflicht ist festzusetzen, wenn ein Anlagenbetreiber seiner Pflicht, rechtzeitig eine ausreichende Anzahl von Berechtigungen zur Abdeckung seiner Emissionen im Vorjahr abzugeben (§ 6 Abs. 1 TEHG), nicht nachkommt. Wenn der Zahlungsbescheid bestandskräftig ist, ist gemäß § 18 Abs. 4 TEHG zudem der Name des Verantwortlichen im Bundesanzeiger zu veröffentlichen. In ihrer allein an die nicht rechtzeitige Abgabe von Berechtigungen anknüpfenden Ausgestaltung unterscheiden sich die Sanktionen zur Durchsetzung der Abgabepflicht nach § 18 TEHG von den Ordnungswidrigkeitentatbeständen des § 19 TEHG, die neben einem objektiven Pflichtenverstoß ein vorsätzliches oder fahrlässiges Handeln voraussetzen. Ein sozialethisches Unwerturteil ist mit der Festsetzung der Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1 TEHG - anders als mit der Ahndung einer Ordnungswidrigkeit nach § 19 TEHG - nicht verbunden. Die Festsetzung der Zahlungspflicht wird auch nicht in ein Strafregister eingetragen. Ihre Inaussichtstellung soll Verstöße gegen die Abgabepflicht verhindern. Sie wirkt dem Anreiz entgegen, die Abgabe der Zertifikate aus ökonomischen Gründen bewusst zu verzögern, z.B. um von fallenden Zertifikatspreisen zu profitieren. Zudem hält sie dazu an, bei der Erfüllung der Abgabepflicht besondere Sorgfalt walten zu lassen. Die Gesetzgebungsmaterialien bestätigen diese Auslegung. Der Gesetzentwurf bezeichnet die Zahlungsverpflichtung als präventive Verwaltungsmaßnahme, die nicht an ein vorwerfbares Verhalten anknüpft, sondern einen zusätzlichen wirtschaftlichen Anreiz zur Durchsetzung des Emissionshandels darstellt und damit dem marktwirtschaftlichen Ansatz des gesamten Emissionshandels folgt27. Der erste Referentenentwurf, der die Sanktion wegen Emissionsüberschreitung noch als Ordnungswidrigkeit mit starrem Bußgeld ausgestaltete, wurde nicht weiter verfolgt. Der Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission sah bei Verstößen gegen die Abgabepflicht die Verhängung einer "Strafe" bzw. "Geldstrafe" vor28. In der englischen Fassung des Entwurfs wurde - wie später in der Richtlinie - der Begriff "penalty" verwendet. Dies ist ein weiter Begriff, der nicht nur Strafen und Bußgelder, sondern Sanktionen aller Art umfasst. Bereits im Kommissionsentwurf wurde dargelegt, entscheidend sei, dass die "Strafe" für die Nichteinhaltung so hoch sei, dass Betreiber nicht darauf verzichteten, die tatsächlichen Emissionen ihrer Anlage durch eine ausreichende Zahl von Berechtigungen abzudecken. So sei bei Schwefelemissionen in den USA eine sehr gute Beachtung der Auflagen zu beobachten, weil die "Strafen" bei Nichteinhaltung so hoch seien29. Auch nach der EH-RL war die "excess emissions penalty" mithin von vornherein ein auf Prävention angelegtes Druck- und Zwangsmittel. Dass die Sanktion - insoweit einer Strafe vergleichbar - an einen in der Vergangenheit liegenden Verstoß gegen die Abgabepflicht anknüpft, und dass auch eine Strafe neben der Vergeltung der Abschreckung dient, stellt den präventiven Charakter der Zahlungspflicht nicht in Frage. Wesentlich für eine Strafnorm ist der rechtsethische Schuldvorwurf. Ein solcher Vorwurf ist mit der Festsetzung der Zahlungspflicht - wie dargelegt - nicht verbunden. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Februar 2014 - 7 C 6.12

  1. vom 08.07.2004, BGBl I S. 1578 []
  2. ABl EU Nr. L 275 S. 32 – im Folgenden: EH-RL []
  3. Billerud – C-203/12, NVwZ 2013, 1536 Rn. 22 []
  4. BVerwG, Urteil vom 17.10.2013 a.a.O. Rn. 42 []
  5. BVerwG, Urteil vom 17.10.2013 a.a.O. Rn. 40 []
  6. BVerwG, Urteil vom 17.10.2013 a.a.O. Rn. 37 []
  7. EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts Paolo Mengozzi vom 16.05.2013, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht []
  8. BVerwG, Urteile vom 10.10.2012 – 7 C 8.10, Buchholz 406.255 § 20 ZuG 2012 Nr. 1 Rn. 32; und vom 30.06.2005 – 7 C 26.04, BVerwGE 124, 47, 56 ff. = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr.19 S. 104, 111 ff.; BVerfG, Beschluss vom 13.03.2007 – 1 BvF 1/05, BVerfGE 118, 79, 95 und Kammerbeschluss vom 14.05.2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 2007, 942 Rn. 8 []
  9. BVerwG, Urteil vom 30.06.2005 a.a.O. S. 57 bzw. S. 112 []
  10. a.a.O. Rn. 31 []
  11. BVerwG, Urteil vom 17.10.2013 a.a.O. Rn. 41 []
  12. BVerwG, Urteil des Oberverwaltungsgerichts S. 9 []
  13. BVerfG, Urteil vom 30.06.2009 – 2 BvE 2/08 u.a., BVerfGE 123, 267, 413 []
  14. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2014 – 2 BvR 2728/13 u.a. – EuGRZ 2014, 141 Rn. 27 []
  15. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2004 - 2 BvR 564/95, BVerfGE 110, 1, 13 m.w.N. []
  16. BVerfG, Urteil vom 20.03.2002 - 2 BvR 794/95, BVerfGE 105, 135, 154 m.w.N. []
  17. BVerfG, Urteil vom 19.03.2013 - 2 BvR 2628/10 u.a. - NJW 2013, 1058 Rn. 54 m.w.N. []
  18. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2004 a.a.O., 13 f. []
  19. Frenz, Emissionshandelsrecht, 3. Aufl.2012, § 30 Rn. 6; Maslaton, TEHG - Handkommentar, 2005, § 18 Rn. 7; Schweer/von Hammerstein, TEHG, 2004, §§ 17, 18 Rn. 1 []
  20. Maslaton, a.a.O. Rn. 8; Schweer/von Hammerstein, a.a.O. []
  21. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, TEHG, 2005, § 18 Rn. 2 []
  22. Beyer, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 18 TEHG Rn. 2 []
  23. Marr, EurUP 2004, 10, 18 []
  24. vgl. BVerwG, Urteile vom 12.12 2012 - 6 C 32.11, BVerwGE 145, 194 = Buchholz 150 § 24 PartG Nr. 1, jeweils Rn. 65; und vom 25.04.2013 - 6 C 5.12, BVerwGE 146, 224 = Buchholz 150 § 25 PartG Nr. 2, jeweils Rn. 46 []
  25. BGBl I S. 3306; vgl. BVerwG, Urteil vom 21.01.2003 - 1 C 5.02, BVerwGE 117, 332 = Buchholz 402.240 § 74 AuslG Nr. 3 S. 7 []
  26. vgl. BFH, Urteile vom 17.01.1964 - I 256/59 U - BFHE 79, 385 20; und vom 17.07.1985 - I R 172/79 - BFHE 145, 1 5 []
  27. BT-Drs. 15/2328 S. 16 []
  28. Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über einen Rahmen für den Handel mit Treibhausgasemissionen in der Europäischen Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates KOM<2001 581 S. 5, 15 f. []
  29. KOM<2001 581 S. 15 f. []