Vogelschutz und Straßenplanung

Das strenge Schutzregime des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Richtlin­ie 2009/147/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 30.11.2009 über die Erhal­tung der wildleben­den Voge­larten — Vogelschutzrichtlin­ie — V‑RL1 für fak­tis­che Vogelschutzge­bi­ete ent­fällt nicht “im Nach­hinein” dadurch, dass das Land nach Inkraft­set­zung eines Bebau­ungs­plans, der in dem betr­e­f­fend­en Gebi­et eine Straßen­trasse fest­set­zt, ein Vogelschutzge­bi­et an die EU-Kom­mis­sion nach­meldet, das an die Straßen­trasse her­an­re­icht, diese aber nicht in das Schutzge­bi­et ein­bezieht. Das strenge Schutzregime für fak­tis­che Vogelschutzge­bi­ete bezweckt auch, eine an ornithol­o­gisch-fach­lichen Kri­te­rien aus­gerichtete Gebi­et­sausweisung und ‑abgren­zung offen zu hal­ten und nicht durch vor­ange­hende beein­trächti­gende Pla­nun­gen unre­al­is­tisch wer­den zu lassen.

Vogelschutz und Straßenplanung

Abs. 1 Satz 1 der V‑RL des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 30.11.2009 über die Erhal­tung der wildleben­den Voge­larten — Vogelschutzrichtlin­ie — V‑RL2, die an die Stelle der Richtlin­ie 79/409/EWG des Rates vom 02.04.1979 getreten ist, legt fest, dass hin­sichtlich der in Anhang I der Richtlin­ie aufge­führten Arten beson­dere Schutz­maß­nah­men hin­sichtlich ihrer Leben­sräume anzuwen­den sind, um ihr Über­leben und ihre Ver­mehrung in ihrem Ver­bre­itungs­ge­bi­et sicherzustellen. Die Mit­glied­staat­en sind ins­beson­dere verpflichtet, die für die Erhal­tung dieser Voge­larten zahlen- und flächen­mäßig geeignet­sten Gebi­ete zu beson­deren Schutzge­bi­eten zu erk­lären. Gemäß Art. 4 Abs. 2 der V‑RL haben die Mit­glied­staat­en entsprechende Maß­nah­men für die in Anhang I der Richtlin­ie aufge­führten, regelmäßig auftre­tenden Zugvo­ge­larten hin­sichtlich ihrer Ver­mehrungs, Mauser- und Über­win­terungs­ge­bi­ete sowie der Rast­plätze in ihren Wan­derungs­ge­bi­eten zu tre­f­fen. Nach Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der V‑RL tre­f­fen die Mit­glied­staat­en geeignete Maß­nah­men, um die Ver­schmutzung oder Beein­träch­ti­gung der Leben­sräume sowie die Beläs­ti­gung der Vögel (unter bes­timmten Voraus­set­zun­gen) in den Schutzge­bi­eten zu ver­mei­den. Nur über­ra­gende Gemein­wohlbe­lange wie etwa der Schutz des Lebens und der Gesund­heit von Men­schen oder der Schutz der öffentlichen Sicher­heit sind geeignet, das Beein­träch­ti­gungs- und Störungsver­bot des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der V‑RL zu über­winden3.

Die Mit­glied­staat­en haben das Beein­träch­ti­gungs- und Störungsver­bot auch dann zu beacht­en, wenn sie das betr­e­f­fende Gebi­et nicht zum Vogelschutzge­bi­et erk­lärt haben, obwohl dies hätte geschehen müssen4. Denn andern­falls kön­nten die Schutzziele nicht erre­icht wer­den5. Kommt ein Mit­glied­staat sein­er Verpflich­tung zur Ausweisung von Vogelschutzge­bi­eten nicht nach, erfahren solche Gebi­ete als sog. fak­tis­che Vogelschutzge­bi­ete bis zu ihrer ord­nungs­gemäßen Unter­schutzstel­lung den stren­gen Schutz des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der V‑RL6.

Fak­tis­che Vogelschutzge­bi­ete umfassen Leben­sräume und Habi­tate, die für sich betra­chtet in sig­nifikan­ter Weise zur Arter­hal­tung in dem betr­e­f­fend­en Mit­glied­staat beitra­gen und damit zum Kreis der im Sinne des Art. 4 der V‑RL geeignet­sten Gebi­ete gehören7. Über die Abgren­zung dieser Gebi­ete gibt u.a. das aktu­al­isierte IBA-Verze­ich­nis Auf­schluss. Dieses Verze­ich­nis ist nach der Recht­sprechung des Europäis­chen Gericht­shofs8 und des Bun­desver­wal­tungs­gerichts9 ein bedeut­sames Erken­nt­nis­mit­tel. Es hat zwar keinen Recht­snorm­charak­ter, spielt aber als gewichtiges Indiz für die Zuge­hörigkeit eines Gebi­ets zu den im Sinne des Art. 4 der V‑RL geeignet­sten Gebi­eten eine maßge­bliche Rolle. Seine Indizwirkung kann nur entkräftet wer­den, wenn der Mit­glied­staat wis­senschaftliche Beweise dafür vor­legt, dass die Verpflich­tun­gen aus Art. 4 Abs. 1 und 2 der V‑RL durch andere als die in diesem Verze­ich­nis aufge­führten Gebi­ete erfüllt wer­den kön­nen10.

Die gerichtliche Anerken­nung eines fak­tis­chen Vogelschutzge­bi­ets kommt im Falle eines abgeschlosse­nen Gebi­et­sauswahl- und ‑melde­v­er­fahrens nur noch unter engen Voraus­set­zun­gen in Betra­cht, näm­lich dann, wenn der Nach­weis geführt wer­den kann, dass die vorgenommene Gebi­etsab­gren­zung auf sach­widri­gen Erwä­gun­gen beruht. Dieser deut­lich erhöhte Maßstab für die Anerken­nung eines fak­tis­chen Vogelschutzge­bi­ets kann indes nicht ein­er Pla­nung zugute kom­men, die zu einem Zeit­punkt aufgestellt wurde, als das Gebi­et­sauswahl- und ‑melde­v­er­fahren des Lan­des noch defiz­itär war. Das gilt bere­its aus Rechts­grün­den.

Der Umstand, dass ein Land die Auswahl sein­er “Natu­ra 2000”-Gebiete abgeschlossen hat, ste­ht der rechtlichen Exis­tenz “fak­tis­ch­er” Vogelschutzge­bi­ete grund­sät­zlich nicht ent­ge­gen11. Die Mit­glied­staat­en sind verpflichtet, alle Land­schaft­sräume zu beson­deren Schutzge­bi­eten zu erk­lären, die für die Erhal­tung der betr­e­f­fend­en Voge­larten am geeignet­sten erscheinen12. Die Iden­ti­fizierung Europäis­ch­er Vogelschutzge­bi­ete hat sich auss­chließlich an ornithol­o­gis­chen Kri­te­rien zu ori­en­tieren; eine Abwä­gung mit anderen Belan­gen find­et nicht statt13. Ob die Ausweisungs- und Meldepflicht­en erfüllt wor­den sind, unter­liegt grund­sät­zlich der ver­wal­tungs­gerichtlichen Über­prü­fung. Ein Land kann die Diskus­sion um die Exis­tenz “fak­tis­ch­er” Vogelschutzge­bi­ete fol­glich nicht dadurch been­den, dass es sein Gebi­et­sauswahlver­fahren für abgeschlossen erk­lärt14.

Abs. 1 Satz 4 der V‑RL eröffnet jedoch den Mit­glied­staat­en einen fach­lichen Beurteilungsspiel­raum in der Frage, welche Gebi­ete nach ornithol­o­gis­chen Kri­te­rien für die Erhal­tung der zu schützen­den Voge­larten “zahlen- und flächen­mäßig” am geeignet­sten sind15. Die Eig­nungs­fak­toren mehrerer Gebi­ete sind ver­gle­ichend zu bew­erten. Gehört ein Gebi­et hier­nach zu den für den Vogelschutz “geeignet­sten” Gebi­eten, ist es zum Vogelschutzge­bi­et zu erk­lären. Unter­schiedliche fach­liche Wer­tun­gen sind allerd­ings möglich. Die Nicht­mel­dung eines Gebi­ets ist nicht zu bean­standen, wenn sie fach­wis­senschaftlich vertret­bar ist.

Diese Vertret­barkeit­skon­trolle umfasst auch die Net­z­bil­dung in den einzel­nen Län­dern, hat aber auch insoweit den fach­lichen Beurteilungsspiel­raum des Mit­glied­staates zu beacht­en. In dem Maße, in dem sich die Gebi­etsvorschläge eines Lan­des zu einem kohärenten Netz verdicht­en, ver­ringert sich die richter­liche Kon­trolldichte. Mit dem Fortschre­it­en des mit­glied­staatlichen Auswahl- und Melde­v­er­fahrens steigen die prozes­sualen Dar­legungsan­forderun­gen für die Behaup­tung, es gebe ein (nicht erk­lärtes) “fak­tis­ches” Vogelschutzge­bi­et, das eine “Lücke im Netz” schließen soll16. Entsprechen­des gilt auch für die zutr­e­f­fende Gebi­etsab­gren­zung. Die gerichtliche Anerken­nung eines fak­tis­chen Vogelschutzge­bi­ets kommt im Falle eines abgeschlosse­nen Gebi­et­sauswahl- und ‑melde­v­er­fahrens deshalb nur in Betra­cht, wenn der Nach­weis geführt wer­den kann, dass die Nichtein­beziehung bes­timmter Gebi­ete in ein gemeldetes Vogelschutzge­bi­et auf sach­widri­gen Erwä­gun­gen beruht. Das gilt selb­st dann, wenn die betr­e­f­fend­en Gebi­ete im IBA-Verze­ich­nis aufge­führt sind17.

Während also im Falle ein­er unterbliebe­nen Gebi­etsmeldung eine wider­legliche Ver­mu­tung dafür spricht, dass die im IBA-Verze­ich­nis aufge­führten Gebi­ete fak­tis­che Vogelschutzge­bi­ete sind, greift im Sta­di­um eines abgeschlosse­nen mit­glied­staatlichen Auswahl- und Melde­v­er­fahrens umgekehrt eine Ver­mu­tung des Inhalts, dass ein fak­tis­ches Vogelschutzge­bi­et außer­halb des gemelde­ten Vogelschutzge­bi­ets nicht existiert, die nur durch den Nach­weis sach­widriger Erwä­gun­gen bei der Gebi­etsab­gren­zung wider­legt wer­den kann. Der vom Oberver­wal­tungs­gericht für die nachträgliche Bestä­ti­gung ein­er “von vorn­here­in plau­si­blen” Pla­nung herange­zo­gene Maßstab der vom Land nach Abschluss der Pla­nung vorgenomme­nen Gebi­etsab­gren­zung ist mithin kein dem Erken­nt­nis­mit­tel des IBA-Verze­ich­niss­es äquiv­a­len­ter, son­dern ein für die Anerken­nung fak­tis­ch­er Vogelschutzge­bi­ete deut­lich stren­ger­er Maßstab.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 27. März 2014 — 4 CN 3.2013 -

  1. ABl. L 20/7 []
  2. ABl. L 20/7 []
  3. BVer­wG, Urteil vom 14.11.2002 — 4 A 15.02, BVer­wGE 117, 149, 152 f.; EuGH, Urteil vom 28.02.1991 — C‑57/89, Ley­bucht, Slg. 1991, I‑883 Rn. 22 f. []
  4. EuGH, Urteil vom 18.03.1999 — C‑166/97, Slg. 1999, I‑1719 Rn. 38 []
  5. EuGH, Urteil vom 02.08.1993 — C‑355/90, San­tona, Slg. 1993, I‑4221 Rn. 22 []
  6. EuGH, Urteil vom 07.12 2000 — C‑374/98, Slg. 2000, I‑10799 Rn. 47 []
  7. BVer­wG, Urteil vom 22.01.2004 — 4 A 32.02, BVer­wGE 120, 87, 101 []
  8. z.B. EuGH, Urteil vom 19.05.1998 — C‑3/96NuR 1998, 538 Rn. 68 ff. []
  9. BVer­wG, Urteil vom 22.01.2004 a.a.O. S. 102 []
  10. EuGH, Urteil vom 13.12 2007 — C‑418/04, Slg. 2007, I‑10947 Rn. 51 []
  11. BVer­wG, Urteil vom 14.11.2002 — 4 A 15.02, BVer­wGE 117, 149, 154 []
  12. EuGH, Urteil vom 19.05.1998 a.a.O. Rn. 62 []
  13. BVer­wG, Urteil vom 14.11.2002 a.a.O. S. 156 []
  14. BVer­wG, Urteil vom 14.11.2002 a.a.O. S. 155 []
  15. EuGH, Urteile vom 28.02.1991 — C‑57/89, Ley­bucht, Slg. 1991, I‑883; vom 02.08.1993 — C‑355/90, San­tona, Slg. 1993, I‑4221; und vom 11.07.1996 — C‑44/95 — NuR 1997, 36 []
  16. BVer­wG, Urteil vom 14.11.2002 a.a.O. S. 155 f. []
  17. Geller­mann, in: Landmann/Rohmer, BNatSchG, Stand 1.08.2013, Vor § 31 — 36 Rn. 15 a.E. []