Vogelschutz und Straßenplanung

Das strenge Schutzregime des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten – Vogelschutzrichtlinie – V-RL1 für faktische Vogelschutzgebiete entfällt nicht “im Nachhinein” dadurch, dass das Land nach Inkraftsetzung eines Bebauungsplans, der in dem betreffenden Gebiet eine Straßentrasse festsetzt, ein Vogelschutzgebiet an die EU-Kommission nachmeldet, das an die Straßentrasse heranreicht, diese aber nicht in das Schutzgebiet einbezieht. Das strenge Schutzregime für faktische Vogelschutzgebiete bezweckt auch, eine an ornithologisch-fachlichen Kriterien ausgerichtete Gebietsausweisung und -abgrenzung offen zu halten und nicht durch vorangehende beeinträchtigende Planungen unrealistisch werden zu lassen.

Vogelschutz und Straßenplanung

Abs. 1 Satz 1 der V-RL des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten – Vogelschutzrichtlinie – V-RL2, die an die Stelle der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 02.04.1979 getreten ist, legt fest, dass hinsichtlich der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Arten besondere Schutzmaßnahmen hinsichtlich ihrer Lebensräume anzuwenden sind, um ihr Überleben und ihre Vermehrung in ihrem Verbreitungsgebiet sicherzustellen. Die Mitgliedstaaten sind insbesondere verpflichtet, die für die Erhaltung dieser Vogelarten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu besonderen Schutzgebieten zu erklären. Gemäß Art. 4 Abs. 2 der V-RL haben die Mitgliedstaaten entsprechende Maßnahmen für die in Anhang I der Richtlinie aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten hinsichtlich ihrer Vermehrungs, Mauser- und Überwinterungsgebiete sowie der Rastplätze in ihren Wanderungsgebieten zu treffen. Nach Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der V-RL treffen die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel (unter bestimmten Voraussetzungen) in den Schutzgebieten zu vermeiden. Nur überragende Gemeinwohlbelange wie etwa der Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen oder der Schutz der öffentlichen Sicherheit sind geeignet, das Beeinträchtigungs- und Störungsverbot des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der V-RL zu überwinden3.

Die Mitgliedstaaten haben das Beeinträchtigungs- und Störungsverbot auch dann zu beachten, wenn sie das betreffende Gebiet nicht zum Vogelschutzgebiet erklärt haben, obwohl dies hätte geschehen müssen4. Denn andernfalls könnten die Schutzziele nicht erreicht werden5. Kommt ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung zur Ausweisung von Vogelschutzgebieten nicht nach, erfahren solche Gebiete als sog. faktische Vogelschutzgebiete bis zu ihrer ordnungsgemäßen Unterschutzstellung den strengen Schutz des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der V-RL6.

Faktische Vogelschutzgebiete umfassen Lebensräume und Habitate, die für sich betrachtet in signifikanter Weise zur Arterhaltung in dem betreffenden Mitgliedstaat beitragen und damit zum Kreis der im Sinne des Art. 4 der V-RL geeignetsten Gebiete gehören7. Über die Abgrenzung dieser Gebiete gibt u.a. das aktualisierte IBA-Verzeichnis Aufschluss. Dieses Verzeichnis ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs8 und des Bundesverwaltungsgerichts9 ein bedeutsames Erkenntnismittel. Es hat zwar keinen Rechtsnormcharakter, spielt aber als gewichtiges Indiz für die Zugehörigkeit eines Gebiets zu den im Sinne des Art. 4 der V-RL geeignetsten Gebieten eine maßgebliche Rolle. Seine Indizwirkung kann nur entkräftet werden, wenn der Mitgliedstaat wissenschaftliche Beweise dafür vorlegt, dass die Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1 und 2 der V-RL durch andere als die in diesem Verzeichnis aufgeführten Gebiete erfüllt werden können10.

Die gerichtliche Anerkennung eines faktischen Vogelschutzgebiets kommt im Falle eines abgeschlossenen Gebietsauswahl- und -meldeverfahrens nur noch unter engen Voraussetzungen in Betracht, nämlich dann, wenn der Nachweis geführt werden kann, dass die vorgenommene Gebietsabgrenzung auf sachwidrigen Erwägungen beruht. Dieser deutlich erhöhte Maßstab für die Anerkennung eines faktischen Vogelschutzgebiets kann indes nicht einer Planung zugute kommen, die zu einem Zeitpunkt aufgestellt wurde, als das Gebietsauswahl- und -meldeverfahren des Landes noch defizitär war. Das gilt bereits aus Rechtsgründen.

Der Umstand, dass ein Land die Auswahl seiner “Natura 2000”-Gebiete abgeschlossen hat, steht der rechtlichen Existenz “faktischer” Vogelschutzgebiete grundsätzlich nicht entgegen11. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, alle Landschaftsräume zu besonderen Schutzgebieten zu erklären, die für die Erhaltung der betreffenden Vogelarten am geeignetsten erscheinen12. Die Identifizierung Europäischer Vogelschutzgebiete hat sich ausschließlich an ornithologischen Kriterien zu orientieren; eine Abwägung mit anderen Belangen findet nicht statt13. Ob die Ausweisungs- und Meldepflichten erfüllt worden sind, unterliegt grundsätzlich der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung. Ein Land kann die Diskussion um die Existenz “faktischer” Vogelschutzgebiete folglich nicht dadurch beenden, dass es sein Gebietsauswahlverfahren für abgeschlossen erklärt14.

Abs. 1 Satz 4 der V-RL eröffnet jedoch den Mitgliedstaaten einen fachlichen Beurteilungsspielraum in der Frage, welche Gebiete nach ornithologischen Kriterien für die Erhaltung der zu schützenden Vogelarten “zahlen- und flächenmäßig” am geeignetsten sind15. Die Eignungsfaktoren mehrerer Gebiete sind vergleichend zu bewerten. Gehört ein Gebiet hiernach zu den für den Vogelschutz “geeignetsten” Gebieten, ist es zum Vogelschutzgebiet zu erklären. Unterschiedliche fachliche Wertungen sind allerdings möglich. Die Nichtmeldung eines Gebiets ist nicht zu beanstanden, wenn sie fachwissenschaftlich vertretbar ist.

Diese Vertretbarkeitskontrolle umfasst auch die Netzbildung in den einzelnen Ländern, hat aber auch insoweit den fachlichen Beurteilungsspielraum des Mitgliedstaates zu beachten. In dem Maße, in dem sich die Gebietsvorschläge eines Landes zu einem kohärenten Netz verdichten, verringert sich die richterliche Kontrolldichte. Mit dem Fortschreiten des mitgliedstaatlichen Auswahl- und Meldeverfahrens steigen die prozessualen Darlegungsanforderungen für die Behauptung, es gebe ein (nicht erklärtes) “faktisches” Vogelschutzgebiet, das eine “Lücke im Netz” schließen soll16. Entsprechendes gilt auch für die zutreffende Gebietsabgrenzung. Die gerichtliche Anerkennung eines faktischen Vogelschutzgebiets kommt im Falle eines abgeschlossenen Gebietsauswahl- und -meldeverfahrens deshalb nur in Betracht, wenn der Nachweis geführt werden kann, dass die Nichteinbeziehung bestimmter Gebiete in ein gemeldetes Vogelschutzgebiet auf sachwidrigen Erwägungen beruht. Das gilt selbst dann, wenn die betreffenden Gebiete im IBA-Verzeichnis aufgeführt sind17.

Während also im Falle einer unterbliebenen Gebietsmeldung eine widerlegliche Vermutung dafür spricht, dass die im IBA-Verzeichnis aufgeführten Gebiete faktische Vogelschutzgebiete sind, greift im Stadium eines abgeschlossenen mitgliedstaatlichen Auswahl- und Meldeverfahrens umgekehrt eine Vermutung des Inhalts, dass ein faktisches Vogelschutzgebiet außerhalb des gemeldeten Vogelschutzgebiets nicht existiert, die nur durch den Nachweis sachwidriger Erwägungen bei der Gebietsabgrenzung widerlegt werden kann. Der vom Oberverwaltungsgericht für die nachträgliche Bestätigung einer “von vornherein plausiblen” Planung herangezogene Maßstab der vom Land nach Abschluss der Planung vorgenommenen Gebietsabgrenzung ist mithin kein dem Erkenntnismittel des IBA-Verzeichnisses äquivalenter, sondern ein für die Anerkennung faktischer Vogelschutzgebiete deutlich strengerer Maßstab.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. März 2014 – 4 CN 3.2013 –

  1. ABl. L 20/7 []
  2. ABl. L 20/7 []
  3. BVerwG, Urteil vom 14.11.2002 – 4 A 15.02, BVerwGE 117, 149, 152 f.; EuGH, Urteil vom 28.02.1991 – C-57/89, Leybucht, Slg. 1991, I-883 Rn. 22 f. []
  4. EuGH, Urteil vom 18.03.1999 – C-166/97, Slg. 1999, I-1719 Rn. 38 []
  5. EuGH, Urteil vom 02.08.1993 – C-355/90, Santona, Slg. 1993, I-4221 Rn. 22 []
  6. EuGH, Urteil vom 07.12 2000 – C-374/98, Slg. 2000, I-10799 Rn. 47 []
  7. BVerwG, Urteil vom 22.01.2004 – 4 A 32.02, BVerwGE 120, 87, 101 []
  8. z.B. EuGH, Urteil vom 19.05.1998 – C-3/96NuR 1998, 538 Rn. 68 ff. []
  9. BVerwG, Urteil vom 22.01.2004 a.a.O. S. 102 []
  10. EuGH, Urteil vom 13.12 2007 – C-418/04, Slg. 2007, I-10947 Rn. 51 []
  11. BVerwG, Urteil vom 14.11.2002 – 4 A 15.02, BVerwGE 117, 149, 154 []
  12. EuGH, Urteil vom 19.05.1998 a.a.O. Rn. 62 []
  13. BVerwG, Urteil vom 14.11.2002 a.a.O. S. 156 []
  14. BVerwG, Urteil vom 14.11.2002 a.a.O. S. 155 []
  15. EuGH, Urteile vom 28.02.1991 – C-57/89, Leybucht, Slg. 1991, I-883; vom 02.08.1993 – C-355/90, Santona, Slg. 1993, I-4221; und vom 11.07.1996 – C-44/95 – NuR 1997, 36 []
  16. BVerwG, Urteil vom 14.11.2002 a.a.O. S. 155 f. []
  17. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, BNatSchG, Stand 1.08.2013, Vor § 31 – 36 Rn. 15 a.E. []