Stickstoffdepositionen in der FFH-Verträglichkeitsprüfung

Werden vorhabenbedingte Stickstoffdepositionen in der FFH-Verträglichkeitsprüfung hinsichtlich der Belastungsgrenzen für Vegetationstypen nach dem Konzept der sogenannten Critical Loads (CL) bewertet, darf die Planfeststellungsbehörde ihrem Schutzkonzept anstelle von empirischen CL auch modellierte CL zugrunde legen. Für deren Berechnung ist nach derzeitigem Erkenntnisstand vorrangig die sogenannte einfache Massenbilanz- (SMB-) Methode heranzuziehen. Zusatzbelastungen durch Stickstoffeinträge unterhalb von 0, 3 kg N/ha/a bzw. 3 % eines CL dürfen dabei regelmäßig unberücksichtigt bleiben.

Stickstoffdepositionen in der FFH-Verträglichkeitsprüfung

Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG, mit dem Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL umgesetzt worden ist, sind Projekte vor ihrer Zulassung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen. Ergibt die Überprüfung, dass das Natura 2000-Gebiet erheblich beeinträchtigt wird, darf es nur nach einer Abweichungsprüfung gemäß § 34 Abs. 3 und 4 BNatSchG zugelassen werden.

Die Erfassungs- und Bewertungsmethode der Verträglichkeitsprüfung ist nicht normativ festgelegt1. Die Zulassungsbehörde muss allerdings den für die Verträglichkeitsprüfung allgemein maßgeblichen Standard der “besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse”2 einhalten, was die “Ausschöpfung aller wissenschaftlichen Mittel und Quellen”3 voraussetzt4. Einwände gegen eine fachwissenschaftlich anerkannte Untersuchungsmethode bestehen jedoch nicht, wenn mit einer anderen, ebenfalls anerkannten Methode nicht voll übereinstimmende Ergebnisse erzielt würden5.

Eine gesetzliche Vorgabe, nach welchen Methoden eine Verkehrsprognose im Einzelnen zu erstellen ist, gibt es nicht. Eine Verkehrsprognose ist mit den zu ihrer Zeit verfügbaren Erkenntnismitteln unter Beachtung der dafür erheblichen Umstände sachgerecht, d.h. methodisch fachgerecht zu erstellen. Die Überprüfungsbefugnis des Gerichts erstreckt sich allein darauf, ob eine geeignete fachspezifische Methode gewählt wurde, ob die Prognose nicht auf unrealistischen Annahmen beruht und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist6.

Der Planfeststellungsbeschluss durfte der Belastungsrechnung das Konzept der modellierten Critical Loads (CL) sowie der Berechnung der CL das BERN/DECOMP-Modell zugrunde legen. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

CL sollen naturwissenschaftlich begründete Belastungsgrenzen für Vegetationstypen oder andere Schutzgüter umschreiben, bei deren Einhaltung eine Luftschadstoffdeposition auch langfristig keine signifikant schädlichen Effekte erwarten lässt7. Um CL zu ermitteln, werden unterschiedliche methodische Ansätze verfolgt (empirische und modellierte CL). Als empirische CL werden die im sogenannten ICP-Manual veröffentlichten Ergebnisse der Arbeiten der Arbeitsgruppe Bobbink bezeichnet, die auf Erfahrungen und Felduntersuchungen beruhen. Sie benennen für 25 repräsentative europäische Vegetationstypen Spannbreiten der CL für eutrophierenden Stickstoffeintrag; sie werden auch als “Berner Liste” bezeichnet. Im Untersuchungsbericht werden Methoden vor allem für die quantitative Bestimmung der Hintergrundbelastung und der vorhabenbezogenen Zusatzbelastung mit Stickstoffeinträgen, für die Bestimmung der Empfindlichkeit von FFH-Lebensraumtypen und Anhang-II-Pflanzenarten gegenüber Stickstoffeintrag, für die Abgrenzung von irrelevanten und relevanten Stickstoffeinträgen vorgeschlagen. Demgegenüber werden modellierte CL aufgrund eines komplexen Rechenwerks standortbezogen ermittelt.

Hier hat die Verträglichkeitsprüfung ein Modellierungsmodell zugrunde gelegt, das nach dem sogenannten BERN/DECOMP-Modell berechnet wurde. Das ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Dabei stützt sich das Bundesverwaltungsgericht als neuestes Forschungsergebnis auf den FE-Bericht Stickstoff, dessen Erkenntnisse die Planung beachtet hat, wie nicht zuletzt eine im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Vergleichsberechnung zeigt. Die Kritik der Kläger an diesem Vorgehen greift nicht durch; dabei können Fragen zum sogenannten MFR-Szenarium offenbleiben. Eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof erübrigt sich.

Zur Frage der Ermittlung der Belastung durch Stickstoffeinträge in geschützte Lebensräume liegt inzwischen als Ergebnis des Forschungs- und Entwicklungsvorhabens des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung der Abschlussbericht vor, der sich selbst als Fachkonvention begreift8. Das Forschungsvorhaben verfolgte das Ziel, eine Methode zur Erfassung und Bewertung von Stickstoffeinträgen im Rahmen von FFH-Verträglichkeitsprüfungen für den Neu- oder Ausbau von Straßen zu entwickeln. Hierfür sollte es einen aktuellen Überblick zum Wissensstand geben und daraus methodische Empfehlungen ableiten. An dem Vorhaben haben zahlreiche ausgewiesene Fachleute mitgearbeitet. Zur Konventionsbildung wurden zudem zahlreiche Expertengespräche durchgeführt. Neben regelmäßigen Treffen des Fachbetreuerkreises zum FE-Vorhaben wurden zwei Sitzungen eines projektbegleitenden Arbeitskreises sowie ein zweitägiges Expertengespräch mit ausgewählten externen Wissenschaftlern und Fachleuten aus der Genehmigungspraxis abgehalten. Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, dass dieser FE-Bericht derzeit die im oben genannten Sinn der “besten wissenschaftlichen Erkenntnisse” zur Ermittlung der Belastung durch Stickstoffeinträge in geschützte Lebensräume widerspiegelt; die Kläger haben anderes nicht substanziiert eingewandt. Allein der pauschale Verweis auf andere Auffassungen einzelner Wissenschaftler genügt nicht.

Nach dem Ergebnis des Forschungsvorhabens lassen sich durch modellierte CL genauere standortspezifische Erkenntnisse zu den Stickstoffbelastungen von geschützten Lebensraumtypen erzielen als bei Anwendung empirischer CL. Diese haben vor allem den Nachteil, dass sie auf einer vergleichsweise schmalen Datenbasis beruhen und darüber hinaus eine Vielzahl der in Deutschland relevanten Lebensraumtypen nicht abdecken, u.a. nicht den prioritären LRT *91E0.

Demgegenüber werden modellierte CL mit den Modellen DECOMP oder SMB (Simple Mass Balance – einfache Massenbilanz) aufgrund eines komplexen Rechenwerks standortbezogen ermittelt. Beide Modelle kombinieren das BERN-Modell (Bioindikative Ermittlung von Regenerationspotenzialen natürlicher Ökosysteme) mit eigenen Berechnungsansätzen. Das BERN-Modell dient der Darstellung von Vegetationsentwicklungen in Abhängigkeit von sich dynamisch verändernden abiotischen Standortfaktoren. Setzt man einen bestimmten Zielzustand als Entwicklungsziel fest, kann man hiermit die für die Vegetation relevanten Zielparameter der Standortwahlfaktoren, die Critical Limits, die als Eingangsdaten in die Critical-Loads-Formeln eingestellt werden müssen, quantifizieren9.

Das DECOMP-Modell berücksichtigt signifikante Veränderungen des ökosysteminternen Stoffkreislaufs durch massive Stickstoffeinträge in der Vergangenheit. Die so ermittelten Critical Loads sollen ein ausgewogenes nachhaltig stabiles Gleichgewicht von Stickstoff, Wasser- und Energiehaushalt, das einem naturnahen Referenzzustand entspricht und die Möglichkeit für die Existenz einer naturnahen/halb natürlichen Pflanzengesellschaft bietet, wiederherstellen.

Das SMB-Modell versucht, mit einer einfachen Massenbilanz die Ein- und Austragsberechnungen von Schadstoffen für ein Ökosystem vorzunehmen. Den eutrophierenden Stickstoffdepositionen werden die stickstoffspeichernden bzw. -verbrauchenden und stickstoffaustragenden Prozesse im Ökosystem gegenübergestellt. Ein Nachteil dieser Methode besteht darin, dass keine dynamischen zeitabhängigen Ökosystementwicklungen implementiert werden können10.

Die Ergebnisse des FE-Berichts Stickstoff zeigen, dass beide untersuchten Modellierungsmodelle zu sehr ähnlichen Ergebnissen kommen. Die Anwendung des SMB-Modells ergibt tendenziell etwas niedrigere CL als die Anwendung des DECOMP-Modells11 und liegt damit “auf der sicheren Seite”. Der FE-Bericht Stickstoff empfiehlt für die Verträglichkeitsprüfung die Anwendung des SMB-Modells, weil dieses im Vergleich zur DECOMP-Methode rechnerisch einfacher nachvollziehbar ist und eine breitere Akzeptanz in der wissenschaftlichen Öffentlichkeit genießt12. Demgegenüber fehlt der DECOMP-Methode noch eine breite Akzeptanz in der wissenschaftlichen Diskussion. Gleichwohl hält der FE-Bericht Stickstoff die DECOMP-Methode in Einzelfällen unter bestimmten Voraussetzungen für anwendbar13.

Allerdings konnten sich die von der Planfeststellungsbehörde hinzugezogenen Fachgutachter noch nicht auf den FE-Bericht Stickstoff stützen, weil er erst Ende 2013 veröffentlicht worden ist. Unbeschadet dessen spiegelt das Ergebnis der Depositionsberechnung den gegenwärtigen wissenschaftlichen Erkenntnisstand wider und führt daher nicht auf einen Fehler des Planfeststellungsbeschlusses. Das Bundesverwaltungsgericht kann offenlassen, ob die Anwendung der der Depositionsberechnung zugrunde liegenden DECOMP-Methode, die standortbezogen genauere Belastungswerte ergibt als das SMB-Modell, hier trotz der noch fehlenden breiten wissenschaftlichen Akzeptanz hätte angewandt werden dürfen. Denn der Beklagte hat im Laufe des Gerichtsverfahrens eine Vergleichsberechnung vorgelegt, die aufzeigt, dass die dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden Belastungswerte in den meisten Fällen sogar unter den nach dem SMB-Modell berechneten Werten liegen und sich nur in drei Fällen derart geringfügig unterscheiden, dass sich die Unterschiede auf den Umfang der betroffenen Lebensraumtypflächen nicht auswirken.

Soweit über die Kritik der Methode hinaus u.a. auch bemängelt wird, dass das C/N-Verhältnis generell aufgrund von durch Bodenproben gewonnenen Messwerten hätte ermittelt werden müssen und dabei nicht von Bodenkarten hätte ausgegangen werden dürfen, können sie ebenfalls nicht durchdringen. Bei dem C/N-Verhältnis handelt es sich um einen einzelnen Parameter, der neben vielen anderen in die CL-Berechnung eingeht. Er ist Teil der wissenschaftlich anerkannten Methode der CL-Berechnung und kann nicht einer verselbstständigten Überprüfung unterzogen werden. Darüber hinaus haben die Fachgutachter des Beklagten überzeugend begründet, dass es grundsätzlich ausreichend ist, die relevanten Daten aktuellen Bodenkarten zu entnehmen. Eine Klärung durch Bodenproben sei nur bei signifikanter Abweichung der vorhandenen Vegetation von der kartierten Bodenform notwendig. Sie haben auch erläutert, dass die zugrunde gelegten Informationen aus den Bodenkarten hier sogar vorsorglich gewesen seien, weil die damit erzielten Werte zu niedrigeren CL führten als die tatsächlichen Messungen. Dies wird auch durch den Einwand nicht widerlegt, dass die Bodenproben 2012 entnommen wurden, die Daten aus den Bodenkarten aber wesentlich älter seien. Es ist nichts dafür dargelegt, dass die Sachlage bei zeitnahem Vergleich beider Datenquellen anders wäre.

Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Annahme des Planfeststellungsbeschlusses, Zusatzbelastungen durch Stickstoffeintrag unterhalb eines absoluten Wertes von 0, 3 kg N/ha/a bzw. 3 % eines CL seien irrelevant. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seiner bisherigen Rechtsprechung anerkannt, dass es nach wissenschaftlichem Erkenntnisstand eine Irrelevanzschwelle gibt; erst oberhalb dieser Schwelle ist die Zunahme der Stickstoffbelastung, zumal gegenüber einer ohnehin schon hohen Vorbelastung, als signifikant verändernd einzustufen14. Diese Auffassung wird durch den FE-Bericht Stickstoff wissenschaftlich unterlegt15. Danach ist unterhalb dieser Schwellen die zusätzliche von einem Vorhaben ausgehende Belastung nicht mehr mit vertretbarer Genauigkeit bestimmbar bzw. nicht mehr eindeutig von der vorhandenen Hintergrundbelastung abgrenzbar16. Bei Stickstoffeinträgen von 0, 3 kg N/ha/a oder weniger lassen sich keine kausalen Zusammenhänge zwischen Emission und Deposition nachweisen17. § 34 BNatSchG fordert aber einen Zusammenhang zwischen Stickstoffeintrag eines Vorhabens und Beeinträchtigung. Zudem haben empirische Untersuchungen entlang viel belasteter Straßen außerhalb der mithilfe des 3 %-Kriteriums ermittelten Flächen bisher keine signifikanten schädlichen Effekte von stickstoffhaltigen Immissionen der Straße auf die Vegetation ergeben18.

Offenbleiben kann, ob in die Berechnung der Gesamtbelastung (vorhabenbedingte Zusatzbelastung und Hintergrundbelastung) die aufgrund des MFR-Szenariums (Most Feasible Reduction) ermittelte Hintergrundbelastung für das Prognosejahr 2025 eingehen durfte. Bedenken bestehen deshalb, weil dem MFR-Szenarium die derzeit technisch möglichen Emissionsreduzierungen zugrunde gelegt wurden. An der Belastbarkeit dieser Annahme bestehen Zweifel. Denn nach den Abschlussberichten des Umweltbundesamtes19 wird Deutschland voraussichtlich schon seine Verpflichtungen nach der NE- C-Richtlinie20 nicht einhalten können.

Jedoch hat der Planfeststellungsbeschluss vorsorglich den Umfang der belasteten Flächen zusätzlich für die Hintergrundbelastung anhand des im Internet verfügbaren Datensatzes des Umweltbundesamtes für das Jahr 2007 berechnet. Da davon ausgegangen werden kann, dass sich die Stickstoffemissionen in der Zukunft jedenfalls in dem hier in Rede stehenden Landschaftsraum tendenziell verringern werden, wie die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung überzeugend dargelegt haben, liegt die Flächenberechnung auch unter Berücksichtigung des Prognosejahres 2025 auf der sicheren Seite. Dies wird zusätzlich gestützt durch eine Stellungnahme des Hessischen Umweltministeriums, wonach insbesondere an Verkehrsschwerpunkten die Messergebnisse einen deutlichen und kontinuierlichen Rückgang der Stickoxidbelastung zeigen. Die Rückgänge bei den Emissionen von Stickstoffverbindungen führen auch zu einer Reduktion der Hintergrundbelastung. Die Kläger sind dem nicht substanziiert entgegengetreten.

Der Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV bedurfte es nicht. Dass in den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedliche methodische Ansätze zur Prüfung der erheblichen Beeinträchtigung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL bestehen, führt nicht auf eine vorlagefähige und -bedürftige Rechtsfrage, insbesondere ist weder dargelegt noch erkennbar, dass hierdurch gegen die Einheitlichkeit der Rechtsordnung der Europäischen Union verstoßen werden könnte. Die EU-weit einheitliche Auslegung von Art. 6 Abs. 3 FFH-RL ist nicht zweifelhaft. Die zuständigen Behörden müssen die Beeinträchtigung von FFH-Gebieten nach Art. 6 FFH-RL nach den jeweils besten wissenschaftlichen Erkenntnissen ermitteln und sich Gewissheit darüber verschaffen, dass sich ein Vorhaben nicht dauerhaft nachteilig auf das betreffende Gebiet als solches auswirkt21. Das ist der Fall, wenn aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass es keine solchen Auswirkungen gibt. Entscheidend ist, dass die Prüfung der Verträglichkeit nicht lückenhaft sein darf und vollständige, präzise und endgültige Feststellungen enthalten muss. Dabei ist es Sache des nationalen Gerichts zu kontrollieren, ob die Prüfung der Verträglichkeit mit dem Gebiet diesen Anforderungen entspricht22. Das macht deutlich, dass die Frage, aufgrund welcher Erkenntnisse die notwendige Gewissheit von der fehlenden Beeinträchtigung des Gebiets gewonnen wird, eine fachliche Frage ist, die nicht durch Auslegung des europäischen Rechts zu beantworten ist, sondern die vielmehr vom Diskussionsstand der Wissenschaft und deren Erkenntnissen abhängt. Danach unterliegt auch die Anwendung der fachwissenschaftlich begründeten Irrelevanzschwellen bzw. des Abschneidekriteriums bei der Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL keinen Zweifeln. Denn unterhalb dieser Schwellen ist eine erhebliche Gebietsbeeinträchtigung ausgeschlossen. Damit ist dem gemeinschaftsrechtlichen Vorsorgegrundsatz (Art.191 Abs. 2 Satz 2 AEUV, vgl. EuGH, Urteil vom 07.09.2004 – C-127/02, Slg. 2004, I-7405 Rn. 58) genügt. Die mit dem Erfordernis der erheblichen Beeinträchtigung festgelegte Geringfügigkeitsschwelle23 trägt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung.

Im Planfeststellungsbeschluss sind die charakteristischen Arten, für deren Auswahl der Behörde ein Einschätzungsspielraum zukommt, im Ergebnis zutreffend danach ausgewählt worden, ob sie eine Indikatorfunktion für potenzielle Auswirkungen des Vorhabens auf den Lebensraumtyp besitzen24. Allgemeine Handbücher, wie das von den Klägern u.a. in Bezug genommene BfN-Handbuch25 können naturgemäß die konkrete Ausprägung eines Lebensraumtyps in einem konkreten Gebiet nicht berücksichtigen.

Da eine erhebliche Beeinträchtigung der genannten Lebensraumtypen zu erwarten steht, darf das Vorhaben gemäß § 34 Abs. 3 und 5 BNatSchG nur auf der Grundlage einer Abweichungsprüfung zugelassen werden. Das Vorgehen des Beklagten genügt den rechtlichen Anforderungen. Die zwingenden verkehrlichen Gründe überwiegen die konkrete Beeinträchtigung des FFH-Gebiets durch das Vorhaben, eine zumutbare Alternative liegt nicht vor, die im Hinblick auf die Beeinträchtigung des prioritären LRT *91E0 erforderliche Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde eingeholt und die notwendigen Kohärenzsicherungsmaßnahmen wurden im Planfeststellungsbeschluss festgesetzt.

Der Planfeststellungsbeschluss stützt sich zu Recht auf zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses. Nachdem die Kommission Stellung genommen hat, kommen die Gründe des § 34 Abs. 3 BNatSchG unabhängig von den Gründen des § 34 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG in Betracht (vgl. § 34 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG)26. Das Schutzregime stuft seine prioritären Elemente als schutzbedürftiger ein als nicht prioritäre27. Folge davon ist, dass “nur eine begrenzte Zahl solcher zwingender Gründe” unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit geeignet erscheint, eine Beeinträchtigung der prioritären Lebensraumtypen oder Arten zu rechtfertigen28. Gemeinwohlbelange minderen Gewichts, die sehr vielfältig in Erscheinung treten können (z.B. freizeitbedingte Bedürfnisse der Bevölkerung((dazu EuGH, Urteil vom 28.02.1991 – C-57/89, Slg. 1991, I-883 Rn. 22))) scheiden damit von vornherein aus. Zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses müssen generell zumindest das strenge Gemeinwohlerfordernis des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG erfüllen29 FFH-RL)). Um das von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL geforderte Niveau zu erreichen, müssen mit dem Vorhaben darüber hinaus ähnlich gewichtige Gemeinwohlbelange verfolgt werden, wie sie der Richtliniengeber in Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL als Anwendungsbeispiele ausdrücklich benannt hat30.

Auf solche zwingenden Gemeinwohlbelange hat der Planfeststellungsbeschluss abgestellt. Dahinstehen kann, ob jeder einzelne Grund für sich genommen diese Voraussetzungen erfüllt. Denn jedenfalls stellt die Summe der genannten Gründe zwingende Gemeinwohlbelange dar. Besonderes Gewicht kommt der Planrechtfertigung dadurch zu, dass das Planvorhaben gesetzlich vorgesehen ist31 und zum transeuropäischen Verkehrsnetz gehört32. Die A 49 hat eine europäische wie auch nationale Verbindungs- und Raumerschließungsfunktion, wie sich aus der Aufnahme in den Bedarfsplan als vordringlicher Bedarf und in das transeuropäische Verkehrsnetz (TEN-V) ergibt. Entscheidend für die rechtliche Beurteilung ist der Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses33, in dem das Vorhaben in den Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes34 als Vorhaben von gemeinsamem Interesse gemäß Art. 7, Anhang I Nr. 2.05. aufgenommen war. Des ungeachtet gehört die A 49 auch nach der Änderung der Leitlinien35 zum Grundnetz als Teil des Gesamtnetzes eines transeuropäischen Verkehrsnetzes.

Der Planfeststellungsbeschluss hat der Entlastungsfunktion der A 49 für die A 7/A 5 eine hohe Bedeutung beigemessen. Dabei fällt ins Gewicht, dass die vorgesehene Trasse eine deutlich geringere Gradientenlängsneigung hat und die Strecke um 11, 5 km verkürzt. Außerdem wird sie die stark belastete A 5 sowie das nachgeordnete Netz – unter anderem B 3, B 254 und B 62 – entlasten. Der überregionale Schwerlastverkehr soll u.a. von der B 3, die derzeit nachts in manchen Ortsdurchfahrten gesperrt ist, der B 254 und der B 62 auf die A 49 verlagert werden. In einer Reihe von Ortschaften werden Lärm- und Luftschadstoffe vermindert werden, insbesondere auch in sensiblen Bereichen wie am Klinikum Hephata in Schwalmstadt. In einzelnen Ortschaften wird es allerdings infolge der Umorientierung von Verkehrsströmen zu einer Erhöhung von Verkehrslärm und Abgasen kommen. Die besonders belastete B 454 in Stadtallendorf, die deutlich mehr Verkehr wird aufnehmen müssen, soll aufgrund eines separaten Planfeststellungsverfahrens in einer Troglage geführt werden, so dass die Lärmbelastung nach dem Ausbau unter den Lärmwerten ohne den Ausbau liegen wird. Darüber hinaus ergibt sich ein Sicherheitsgewinn, wenn mehr Verkehr auf die Autobahn verlegt wird. Als ein weiterer zwingender Grund ist die Verbesserung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs anzusehen36. Der Regionalplan Mittelhessen sieht die Trasse zudem vor, weil ihr als Verbindung zwischen den Wirtschaftsräumen eine besondere verkehrliche Bedeutung zukommt. Sie wird die Region besser erschließen und sich günstig auf die Regionalstruktur auswirken. Zwar darf eine Autobahn nach der vom Gesetzgeber in § 1 Abs. 1 FStrG getroffenen Grundentscheidung grundsätzlich nur gebaut werden, wenn für sie ein überörtlicher Verkehrsbedarf besteht. Eine Bündelung mit anderen – lokalen oder regionalen – Zielen ist aber entgegen der Auffassung der Kläger zulässig37.

Der Behauptung, das Kosten-Nutzen-Verhältnis habe sich wesentlich geändert, braucht in Anbetracht des weiterhin vorhandenen Bedarfs nicht weiter nachgegangen werden38. Weiter aufgeklärt werden müssen auch nicht die Einwände der Kläger, das Projektdossier für die A 49 weise zur Verkehrsbelastung und der CO2-Entlastung andere Werte aus als der Planfeststellungsbeschluss. Denn auf das Projektdossier kommt es für die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses nicht an. Es soll die Beurteilung und Bewertungsergebnisse im Rahmen der Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans darstellen und kann damit nur eine recht grobe Orientierung bieten. Die weitere Frage, ob im Ergebnis die Trasse wegen der Fahrstreckenverkürzung und der verringerten Gradiente zu einer CO2-Minderung führt oder ob diese Vorteile infolge der Zusatzbelastungen durch den induzierten Verkehr und die höhere Fahrgeschwindigkeit unberücksichtigt bleiben müssen, kann angesichts des dargestellten Gewichts der ohne Zweifel vorliegenden zwingenden Gemeinwohlbelange offenbleiben.

Hiervon ausgehend ist die Abwägungsentscheidung nicht zu beanstanden. Der Planfeststellungsbeschluss stellt die öffentlichen Interessen den Integritätsinteressen des FFH-Gebiets gegenüber. Er berücksichtigt im Einzelnen die erheblichen Beeinträchtigungen und unterscheidet nach bau- und anlagebedingten Inanspruchnahmen sowie der Belastung mit vorhabenbedingten Stickstoffdepositionen, die erst allmählich wirksam werden. Er gewichtet dabei den Umfang des Eingriffs und des Integritätsinteresses des Gebiets und geht davon aus, dass durch den Eingriff zwar ein prioritärer Lebensraumtyp in Anspruch genommen wird, aber darüber hinaus Auswirkungen auf das Netz Natura 2000 nicht zu erwarten sind und das FFH-Gebiet über keinen herausragenden Bestand des LRT *91E0 verfügt. Die planfestgestellten Kohärenzsicherungsmaßnahmen beeinflussen das Ergebnis dieser Abwägung nicht, wie auch der Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich klargestellt hat; denn das öffentliche Interesse wiegt für sich genommen schwerer als das Integritätsinteresse. Deshalb kann die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen Kohärenzmaßnahmen in die Abwägung einfließen dürfen, offenbleiben39.

Zutreffend ist der Planfeststellungsbeschluss davon ausgegangen, dass Alternativen im Sinne des § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG nicht bestehen. Mit § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG wird Art. 6 Abs. 4 FFH-RL umgesetzt. Der Begriff der Alternative ist deshalb aus der Funktion des durch Art. 4 FFH-RL begründeten Schutzregimes zu verstehen. Nur gewichtige naturschutzexterne Gründe können es rechtfertigen, zulasten des Integritätsinteresses des durch Art. 4 FFH-RL festgelegten kohärenten Systems die Möglichkeit einer Alternativlösung auszuschließen. Der Vorhabenträger darf von einer ihm technisch an sich möglichen Alternative erst Abstand nehmen, wenn diese ihm unverhältnismäßige Opfer abverlangt oder andere Gemeinwohlbelange erheblich beeinträchtigt; hierzu zählen auch Kostengründe. Er braucht sich auch nicht auf eine Alternativlösung verweisen zu lassen, wenn diese auf ein anderes Projekt hinausläuft, weil die vom Vorhabenträger in zulässiger Weise verfolgten Ziele nicht mehr verwirklicht werden könnten, oder auf eine Alternative, bei der sich die naturschutzrechtlichen Schutzvorschriften als ebenso wirksame Zulassungssperre erweisen wie an dem von ihm gewählten Standort40.

Gemessen hieran verneint der Planfeststellungsbeschluss eine zumutbare Alternative zu Recht.

Die von den Klägern bevorzugte sogenannte “Null-plus-Variante” – Bau von leistungsfähigen drei- bis vierspurigen Ortsumgehungen – stellt keine zumutbare Alternative mit Abstrichen dar, sondern ein anderes Projekt41. Mit ihr können die beabsichtigten Entlastungseffekte im nachgeordneten Straßennetz und vor allem die Entlastung der A 7/A 5 nicht erreicht werden.

Die bereits im Raumordnungsverfahren ausgeschiedene Marburg-Variante musste nicht gewählt werden, weil der B 3-Korridor, in dem diese Variante liegt, nicht zu den gewünschten Entlastungen der A 7/A 5 und im nachgeordneten Straßennetz führen würde. Der Anschluss über den Gießener Ring (A 480) und dann über das Reiskirchener Dreieck oder über die A 485/A 45 würde erst an der Anschlussstelle Gambacher Kreuz an die A 5 anbinden, was zu einer verlängerten Fahrstrecke führen und die Fahrzeit von Kassel nach Frankfurt am Main nicht verkürzen würde. Für die Kirchhain-Variante gilt ähnliches.

Der Planfeststellungsbeschluss hat auch zu Recht die Varianten Maulbach, Katzenberg und Blaue Ecke ausgeschieden. Zwar erwähnt er, dass der vorhergehende Abschnitt der VKE 30 einen Zwangspunkt für die Alternativenprüfung darstelle, jedoch bleibt dieser Hinweis folgenlos. Zwangspunkte erzeugen keine strikten Bindungen in dem Sinne, dass sie in die weitere Planung als feste Determinanten einzustellen sind. Auch wenn sie tendenziell desto stärker zu Buche schlagen mögen, je weiter sich die Planung von Abschnitt zu Abschnitt verfestigt, behalten sie die Qualität eines im Wege der Abwägung überwindbaren Belangs und muss die Planung in jedem Stadium dem Einwand standhalten, einem anderen Lösungskonzept unterlegen zu sein42. Zeigt sich in einem nachfolgenden Abschnitt, dass das mit der gewählten Planungskonzeption verfolgte Ziel der Gesamtproblembewältigung verfehlt wird, so steht der Aufhebung des konkret angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses nicht die Bestandskraft der für die vorangegangenen Abschnitte erlassenen Planungsentscheidungen entgegen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Apirl 2014 – 9 A 25.12

  1. vgl. allgemein zur Methodik der Verträglichkeitsprüfung EuGH, Urteil vom 07.09.2004 – C-127/02, Slg. 2004, I-7405 Rn. 52; BVerwG, Urteil vom 17.01.2007 – 9 A 20.05, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 26 = BVerwGE 128, 1 Rn. 68 []
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 17.01.2007 a.a.O. Rn. 62 unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 07.09.2004 a.a.O. Rn. 54 []
  3. vgl. EuGH, Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 29.01.2004 – C-127/02, Slg. 2004, I-7405 Rn. 97 []
  4. BVerwG, Urteil vom 17.01.2007 a.a.O. []
  5. BVerwG, Urteil vom 12.03.2008 – 9 A 3.06, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 30 = BVerwGE 130, 299 Rn. 73 []
  6. BVerwG, Beschluss vom 05.10.1990 – 4 CB 1.90, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 10 S. 6 f.; Urteile vom 27.10.1998 – 11 A 1.97, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 15 S. 23. f. = BVerwGE 107, 313, 326 m.w.N.; und vom 12.08.2009 – 9 A 64.07, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr.203 = BVerwGE 134, 308 Rn. 96; Beschluss vom 15.03.2013 – 9 B 30.12 []
  7. zu den Einzelheiten vgl. BVerwG, Urteil vom 28.03.2013 – 9 A 22.11, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 53 = BVerwGE 146, 145 Rn. 61 []
  8. Balla et al. “Untersuchung und Bewertung von straßenverkehrsbedingten Nährstoffeinträgen in empfindliche Biotope”, Bericht zum FE-Vorhaben 84.0102/2009 der Bundesanstalt für Straßenwesen, Forschung Straßenbau und Straßenverkehrstechnik Bd. 1099, hrsg. vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung – BMVBS, November 2013, im Folgenden FE-Bericht Stickstoff genannt []
  9. FE-Bericht Stickstoff S. 135 []
  10. FE-Bericht Stickstoff S. 124 f. []
  11. FE-Bericht Stickstoff S.195 f. []
  12. S. 125 f. []
  13. FE-Bericht Stickstoff S. 126 []
  14. BVerwG, Urteile vom 06.11.2012 – 9 A 17.11, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 52 Rn. 62 und 93 = BVerwGE 145, 40 Rn. 62, Rn. 93 nicht veröffentlicht in BVerwGE 145, 40; und vom 28.03.2013 – 9 A 22.11, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 53 = BVerwGE 146, 145 Rn. 65 f. []
  15. vgl. dort S. 216 ff. []
  16. so schon Urteil vom 28.03.2013 a.a.O. Rn. 66 unter Hinweis auf Balla/Müller-Pfannenstiehl/Lüttmann/Uhl, NuR 2010, 616, 623 []
  17. Balla et al., “Stickstoffeinträge in der FFH-Verträglichkeitsprüfung: Critical Loads, Bagatellschwelle und Abschneidekriterium”, in: Waldökologie, Landschaftsforschung und Naturschutz, November 2013, S. 7 – künftig: Balla et al. []
  18. FE-Bericht Stickstoff S. 217; Balla et al. a.a.O. S. 6; zur Bedeutung von Irrelevanzschwellen vgl. Kohls/Mierwald/Zirwick, ZUR 2014, 150 []
  19. UBA-FB-Bericht 001507, “Erstellung einer methodenkonsistenten Zeitreihe von Stoffeinträgen und ihren Wirkungen in Deutschland, Teil 2 Abschlussbericht”; vom Januar 2013, Teilaufgabe ÖKO-DATA: Berechnung und Kartierung von Critical Loads und deren Überschreitungen für eine prognostizierte Deposition im Jahr 2020, S. 2, sowie “Erfassung, Prognose und Bewertung von Stoffeinträgen und ihren Wirkungen in Deutschland, Zusammenfassender Abschlussbericht”, UBA-FB-Bericht 001490 []
  20. Richtlinie 2001/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2001 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe, ABl EG Nr. L 309 vom 27.11.2001 S. 22 []
  21. EuGH, Urteile vom 24.11.2011 – C-404/09, Alto Sil, Slg. 2011, I-11853 Rn. 99; und vom 11.04.2013 – C-258/11, Sweetman, NVwZ-RR 2013, 505 Rn. 40 []
  22. EuGH, Urteil vom 11.04.2013 a.a.O. []
  23. EuGH, Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston vom 22.11.2012 – C-258/11, Sweetman []
  24. stRspr; vgl. nur Urteil vom 06.11.2012 – 9 A 17.11, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 52 = BVerwGE 145, 40 Rn. 52; Leitfaden des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen zur FFH-Verträglichkeitsprüfung im Bundesfernstraßenbau, Ausgabe 2004 – BMVBW-Leitfaden – S. 32 []
  25. Ssymank, Das europäische Schutzgebietssystem Natura 2000, BfN-Handbuch zur Umsetzung der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie und der Vogelschutz-Richtlinie, 1998 []
  26. vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 27.01.2000 – 4 C 2.99, BVerwGE 110, 302, 312; und vom 17.01.2007 – 9 A 20.05, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 26 = BVerwGE 128, 1 Rn. 128; EuGH; Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 03.02.2005 – C-441/03, Slg. 2005, I-3043 Rn. 13 []
  27. vgl. BVerwG, Urteil vom 17.05.2002 – 4 A 28.01, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 7 S. 27 = BVerwGE 116, 254, 264 []
  28. vgl. EuGH, Urteil vom 14.04.2005 – C-441/03, Slg. 2005, I-3043 Rn. 27 []
  29. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 – 4 A 1075.04, BVerwGE 125, 116 Rn. 566 zu Art. 16 Abs. 1 Buchst. c []
  30. BVerwG, Urteil vom 17.01.2007 a.a.O. Rn. 129; Hösch, UPR 2010, 7, 8 ff.; enger wohl Frenz, UPR 2011, 100, 103 und Günes/Fisahn, EurUP 2007, 220, 227 []
  31. BVerwG, Urteile vom 17.01.2007 a.a.O. Rn. 135; und vom 12.03.2008 – 9 A 3.06, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 30 = BVerwGE 130, 299 Rn. 159 []
  32. BVerwG, Urteile vom 17.05.2002 – 4 A 28.01, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 7 S. 33 f., insoweit nicht veröffentlicht in BVerwGE 116, 254; und vom 12.03.2008 a.a.O. []
  33. BVerwG, Urteil vom 12.08.2009 – 9 A 64.07, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr.203 = BVerwGE 134, 308 Rn. 52 m.w.N. []
  34. BVerwG, Beschluss 661/2010/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 07.07.2010, ABl EG Nr. L 204 vom 05.08.2010 S. 1 []
  35. Verordnung, EU Nr. 1315/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.12 2013 über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 661/2010/EU, ABl EG Nr. L 348 S. 1 []
  36. vgl. auch Urteil vom 12.03.2008 a.a.O. Rn. 160 []
  37. stRspr; vgl. BVerwG, Urteile vom 17.05.2002 – 4 A 28.01, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 7 S. 25 = BVerwGE 116, 254, 260 f. m.w.N; vom 06.11.2013 – 9 A 14.12, BVerwGE 148, 373 Rn. 70; und vom 08.01.2014 – 9 A 4.13, NVwZ 2014, 1008 Rn. 36 []
  38. vgl. auch Urteil vom 28.03.2013 – 9 A 22.11, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 53 Rn. 30, insoweit nicht veröffentlicht in BVerwGE 146, 145 []
  39. bejahend Urteil vom 09.07.2009 – 4 C 12.07, BVerwGE 134, 166 Rn. 28; offengelassen im Urteil vom 06.11.2013 a.a.O. Rn. 71 []
  40. stRspr; vgl. zuletzt Urteile vom 06.11.2012 – 9 A 17.11, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 52 = BVerwGE 145, 40 Rn. 70; vom 28.03.2013 – 9 A 22.11, Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 53 = BVerwGE 146, 145 Rn. 105, jew. m.w.N.; und vom 06.11.2013 a.a.O. Rn. 74; vgl. zur Alternativenprüfung auch EuGH, Urteil vom 26.10.2006 – C-239/04, Castro Verde, Slg. 2006, I-10183 Rn. 38 []
  41. vgl. nur BVerwG, Urteil vom 06.11.2012 a.a.O. Rn. 70 m.w.N. []
  42. BVerwG, Urteil vom 25.01.2012 – 9 A 6.10, Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 34 Rn. 23; Beschlüsse vom 02.11.1992 – 4 B 205.92, NVwZ 1993, 887, 888 f.; vom 10.11.2000 – 4 B 47.00, NVwZ 2001, 800, 800 f.; und vom 14.07.2005 – 9 VR 23.04 6 []