Reaktivierung beladener Aktivkohle — oder: ein Ofen ist keine Verbrennungsanlage

Ver­bren­nungs­an­la­gen im Sinne des § 2 Nr. 6 17. BIm­SchV sind nur sol­che An­la­gen, deren Haupt­zweck darin be­steht, die Sub­stanz des Ein­satz­stof­fes gemäß § 1 Abs. 1 bzw. des­sen brenn­ba­re Be­stand­tei­le mit­tels Ver­bren­nung durch Oxi­da­ti­on oder ein­er Kom­bi­na­ti­on aus an­de­ren ther­mi­schen Ver­fah­ren und an­schlie­ßen­der Ver­bren­nung mög­lichst voll­stän­dig zu zer­stö­ren.

Reaktivierung beladener Aktivkohle — oder: ein Ofen ist keine Verbrennungsanlage

Nach der Legalde­f­i­n­i­tion in § 2 Nr. 6 17. BIm­SchV sind Ver­bren­nungsan­la­gen solche Anla­gen, die dazu bes­timmt sind, ther­mis­che Ver­fahren zur Behand­lung von Abfällen oder Stof­fen gemäß § 1 Abs. 1 zu ver­wen­den (Satz 1). Diese Ver­fahren umfassen die Ver­bren­nung durch Oxi­da­tion der oben genan­nten Stoffe und andere ver­gle­ich­bare ther­mis­che Ver­fahren wie Pyrol­yse, Ver­ga­sung oder Plas­maver­fahren, soweit die bei den vor­ge­nan­nten ther­mis­chen Ver­fahren aus Abfällen entste­hen­den fes­ten, flüs­si­gen oder gas­för­mi­gen Stoffe ver­bran­nt wer­den (Satz 2).

Damit erfüllt eine Anlage zur Reak­tivierung schad­stoff­be­laden­er Aktivkohle (AKRA) diese Voraus­set­zun­gen nicht. Ver­bren­nungsan­la­gen im Sinne des § 2 Nr. 6 17. BIm­SchV sind nur solche Anla­gen, deren Hauptzweck darin beste­ht, die Sub­stanz des Ein­satzstoffes gemäß § 1 Abs. 1 bzw. dessen brennbare Bestandteile mit­tels Ver­bren­nung durch Oxi­da­tion oder ein­er Kom­bi­na­tion aus ther­mis­chen Ver­fahren und anschließen­der Ver­bren­nung möglichst voll­ständig zu zer­stören. Das ist bei der stre­it­ge­gen­ständlichen Anlage nicht der Fall. Die beladene Aktivkohle wird in der AKRA wed­er ener­getisch ver­w­ertet noch beseit­igt, son­dern unter weit­ge­hen­der Erhal­tung ihrer Sub­stanz einem ther­mis­chen Ver­fahren zur Ablö­sung der Schad­stoff­be­ladung und Rück­gewin­nung unbe­lasteter Aktivkohle unter­zo­gen.

Schon der Wort­laut der Legalde­f­i­n­i­tion des § 2 Nr. 6 17. BIm­SchV weist deut­lich darauf hin, dass es für die Annahme ein­er Ver­bren­nungsan­lage nicht aus­re­icht, wenn Abfälle oder Stoffe nach § 1 Abs. 1 mit­tels eines anderen ther­mis­chen Ver­fahrens als der Ver­bren­nung durch Oxi­da­tion behan­delt wer­den und es daneben auch zu Ver­bren­nungsvorgän­gen kommt, son­dern dass das den Anla­gen­be­trieb bes­tim­mende tech­nis­che Ver­fahren ger­ade darauf zie­len muss, den Ein­satzstoff möglichst voll­ständig zu zer­stören. Zwar hebt Satz 1 der Vorschrift nur darauf ab, dass die betr­e­f­fende Anlage dazu bes­timmt sein muss, ther­mis­che Ver­fahren zur Behand­lung von Abfällen oder Stof­fen gemäß § 1 Abs. 1 zu ver­wen­den. Diese all­ge­mein gehal­tene Zweckbes­tim­mung wird aber durch Satz 2 näher konkretisiert, der zusät­zlich voraus­set­zt, dass, sofern die Ein­satzstoffe nicht unmit­tel­bar durch Oxi­da­tion ver­bran­nt wer­den, “andere ver­gle­ich­bare” ther­mis­che Ver­fahren zum Ein­satz kom­men und “die” bei diesen Ver­fahren entste­hen­den fes­ten, flüs­si­gen oder gas­för­mi­gen Stoffe (sodann) ver­bran­nt wer­den. Dabei bezieht sich der Begriff “ver­gle­ich­bare” wegen der offenkundi­gen Unter­schiede zwis­chen ein­er Ver­bren­nung durch Oxi­da­tion und den son­sti­gen in Satz 2 genan­nten ther­mis­chen Ver­fahren der Sache nach auf das Ergeb­nis und nicht das ther­mis­che Ver­fahren als solch­es. Zu einem mit der Ver­bren­nung durch Oxi­da­tion ver­gle­ich­baren Ergeb­nis führen die son­sti­gen ther­mis­chen Ver­fahren aber nur dann, wenn die dabei entste­hen­den brennbaren Stoffe anschließend ins­ge­samt ver­bran­nt wer­den, die Ver­fahren also eben­falls auf eine möglichst voll­ständi­ge Zer­störung des Ein­satzstoffes zie­len. Die “anderen” ther­mis­chen Ver­fahren unter­schei­den sich von der “klas­sis­chen” Ver­bren­nung durch Oxi­da­tion mithin nur dadurch, dass die Zer­störung des Ein­satzstoffes bzw. dessen brennbar­er Bestandteile in einem gestuften Ver­fahren aus ther­mis­ch­er Behand­lung und anschließen­der Ver­bren­nung erfol­gt.

Der europäis­che Richtlin­ienge­ber hat die Def­i­n­i­tio­nen für Abfal­lver­bren­nungsan­la­gen und Abfallmitver­bren­nungsan­la­gen in Art. 3 Nr. 40 und 41 der noch umzuset­zen­den Richtlin­ie 2010/75/EU des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 24. Novem­ber 2010 über Indus­triee­mis­sio­nen1 inzwis­chen in diesem Sinne präzisiert und den Begriff “soweit” durch “wenn” erset­zt. Das entspricht im Übri­gen auch der Recht­sprechung des Gericht­shofs der Europäis­chen Union, wonach eine Ein­heit, in der Abfälle ther­misch behan­delt wer­den, nur dann als “Ver­bren­nungsan­lage” eingestuft wer­den kann, wenn die beim Ein­satz dieses ther­mis­chen Ver­fahrens entste­hen­den Stoffe anschließend ver­bran­nt wer­den2.

Die Entste­hungs­geschichte des § 2 Nr. 6 17. BIm­SchV und der Regelungszusam­men­hang mit der Def­i­n­i­tion der Mitver­bren­nungsan­lage in § 2 Nr. 7 sprechen eben­falls für dieses Nor­mver­ständ­nis. Die Legalde­f­i­n­i­tio­nen in § 2 Nr. 6 und 7 17. BIm­SchV dienen der Umset­zung von Art. 3 Nr. 4 und 5 der Richtlin­ie 2000/76/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 4. Dezem­ber 2000 über die Ver­bren­nung von Abfällen3 und sind Grund­lage für die Abgren­zung zu Anla­gen mit anderen Ver­bren­nung­sprozessen außer­halb des Anwen­dungs­bere­ichs der Verord­nung, z.B. den Abluftreini­gungsan­la­gen4. Der Entwurf der Verord­nung zur Änderung der 17. BIm­SchV enthielt in § 2 Nr. 6 Satz 2 ursprünglich die For­mulierung: “Diese Ver­fahren umfassen die Ver­bren­nung durch Oxi­da­tion …und andere ver­gle­ich­bare ther­mis­che Ver­fahren wie Pyrol­yse, …sowie die auss­chließliche Ver­bren­nung der bei den vor­ge­nan­nten Ver­fahren aus Abfällen entstehenden…Stoffe“5. Diese For­mulierung wurde auf Vorschlag des Auss­chuss­es für Umwelt, Naturschutz und Reak­tor­sicher­heit und des Wirtschaft­sauss­chuss­es in die gel­tende Fas­sung geän­dert, weil eine Erweiterung des Anwen­dungs­bere­ichs der Verord­nung auf generell alle ther­mis­chen Ver­fahren wegen der gerin­gen Emis­sion­srel­e­vanz dieser Anla­gen als nicht sachgerecht ange­se­hen wurde. Vielmehr soll­ten nur solche Anla­gen erfasst wer­den, in denen die bei den ther­mis­chen Ver­fahren entste­hen­den Stoffe ver­bran­nt wer­den (BR-Drucks. 5/03 S. 5)).

Würde man es für die Qual­i­fizierung ein­er Anlage als Ver­bren­nungsan­lage dage­gen aus­re­ichen lassen, dass es im Anschluss an die ther­mis­che Behand­lung zu unter­ge­ord­neten Ver­bren­nungsvorgän­gen kommt, wäre die Regelung zu den Mitver­bren­nungsan­la­gen in § 2 Nr. 7 17. BIm­SchV weit­ge­hend obso­let. Zudem wäre eine — angesichts der teil­weise unter­schiedlichen Anforderun­gen der 17. BIm­SchV an Ver­bren­nungs- und Mitver­bren­nungsan­la­gen erforder­liche — Abgren­zung der bei­den Anla­gen­typen kaum mehr möglich.

Sinn und Zweck der Regelung gebi­eten keine abwe­ichende Ausle­gung. Die 17. BIm­SchV und die Richtlin­ie 2000/76/EG zie­len zwar darauf ab, Umwelt­be­las­tun­gen und Gesund­heits­ge­fahren durch die Ver­bren­nung und Mitver­bren­nung von Abfällen zu ver­mei­den oder — soweit prak­tik­a­bel — zu begren­zen, und leg­en zu diesem Zweck strenge Betrieb­s­be­din­gun­gen, tech­nis­che Anforderun­gen und Emis­sion­s­gren­zw­erte fest, um das beson­dere Gefahren­po­ten­tial bei der Ver­bren­nung von Abfällen zu bewälti­gen (vgl. Art. 1 RL 2000/76/EG). Ein beson­deres, mit dem Regel­w­erk und dem Instru­men­tar­i­um der TA Luft nicht aus­re­ichend beherrschbares Gefahren­po­ten­tial in diesem Sinne hat der Verord­nungs­ge­ber aber im Wege typ­isieren­der Betra­ch­tung nur bei solchen Anla­gen angenom­men, in denen Abfälle oder Stoffe gemäß § 1 Abs. 1 17. BIm­SchV entwed­er mit­tels Ver­bren­nung durch Oxi­da­tion beseit­igt oder ener­getisch ver­w­ertet wer­den oder einem Ver­fahren unter­zo­gen wer­den, das mit einem ver­gle­ich­baren Gefahren­po­ten­tial für Umwelt und Gesund­heit ver­bun­den ist. Die Emis­sion­srel­e­vanz der ther­mis­chen Ver­fahren Pyrol­yse, Ver­ga­sung und Plas­maver­fahren hat der Verord­nungs­ge­ber dage­gen — wie sich aus den vorste­hend unter b) zitierten Mate­ri­alien ergibt — als zu ger­ing erachtet, um solche Anla­gen eben­falls dem Anwen­dungs­bere­ich der 17. BIm­SchV zu unter­w­er­fen.

Ob der Verord­nungs­ge­ber dabei Fallgestal­tun­gen wie die vor­liegende in seine Über­legun­gen mit ein­be­zo­gen hat, erscheint zweifel­haft; das Gefahren­po­ten­tial der AKRA mag im Hin­blick darauf, dass durch die Pyrol­yse und die Ver­ga­sung ger­ade die (agglom­erierten) Schad­stoffe abgelöst und ver­bran­nt wer­den, die die Eigen­schaft der belade­nen Aktivkohle als (gefährlich­er) Abfall begrün­den, nicht wesentlich geringer sein, als dies bei ein­er voll­ständi­gen Ver­bren­nung der Fall wäre. Der Verord­nungs­ge­ber muss aber nicht jedem Einzelfall Rech­nung tra­gen, son­dern darf einen typ­is­chen Fall als Leit­bild wählen und von untyp­is­chen Aus­nah­me­fällen abse­hen6. Der Schutz vor den Gefahren, die von solchen, dem Leit­bild des Verord­nungs­ge­bers nicht entsprechen­den Anla­gen für die Umwelt und die Gesund­heit aus­ge­hen, wird durch die TA Luft, deren Anforderung­spro­fil sich hin­sichtlich der Emis­sions­be­gren­zung von dem­jeni­gen der 17. BIm­SchV nur teil­weise unter­schei­det, aus­re­ichend gewährleis­tet.

Gestützt wird dieses Nor­mver­ständ­nis auch durch die Recht­sprechung des Europäis­chen Gericht­shofs. Danach ist die Ein­stu­fung ein­er Anlage als “Ver­bren­nungsan­lage” oder als “Mitver­bren­nungsan­lage” im Sinne von Art. 3 Nr. 4 und 5 der Richtlin­ie 2000/76/EG nach ihrem Hauptzweck vorzunehmen. Der Hauptzweck ist von den zuständi­gen Behör­den auf­grund ein­er Beurteilung der zum maßge­blichen Zeit­punkt vor­liegen­den tat­säch­lichen Umstände festzustellen. Dabei sind ins­beson­dere die Menge der von der betr­e­f­fend­en Anlage erzeugten Energie oder pro­duzierten stof­flichen Erzeug­nisse im Ver­gle­ich zur Menge der in dieser Anlage ver­bran­nten Abfälle sowie die Gesicht­spunk­te der Sta­bil­ität oder der Kon­ti­nu­ität dieser Pro­duk­tion zu berück­sichti­gen7. Legt man diese Abgren­zungskri­te­rien zugrunde, han­delt es sich bei der AKRA angesichts der im Ver­gle­ich zur Menge der reak­tivierten Aktivkohle gerin­gen Menge an ver­bran­nter Aktivkohle von 3 bis 5 Gew.-% (so die Klägerin) bzw. 5 bis 15 Gew.-% (so der Beklagte) offen­sichtlich nicht um eine Anlage, deren Hauptzweck darin beste­ht, Abfälle und Stoffe nach § 1 Abs. 1 17. BIm­SchV zu ver­bren­nen.

Die AKRA unter­fällt dem Anwen­dungs­bere­ich der 17. BIm­SchV auch nicht als Mitver­bren­nungsan­lage im Sinne von § 2 Nr. 7 17. BIm­SchV. Nach dieser Vorschrift sind Mitver­bren­nungsan­la­gen solche Anla­gen, deren Hauptzweck in der Energiebere­it­stel­lung oder der Pro­duk­tion stof­flich­er Erzeug­nisse beste­ht und- in denen Abfälle und Stoffe gemäß § 1 Abs. 1 als regelmäßiger oder zusät­zlich­er Brennstoff ver­wen­det wer­den oder- in denen Abfälle und Stoffe gemäß § 1 Abs. 1 mit dem Ziel der Besei­t­i­gung ther­misch behan­delt wer­den.

Diese Voraus­set­zun­gen sind eben­falls nicht erfüllt. Dabei kann dahin­ste­hen, ob es sich bei der AKRA um eine Anlage han­delt, deren Hauptzweck in der Pro­duk­tion stof­flich­er Erzeug­nisse aus Abfällen beste­ht, oder ob diese Alter­na­tive — wie der Vertreter des Bun­desin­ter­ess­es in der mündlichen Ver­hand­lung vor­ge­tra­gen hat — für solche Fälle, in denen der Ein­satzstoff lediglich “regener­iert” wird, von vorn­here­in nicht ein­schlägig ist. Denn in der Anlage wer­den jeden­falls keine Abfälle und Stoffe gemäß § 1 Abs. 1 17. BIm­SchV — was allein näher in Betra­cht kommt — mit dem Ziel der Besei­t­i­gung ther­misch behan­delt. Maßge­blich­er Ansatzpunkt für die Betra­ch­tung muss auch hier der Ein­satzstoff, vor­liegend also die beladene Aktivkohle sein. Das fol­gt schon daraus, dass Mitver­bren­nungsan­la­gen eine beson­dere Form der Ver­bren­nungsan­lage sind8 und eine Auf­s­pal­tung des Ver­fahrens in die Behand­lung der belade­nen Aktivkohle ein­er­seits und die Behand­lung der abgelösten Schad­stoffe ander­er­seits daher auss­chei­det. Die beladene Aktivkohle wird in der AKRA aber nicht im Hin­blick auf ihre Besei­t­i­gung ther­misch behan­delt.

Unter­fällt die AKRA mithin nicht dem Anwen­dungs­bere­ich der 17. BIm­SchV, ist der Klage auf Verpflich­tung des Beklagten, die immis­sion­ss­chutzrechtliche Genehmi­gung ohne Anwen­dung der 17. BIm­SchV nach Maß­gabe der TA Luft zu erteilen, stattzugeben. Das Oberver­wal­tungs­gericht hat dieses Klage­begehren in entsprechen­der Anwen­dung der Recht­sprechung zum “steck­enge­bliebe­nen Genehmi­gungsver­fahren“9 zu Recht als zuläs­sig erachtet, weil eine isolierte Aufhe­bung der auf der Grund­lage der 17. BIm­SchV erteil­ten Nebenbes­tim­mungen auss­chei­det10. Ein­er weit­eren Präzisierung des Klageantrags dahinge­hend, welche Nebenbes­tim­mungen der immis­sion­ss­chutzrechtlichen Genehmi­gung nach Maß­gabe der TA Luft im Einzel­nen beizufü­gen wären, bedurfte es daher nicht.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 25. Okto­ber 2012 — 7 C 17.11

  1. ABl.EU Nr. L 334 S. 17 []
  2. EuGH, Urteil vom 04.12.2008 — C‑317/07 [Lahti Ener­gia Oy], Slg. 2008, I‑9077 Rn. 20 []
  3. ABl.EG Nr. L 332 S. 91 []
  4. BR-Drucks. 5/03 S. 22 []
  5. BR-Drucks. 5/03 S. 2 []
  6. BVer­wG, Urteil vom 23.10.2008 — 7 C 48.07, BVer­wGE 132, 224 Rn. 41; vgl. auch BVer­wG, Beschluss vom 28.08.2007 — 2 BN 3.07 []
  7. EuGH, Urteil vom 11.09.2008 — C‑251/07 [Gävle Kraftvärme AB], Slg. 2008 I‑7047 Rn. 46 []
  8. EuGH, Urteil vom 11. Sep­tem­ber 2008 a.a.O. Rn. 37 []
  9. vgl. BVer­wG, Urteil vom 14.04.1989 — 4 C 52.87, Buch­holz 406.11 § 9 BBauG/BauGB Nr. 36 S. 32, 36 []
  10. vgl. BVer­wG, Urteil vom 22.11.2000 — 11 C 2.00, BVer­wGE 112, 221, 224 = Buch­holz 316 § 74 VwVfG Nr. 55 S. 15, 17 []