Nachtflugbetrieb in Hannover-Langenhagen

Es spricht nach Ansicht des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in Lüneburg einiges dafür, die Zumutbarkeit iSv § 29b Abs. 2 LuftVG in Anlehnung an die Werte des Fluglärmgesetzes 2007 zu bestimmen, d.h. für bestehende zivile Flugplätze Immissionswerte von LAeqNacht > 55 dB(A) und LAmax = 6 x 57 dB(A) zugrunde zu legen1.

Nachtflugbetrieb in Hannover-Langenhagen

§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG stellt für das Begehren – entgegen der Auffassung der Anwohnerin – im vorliegenden Fall keine Ermächtigungsgrundlage dar. Nach dieser Vorschrift ist eine Änderung der Genehmigung auch erforderlich, wenn die Anlage oder der Betrieb des Flugplatzes wesentlich erweitert oder geändert werden soll2. Die Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einerseits Unternehmergenehmigung, andererseits aber auch Planungsentscheidung3. Sie unterliegt daher den rechtlichen Anforderungen an eine fachplanerische Abwägungsentscheidung4. Fluglärmbetroffene können beanspruchen, dass ihre Belange mit dem ihnen zustehenden Gewicht in die planerische Abwägung der Genehmigungsbehörde eingestellt und mit den für das Vorhaben angeführten öffentlichen Verkehrsbelangen in einen Ausgleich gebracht werden, der zur objektiven Gewichtigkeit der einzelnen Belange nicht außer Verhältnis steht5.

Dass der Antrag der Flughafenbetreiberin vom 27.02.2009 eine wesentliche Änderung des Flugbetriebes iSv § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG beinhaltet, ist indes für das Oberverwaltungsgericht nicht erkennbar und wird von der Anwohnerin auch nicht dargelegt. Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass Nachtflugverkehr – mit den sich aus Teil II Ziff. 3 der Verfügung des Landes Niedersachsen vom 26.10.2009 ergebenen besonderen Einschränkungen – auch auf der Südbahn stattfindet. Die Verlagerung des Nachtflugverkehrs auf die Nordbahn beruht zudem bereits auf dem Bescheid des Landes Niedersachsen vom 18.02.2004, ist also nicht erst eine Folge der Nachtflugregelung vom 26.10.2009, wie die Anwohnerin zunächst angenommen zu haben scheint. Ihr Vortrag einer deutlichen Erhöhung der Nachtflugbewegungen nach Inkrafttreten der Neuregelung vom 26.10.2009 hat sich überdies bei der Überprüfung durch den Land Niedersachsen im Verwaltungsverfahren unter Zugrundelegung des Vergleichszeitraums Januar bis März der Jahre 2007 – 2010 nicht bestätigt. Auch der im Internet abrufbare Jahresbericht 2013 des Fluglärmschutzbeauftragten des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr für den Verkehrsflughafen Hannover-Langenhagen6, auf den das Oberverwaltungsgericht lediglich ergänzend hinweist, bestätigt eine gravierende Zunahme des nächtlichen Flugverkehrs nicht. In dem Zeitraum 2004 – 2013 bewegt sich die Zahl der nächtlichen Flugbewegungen einigermaßen konstant zwischen 10.000 – 12.000, wobei der niedrigste Wert 2009 mit 10.026 und der höchste Wert 2007 mit 11.958 erreicht wird. Die Zahlen seit Geltung der neuen Nachtflugregelung vom 26.10.2009, d.h. der Jahre 2010 – 2013, liegen im langjährigen Mittel7; eine kontinuierliche Steigerung des Nachtflugverkehrs ist jedenfalls nicht erkennbar.

Mangels einer wesentlichen Erweiterung des Flugbetriebes war dem Land Niedersachsen der Anwendungsbereich des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG von vornherein nicht eröffnet, so dass die von der Anwohnerin ebenfalls geltend gemachten Erschütterungsimmissionen bei niedrigen Überflügen über ihr Haus auch nicht im Rahmen einer Abwägung berücksichtigt werden konnten. Die bloße gesteigerte Ausnutzung der Kapazität eines uneingeschränkt genehmigten Flugplatzes wäre zudem nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG genehmigungsbedürftige Erweiterung oder Änderung8.

Die Anwohnerin hat auch keinen Anspruch auf den Erlass weiterer Nachflugbeschränkungen entsprechend § 42 Abs. 1 Satz 4, Abs. 2 LuftVZO, insbesondere auf die Untersagung des Nachtflugbetriebs auf der Nordbahn in der Form eines weitergehenden (Teil-)Widerrufs der der Flughafenbetreiberin erteilten luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach §§ 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG, 48 Abs. 1 Sätze 2 und 3 LuftVZO.

Die Anwohner eines auf der Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses angelegten Flughafens sind unter den in §§ 9 Abs. 3 LuftVG, 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG bezeichneten Voraussetzungen mit Beseitigungs- oder Änderungsansprüchen gegenüber festgestellten Anlagen ausgeschlossen. Diese Duldungspflicht hat indes gegebenenfalls zurückzutreten, wenn die mit dem Anlagenbetrieb verbundenen Fluglärmimmissionen ein Ausmaß erreichen, durch das der Gewährleistungsgehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG oder des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG angetastet wird. Die staatlichen Organe sind verpflichtet, sich schützend und fördernd vor Rechtsgüter zu stellen, die Verfassungsrang genießen. An der Entstehung oder der Aufrechterhaltung verfassungswidriger Zustände dürfen sie nicht mitwirken9. Als eine zur Abwehr fluglärmbedingter Gesundheits- oder Eigentumsbeeinträchtigungen geeignete Maßnahme stellt sich der (Teil-)Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses dar. Von dieser für den Flughafenunternehmer einschneidenden Möglichkeit darf die Luftfahrtbehörde allerdings mit Rücksicht auf die Anforderungen, die sich aus dem ebenfalls mit Verfassungsrang ausgestatteten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergeben, nur Gebrauch machen, wenn sich der Grundrechtsverstoß nicht unter Einsatz schonenderer Mittel beseitigen lässt. Als weniger belastender Eingriff kommen nachträgliche Lärmschutzauflagen in Anwendung des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in Betracht. Erst wenn Lärmschutzvorkehrungen auf der Grundlage dieser Vorschrift nicht ausreichen, um dem aus der Verfassung ableitbaren Schutzanspruch gerecht zu werden, darf sich die Luftfahrtbehörde des (Teil-)Widerrufs bedienen10. Dieser Regel-Ausnahme-Mechanismus kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch im Anwendungsbereich des § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG zum Tragen, wobei die Reichweite der Fiktionswirkung11 dahinstehen kann, weil die nach dem maßgeblichen Stichtag 31.12.1958 hergestellten Teile des Flughafens gesondert genehmigt worden sind.

Unter die Widerrufsgründe fällt indes nur Fluglärm, der unter dem Gesichtspunkt der Gesundheitsgefahr grundrechtsrelevant (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ist12. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts beginnt der verfassungsrechtlich kritische Bereich bei einem Dauerschallpegel vom 60 dB(A) nachts in Wohngebieten13. Bleibt der Nachtlärm, der in Ausnutzung der Genehmigung verursacht wird, unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefährdung, muss er hingenommen werden, auch wenn er gemessen am Maßstab des § 9 Abs. 2 LuftVG einen Anspruch auf Schutzmaßnahmen auslösen würde14.

Vorliegend muss das Auftreten gesundheitsgefährdender nächtlicher Flugimmissionen innerhalb des Gebäudes der Anwohnerin als ausgeschlossen angesehen werden. Das Grundstück liegt innerhalb der durch Rechtsverordnung vom 14.09.2010 ausgewiesenen Nachtschutzzone, in der nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 FluglärmG Immissionswerte von LAeqNacht > 55 dB(A) außen und LAmax = 6 x 57 dB(A) innen nicht überschritten werden dürfen. Die Verfassungsmäßigkeit dieser – im Gesetz zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen vom 01.06.200715 vom Gesetzgeber festgelegten – Werte hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 04.04.201216 nochmals bestätigt. Sie liegen deutlich unter der – oben bezeichneten – Schwelle zur Gesundheitsgefährdung, so dass die Voraussetzungen eines Anspruchs auf einen weitergehenden Teilwiderruf der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung auf der Grundlage von §§ 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG, 48 Abs. 1 Sätze 2 und 3 LuftVZO nicht als gegeben angesehen werden können.

Jenseits dieser normativen Begründung geben – worauf lediglich ergänzend hinzuweisen ist – aber auch die Messwerte der dem Grundstück der Anwohnerin nächstgelegenen Messstelle 3 (H.) der nach § 19a LuftVG auf dem Flughafen betriebenen Geräuschmessungsanlage keinen Anlass zu der Annahme, innerhalb des Gebäudes der Anwohnerin träten gesundheitsgefährdende nächtliche Fluglärmimmissionen auf. Danach lagen die Mittelungspegel (dB) Leq(3)1 in der Zeit von 22.00 bis 6.00 Uhr (im Folgenden jew. Jahreshöchst- bzw. Tiefstwerte) im Jahr 2013 zwischen 51, 1 (September) und 41, 4 (Juni), im Jahr 2012 zwischen 51, 1 (September) und 46, 7 (Dezember) und im Jahr 2011 zwischen 51, 5 (September) und 42, 3 (Februar) (Angaben entnommen den Jahresberichten des Fluglärmbeauftragten 2010-2013; im Jahresbericht 2010 fehlen vergleichbare Angaben für die Nachtzeit).

Das Bundesverwaltungsgericht ist bisher auch von seiner Auffassung nicht abgerückt, dass es einen Vorrang aktiver Lärmschutzmaßnahmen gegenüber Maßnahmen des passiven Lärmschutzes – wie ihn § 41 BImSchG für Straßen und Schienenwege vorsieht – im Luftverkehrsrecht nicht gibt17. Die Anwohnerin muss sich daher vorliegend auf die durch passive Schallschutzmaßnahmen mögliche Lärmminderung verweisen lassen. Sie kann nicht durch Unterlassen oder Nichtausschöpfen ihr nach dem Fluglärmgesetz zustehenden Ansprüche die Anordnung aktiver Schallschutzmaßnahmen in Gestalt zusätzlichen Nachtflugbeschränkungen zu Lasten der Flughafenbetreiberin erzwingen.

Soweit die Anwohnerin bei Überflügen durch niedrigfrequente Schallbewegungen ein “Zittern” des Fußbodens sowie deutlich vernehmbares “Klappern und Klirren” von Gläsern und anderen leichten Gegenständen wahrzunehmen vermeint, macht sie keine Gesundheits- oder daraus resultierende Eigentumsbeeinträchtigungen geltend, die die – oben näher dargelegten – Anforderungen für eine Beschränkung des Flugverkehrs nach § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG erfüllen könnten.

Ein Anspruch auf den Erlass zusätzlicher Nachtflugbeschränkungen ergibt sich auch nicht aus §§ 29, 29b LuftVG. Nach diesen Rechtsvorschriften können die Luftfahrtbehörden Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen durch Fluglärm treffen (§ 29 Abs. 1 Satz 3 iVm Satz 2 LuftVG). Flugplatzunternehmer, Luftfahrzeughalter und Luftfahrzeugführer sind verpflichtet, beim Betrieb von Luftfahrzeugen in der Luft und am Boden vermeidbare Geräusche zu verhindern und die Ausbreitung unvermeidbarer Geräusche auf ein Mindestmaß zu beschränken, wenn dies erforderlich ist, um die Bevölkerung vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Lärm zu schützen (§ 29b Abs. 1 LuftVG). Auf die Nachtruhe der Bevölkerung ist in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen (§ 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG). Die Luftfahrtbehörden haben auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken (§ 29b Abs. 2 LuftVG).

Die genannten Vorschriften sind zwar im Grundsatz drittschützend18. Der Anwohnerin vermitteln sie jedoch keinen Anspruch auf Einschreiten gegenüber der Flughafenbetreiberin, da § 29b LuftVG und § 29 LuftVG nicht darauf zugeschnitten sind, aus Lärmschutzgründen Maßnahmen zu treffen, die eine teilweise Aufhebung der Betriebsgenehmigung erfordern19. Es spricht zudem einiges dafür, die einfachgesetzliche Grenzlinie der Zumutbarkeit in § 29b Abs. 2 LuftVG ebenfalls in Anlehnung an die Werte des Fluglärmgesetzes 2007 zu bestimmen20, d.h. für bestehende zivile Flugplätze nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 FluglärmG Immissionswerte von LAeqNacht > 55 dB(A) außen und LAmax = 6 x 57 dB(A) innen zugrunde zu legen, so dass sich weitergehende Ansprüche zu Gunsten Lärmbetroffener aus dieser Vorschrift nicht ergeben würden. Die Gewichtungsvorgabe des § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darüber hinaus nur Bedeutung erlangen, wenn es durch betriebsbedingte Abläufe zu einer wesentlichen Veränderung der Gesamtlärmsituation kommt21. Bleibt die Lärmsituation im Wesentlichen unverändert, ist der Anwendungsbereich der Vorschrift nicht eröffnet, weil kein Fall der Zurückdrängung des Lärmschutzinteresses der Nachbarschaft vorliegt, der der gesteigerten Rechtfertigung bedürfte22. Eine Verschlechterung der nächtlichen Lärmsituation infolge der neuen Nachflugregelung vom 26.10.20109 ist indes – wie oben ausgeführt – nicht erkennbar.

Ein Anspruch der Anwohnerin ergibt sich auch nicht aus § 75 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 VwVfG. Aus dieser Rechtsvorschrift lassen sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Ansprüche auf aktive Schutzmaßnahmen in Form von Flugbetriebsregelungen, wie z.B. Bewegungs- oder Lärmkontingente für Lärmbetroffene, nicht ableiten23.

Andere Anspruchsgrundlagen, auf die die Anwohnerin ihr Begehren auf Erlass weiterer aktiver Lärmschutzmaßnahmen stützen könnte, sind nicht ersichtlich24.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 9. Juli 2014 – 7 KS 61/10

  1. wie OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 09.04.2014 – 6 A 8.14 []
  2. vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.11.2007 – 4 B 22.07; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.04.2012 – 20 D 19/09.AK 50 []
  3. vgl. nur BVerwG, Urteil vom 16.10.2008 – 4 C 5.07 16 m.w.N. []
  4. BVerwG, aaO; Urteil vom 13.12.2007 – 4 C 9.06, BVerwGE 130, 83 Rn. 58 m.w.N. []
  5. BVerwG, aaO; Urteil vom 11.07.2001 – 11 C 14.00, BVerwGE 114, 364, 367 []
  6. http://www.mw.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_ id=32971&article_id=113947&_psmand=18; eingesehen am 07.07.2014 []
  7. 2010 = 10.196, 2011 = 10.811, 2012 = 11.182, 2013 = 10.965; vgl. Abb. 4 des Jahresberichts []
  8. BVerwG, Urteil vom 21.05.1997 – 11 C 1.97 – 25 []
  9. BVerwG, Beschluss vom 26.02.2004 – 4 B 95.03 4 m.w.N. []
  10. BVerwG, Beschluss vom 26.02.2004 – 4 B 95.03 4 m.w.N. []
  11. vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 26.02.2004 – 4 B 95.03 5 u. 6 m.w.N. []
  12. BVerwG, Urteil vom 20.04.2005 – 4 C 18.03, juris; Nds.OVG, Urteil vom 23.04.2009 – 7 OVG 18/07 34 []
  13. BVerwG, Urteil vom 09.11.2006 – 4 A 2001.06 140 m.w.N.; vgl. auch Nds.OVG, a.a.O. Rn. 36ff. []
  14. vgl. Gatz, Anm. v. 09.05.2011 zu BVerwG, Beschluss vom 01.03.2011 – 4 B 33.10, juris sowie dens., Anm. v. 16.12.2013 zu BVerwG, Beschluss vom 26.09.2013 – 4 VR 1.13, ebenfalls juris []
  15. BGBl. I S. 986 []
  16. BVerwG, Beschluss vom 04.04.2012 – 4 C 8.09 u.a. 151ff. []
  17. BVerwG, Beschluss vom 20.02.1998 – 11 B 37.97 11ff. u.v. 26.02.2004 – 4 B 95.03 4 m.w.N.; vgl. auch Urteil vom 04.04.2012 – 4 C 8.09 447 u. v. 16.03.2006 – 4 A 1001.04 246 []
  18. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 – 4 C 11.03 34 []
  19. vgl. im Einzelnen: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.04.2012 – 20 D 117/08.AK 83ff, 90 m.w.N. []
  20. vgl. OVG Berlin, Urteil vom 09.04.2014 – 6 A 8.14 33 m.w.N. []
  21. BVerwG, Beschluss vom 22.03.2011 – 4 B 34.10 27 []
  22. BVerwG, a.a.O. []
  23. BVerwG, Urteil vom 20.04.2005 – 4 C 18.03 31 “Flughafen München II” []
  24. vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 23.04.2009 – 7 OVG 18/07 []