Luft­rein­hal­tung – und die Irrele­vanz­re­ge­lun­gen der TA Luft

Die Irrele­vanz­re­ge­lun­gen der TA Luft sind mit dem Luft­rein­hal­te­recht der Euro­päi­schen Uni­on und des­sen natio­nal­recht­li­cher Umset­zung in der 22./39. BIm­SchV ver­ein­bar.

Luft­rein­hal­tung – und die Irrele­vanz­re­ge­lun­gen der TA Luft

Die Irrele­vanz­klau­seln der Nr. 4.1 Satz 4 Buchst. c) und Nr.04.02.2 Satz 1 Buchst. a) TA Luft ver­sto­ßen als sol­che weder gegen natio­na­les Recht noch gegen Uni­ons­recht.

Die immis­si­ons­schutz­recht­li­che Schutz­pflicht im Sin­ne von § 5 Abs. 1 Nr. 1 BIm­SchG als Instru­ment der Gefah­ren­ab­wehr kommt dann zum Tra­gen, wenn die hin­rei­chen­de Wahr­schein­lich­keit eines Scha­dens­ein­tritts besteht. Eine in die­sem Sin­ne gefähr­den­de, die Schutz­pflicht aus­lö­sen­de Immis­si­ons­si­tua­ti­on ist prin­zi­pi­ell jedem zur Geneh­mi­gung gestell­ten Vor­ha­ben zuzu­rech­nen, das mit sei­nen Immis­sio­nen zu ihr bei­trägt. Die Schutz­pflicht fin­det aller­dings dort ihre Gren­zen, wo auf­grund einer sach­ver­stän­di­gen Risi­ko­ab­schät­zung anzu­neh­men ist, dass das durch den emit­tie­ren­den Betrieb ver­ur­sach­te Gesund­heits­ri­si­ko auch ange­sichts der bestehen­den Vor­be­las­tung irrele­vant ist [1]. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BIm­SchG, der der unter­ge­setz­li­chen Kon­kre­ti­sie­rung durch Bestim­mun­gen über die Ermitt­lung und Bewer­tung von Immis­sio­nen bedarf, steht einer sol­chen am Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ori­en­tier­ten Bewer­tung nicht ent­ge­gen.

Glei­ches gilt ange­sichts des dem Vor­schrif­ten­ge­ber durch § 48 BIm­SchG ein­ge­räum­ten Kon­kre­ti­sie­rungs­spiel­raums auch für die kon­kre­te Aus­ge­stal­tung der hier ange­wand­ten Irrele­vanz­klau­seln, mit denen die Irrele­vanz­gren­ze von 1,0 vom Hun­dert (Nr. 2.2.01.1 Buchst. b) aa) TA Luft 1986) auf 3,0 vom Hun­dert des Immis­si­ons-Jah­res­wer­tes ange­ho­ben wor­den ist. Mit Rück­sicht auf die Kon­kre­ti­sie­rungs­be­fug­nis des Vor­schrif­ten­ge­bers beschränkt sich die gericht­li­che Über­prü­fung der Klau­seln auf eine Ver­tret­bar­keits­kon­trol­le. Die Bemes­sung der Irrele­vanz­gren­ze auf nun­mehr 3,0 vom Hun­dert des Immis­si­ons-Jah­res­wer­tes beruht auf plau­si­blen Erwä­gun­gen des Vor­schrif­ten­ge­bers. Nach der TA Luft a.F. war die Schad­stoff­be­las­tung flä­chen­be­zo­gen zu beur­tei­len. Das hat­te zur Fol­ge, dass Belas­tungs­wer­te von beson­ders hoch mit Immis­sio­nen des Vor­ha­bens beauf­schlag­ten Auf­punk­ten einer Beur­tei­lungs­flä­che (vgl. Nr. 2.6.4.2 der TA Luft 1986) nicht selbst die Kenn­grö­ße für die Zusatz­be­las­tung bil­de­ten, son­dern nur im Wege arith­me­ti­scher Mit­tei­lung in sie ein­gin­gen. Die Ein­stu­fung eines Mit­tel­wer­tes als irrele­vant konn­te daher zugleich bedeu­ten, dass deut­lich höhe­re – in die Mit­te­lung ein­ge­gan­ge­ne – Wer­te eben­falls ver­nach­läs­sigt wur­den. Das macht es erfor­der­lich, die Irrele­vanz­gren­ze nied­rig anzu­set­zen, um dem Schutz­be­dürf­nis auch der höher belas­te­ten Auf­punk­te zu genü­gen. Mit dem Über­gang vom Flä­chen- auf den uni­ons­recht­lich gefor­der­ten Punkt­be­zug gemäß Nr.04.06.02.6 TA Luft 2002 ist die­se Not­wen­dig­keit ent­fal­len [2]; eine groß­zü­gi­ge­re Bemes­sung der Irrele­vanz­gren­ze erscheint daher als ver­tret­bar. Dass der Norm­ge­ber mit der Anhe­bung der Irrele­vanz­gren­ze durch die TA Luft 2002 die unter­schied­li­chen Aus­wir­kun­gen des punkt- und des flä­chen­be­zo­ge­nen Beur­tei­lungs­ver­fah­rens auf typi­sche Fall­kon­stel­la­tio­nen auch im Hin­blick auf ihm oblie­gen­de Schutz­pflich­ten grund­le­gend ver­kannt hät­te, ist weder von den Betei­lig­ten vor­ge­tra­gen wor­den noch sonst ersicht­lich.

Die Irrele­vanz­gren­zen der TA Luft sind eben­so ver­ein­bar mit den Vor­ga­ben und der Ziel­set­zung der 22. Ver­ord­nung zur Durch­füh­rung des Bun­des-Immis­si­ons­schutz­ge­set­zes in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 04.06.2007 [3], die im Zeit­punkt der Geneh­mi­gungs­er­tei­lung noch nicht außer Kraft getre­ten war [4]. Der Umstand, dass in die TA Luft in grö­ße­rem Aus­maß Grenz­wer­te des Anhangs I bis III der Toch­ter­richt­li­nie 1999/​30/​EG über­nom­men wor­den sind und inso­weit Deckungs­gleich­heit besteht mit den Anfor­de­run­gen zur Luft­rein­hal­tung in der 22. BIm­SchV, bedeu­tet nicht, dass ange­sichts der höher­ran­gi­gen nor­ma­ti­ven Aus­ge­stal­tung die­ser Anfor­de­run­gen in der Ver­ord­nung für die Anwen­dung von Irrele­vanz­schwel­len der TA Luft kein Raum mehr bleibt. Denn wie das Uni­ons­recht zur Luft­rein­hal­tung ver­folgt auch die in des­sen Umset­zung ergan­ge­ne Rechts­ver­ord­nung einen inte­gra­ti­ven, quel­len­un­ab­hän­gi­gen Ansatz, der sich von dem quel­len- und anla­gen­be­zo­ge­nen Ansatz der TA Luft unter­schei­det. Inso­weit wer­den nur für die Behör­den gemäß §§ 11 ff. der 22. BIm­SchV (§§ 27 ff. der 39. BIm­SchV) unmit­tel­ba­re Pflich­ten mit Grenz- und Ziel­wer­ten für ihr Han­deln begrün­det. Dem­ge­gen­über kon­kre­ti­siert die TA Luft die von Anla­gen­be­trei­bern ein­zu­hal­ten­den Pflich­ten und stellt inso­weit die Erfül­lung von Schutz- und Vor­sor­ge­pflich­ten gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BIm­SchG sicher. Der flä­chen­be­zo­ge­ne Ansatz der Luft­rein­hal­tung ergänzt damit die quel­len- und anla­gen­be­zo­ge­nen Rege­lun­gen der TA Luft und des Bun­des-Immis­si­ons­schutz­ge­set­zes [5]. Die TA Luft darf als nach­ran­gi­ge Rege­lung aller­dings kei­ne Luft­ver­schmut­zun­gen zulas­sen, die bereits für sich genom­men die Grenz­wer­te der 22. BIm­SchV über­stei­gen oder sonst ver­ei­teln, dass die­se Grenz­wer­te ein­ge­hal­ten wer­den kön­nen. Soweit nicht beson­de­re, im vor­lie­gen­den Fall nicht ersicht­li­che Umstän­de ent­ge­gen­ste­hen, ist in aller Regel davon aus­zu­ge­hen, dass sich die Ein­hal­tung der Grenz­wer­te des Luft­qua­li­täts­rechts mit den Mit­teln der Luft­rein­hal­te­pla­nung sichern lässt [6]. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat daher in meh­re­ren Ent­schei­dun­gen die Ein­hal­tung der Grenz­wer­te der 22. BIm­SchV nicht als Recht­mä­ßig­keits­vor­aus­set­zung für die Plan­fest­stel­lung eines Vor­ha­bens erach­tet [7]. Dies gilt glei­cher­ma­ßen für die immis­si­ons­schutz­recht­li­che Geneh­mi­gung.

Auch dem Uni­ons­recht ist der Gedan­ke der Irrele­vanz nicht fremd. Er kommt etwa dort zum Aus­druck, wo von „signi­fi­kan­ten“ Luft­ver­un­rei­ni­gun­gen die Rede ist [8]; die IVU-Richt­li­nie hebt in Art. 3 Abs. 1 Buchst. b) auf die Erheb­lich­keit der Umwelt­ver­schmut­zun­gen ab. Mit der Richt­li­nie 96/​62/​EG des Rates vom 27.09.1996 über die Beur­tei­lung und die Kon­trol­le der Luft­qua­li­tät sowie mit der Toch­ter­richt­li­nie 1999/​30/​EG des Rates vom 22.04.1999 über Grenz­wer­te für Schwe­fel­di­oxid u.a. und mit der die­se bei­den Richt­li­ni­en erset­zen­den Richt­li­nie 2008/​50/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 21.05.2008 über Luft­qua­li­tät und sau­be­re Luft für Euro­pa wird ein quel­len­un­ab­hän­gi­ger Ansatz ver­folgt, der nicht die Zulas­sung einer ein­zel­nen Anla­ge in den Blick nimmt, son­dern allein die Mit­glied­staa­ten ver­pflich­tet, gebiets­be­zo­gen die erfor­der­li­chen Maß­nah­men zu tref­fen.

Dem ent­spricht die Recht­spre­chung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on. In sei­nem Urteil vom 26.05.2011 [9] zu den Rechts­sa­chen Stich­t­ing Natuur en Milieu u.a., wel­che die Richt­li­nie 2001/​81/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 23.10.2001 über natio­na­le Emis­si­ons­höchst­men­gen für bestimm­te Luft­schad­stof­fe zum Gegen­stand haben, geht der Gerichts­hof davon aus, dass die fest­ge­leg­ten Zie­le ange­sichts des wei­ten Hand­lungs­spiel­raums, über den die Mit­glied­staa­ten ver­fü­gen, nicht unmit­tel­bar auf die Ertei­lung einer umwelt­recht­li­chen Geneh­mi­gung ein­wir­ken.

Auf das Ver­hält­nis zwi­schen einer immis­si­ons­schutz­recht­li­chen Geneh­mi­gung und der Luft­qua­li­täts­richt­li­nie 2008/​50/​EG ist dies ohne Wei­te­res über­trag­bar; hier­für spricht auch die Rechts­auf­fas­sung der Kom­mis­si­on. Auf eine par­la­men­ta­ri­sche Anfra­ge zum Neu­bau einer Müll­ver­bren­nungs­an­la­ge, die trotz Über­schrei­tung der in der Richt­li­nie 1999/​30/​EG fest­ge­leg­ten Grenz­wer­te für Stick­stoff­di­oxid nach Maß­ga­be von Irrele­vanz­schwel­len der TA Luft geneh­migt wor­den ist, hat sie geant­wor­tet, dass hier­in kei­ne Zuwi­der­hand­lung gegen Ver­pflich­tun­gen aus der Richt­li­nie zu sehen ist [10]. Im Schrei­ben vom 20.05.2005 [11] geht sie davon aus, dass die Luft­qua­li­täts­richt­li­nie und ihre Toch­ter­richt­li­ni­en Ergeb­nis­pflich­ten auf­stel­len, die indi­vi­du­el­le Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren unbe­rührt las­sen. Eine ande­re Aus­le­gung wäre weder mit dem Sub­si­dia­ri­täts- noch mit dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz zu ver­ein­ba­ren.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 24. Okto­ber 2013 – 7 C 36.11

  1. BVerwG, Urteil vom 11.12 2003 – 7 C 19.02, BVerw­GE 119, 329, 333 f. = Buch­holz 406.25 § 5 BIm­SchG Nr. 26 S. 4[]
  2. BR-Drs. 1058/​01 S. 240; vgl. auch Lud­wig, TA Luft, 2. Aufl.2002, S. 14 f.[]
  3. BGBl I S. 1006[]
  4. nun­mehr 39. BIm­SchV vom 02.08.2010, BGBl I S. 1065[]
  5. Bruckmann/​Strecker, in: Landmann/​Rohmer, a.a.O. 39. BIm­SchV Vorb. Rn. 64[]
  6. vgl. Hal­a­ma, in: Berkemann/​Halama, Hand­buch zum Recht der Bau- und Umwelt­richt­li­ni­en der EU, 2. Aufl.2011, S. 769 f.[]
  7. zum Fern­stra­ßen­recht Urtei­le vom 26.05.2004 – 9 A 6.03, BVerw­GE 121, 57, 61 = Buch­holz 406.25 § 48a BIm­SchG Nr. 1 S. 5; und vom 23.02.2005 – 4 A 5.04, BVerw­GE 123, 23, 27 f. = Buch­holz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 18 S. 95 f.; Beschluss vom 01.04.2005 – 9 VR 7.05NuR 2005, 709, juris Rn. 21[]
  8. vgl. Art. 4 Nr. 2 der Richt­li­nie 84/​360/​EWG des Rates vom 28.06.1984 zur Bekämp­fung der Luft­ver­un­rei­ni­gung durch Indus­trie­an­la­gen[]
  9. EuGH, Urteil vom 26.05.2011 – C‑165 bis 167/​09, Slg. 2011, I‑4599[]
  10. E‑2866/​2007 DE vom 03.08.2007[]
  11. Beschwer­de­ver­fah­ren 2003/​4840[]