Luftreinhaltung — und die Irrelevanzregelungen der TA Luft

Die Irrel­e­vanzregelun­gen der TA Luft sind mit dem Luftrein­hal­terecht der Europäis­chen Union und dessen nation­al­rechtlich­er Umset­zung in der 22./39. BIm­SchV vere­in­bar.

Die Irrel­e­vanzk­lauseln der Nr. 4.1 Satz 4 Buchst. c) und Nr.04.02.2 Satz 1 Buchst. a) TA Luft ver­stoßen als solche wed­er gegen nationales Recht noch gegen Union­srecht.

Die immis­sion­ss­chutzrechtliche Schutzpflicht im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 1 BIm­SchG als Instru­ment der Gefahren­ab­wehr kommt dann zum Tra­gen, wenn die hin­re­ichende Wahrschein­lichkeit eines Schaden­sein­tritts beste­ht. Eine in diesem Sinne gefährdende, die Schutzpflicht aus­lösende Immis­sion­ssi­t­u­a­tion ist prinzip­iell jedem zur Genehmi­gung gestell­ten Vorhaben zuzurech­nen, das mit seinen Immis­sio­nen zu ihr beiträgt. Die Schutzpflicht find­et allerd­ings dort ihre Gren­zen, wo auf­grund ein­er sachver­ständi­gen Risikoab­schätzung anzunehmen ist, dass das durch den emit­tieren­den Betrieb verur­sachte Gesund­heit­srisiko auch angesichts der beste­hen­den Vor­be­las­tung irrel­e­vant ist1. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BIm­SchG, der der unterge­set­zlichen Konkretisierung durch Bes­tim­mungen über die Ermit­tlung und Bew­er­tung von Immis­sio­nen bedarf, ste­ht ein­er solchen am Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit ori­en­tierten Bew­er­tung nicht ent­ge­gen.

Gle­ich­es gilt angesichts des dem Vorschriftenge­ber durch § 48 BIm­SchG eingeräumten Konkretisierungsspiel­raums auch für die konkrete Aus­gestal­tung der hier ange­wandten Irrel­e­vanzk­lauseln, mit denen die Irrel­e­vanz­gren­ze von 1,0 vom Hun­dert (Nr. 2.2.01.1 Buchst. b) aa) TA Luft 1986) auf 3,0 vom Hun­dert des Immis­sions-Jahreswertes ange­hoben wor­den ist. Mit Rück­sicht auf die Konkretisierungs­befug­nis des Vorschriftenge­bers beschränkt sich die gerichtliche Über­prü­fung der Klauseln auf eine Vertret­barkeit­skon­trolle. Die Bemes­sung der Irrel­e­vanz­gren­ze auf nun­mehr 3,0 vom Hun­dert des Immis­sions-Jahreswertes beruht auf plau­si­blen Erwä­gun­gen des Vorschriftenge­bers. Nach der TA Luft a.F. war die Schad­stoff­be­las­tung flächen­be­zo­gen zu beurteilen. Das hat­te zur Folge, dass Belas­tungswerte von beson­ders hoch mit Immis­sio­nen des Vorhabens beauf­schlagten Auf­punk­ten ein­er Beurteilungs­fläche (vgl. Nr. 2.6.4.2 der TA Luft 1986) nicht selb­st die Ken­ngröße für die Zusatz­be­las­tung bilde­ten, son­dern nur im Wege arith­metis­ch­er Mit­teilung in sie eingin­gen. Die Ein­stu­fung eines Mit­tel­w­ertes als irrel­e­vant kon­nte daher zugle­ich bedeuten, dass deut­lich höhere — in die Mit­telung einge­gan­gene — Werte eben­falls ver­nach­läs­sigt wur­den. Das macht es erforder­lich, die Irrel­e­vanz­gren­ze niedrig anzuset­zen, um dem Schutzbedürf­nis auch der höher belasteten Auf­punk­te zu genü­gen. Mit dem Über­gang vom Flächen- auf den union­srechtlich geforderten Punk­t­bezug gemäß Nr.04.06.02.6 TA Luft 2002 ist diese Notwendigkeit ent­fall­en2; eine großzügigere Bemes­sung der Irrel­e­vanz­gren­ze erscheint daher als vertret­bar. Dass der Nor­mge­ber mit der Anhebung der Irrel­e­vanz­gren­ze durch die TA Luft 2002 die unter­schiedlichen Auswirkun­gen des punkt- und des flächen­be­zo­ge­nen Beurteilungsver­fahrens auf typ­is­che Fal­lkon­stel­la­tio­nen auch im Hin­blick auf ihm obliegende Schutzpflicht­en grundle­gend verkan­nt hätte, ist wed­er von den Beteiligten vor­ge­tra­gen wor­den noch son­st ersichtlich.

Die Irrel­e­vanz­gren­zen der TA Luft sind eben­so vere­in­bar mit den Vor­gaben und der Zielset­zung der 22. Verord­nung zur Durch­führung des Bun­des-Immis­sion­ss­chutzge­set­zes in der Fas­sung der Bekan­nt­machung vom 04.06.20073, die im Zeit­punkt der Genehmi­gungserteilung noch nicht außer Kraft getreten war4. Der Umstand, dass in die TA Luft in größerem Aus­maß Gren­zw­erte des Anhangs I bis III der Tochter­richtlin­ie 1999/30/EG über­nom­men wor­den sind und insoweit Deck­ungs­gle­ich­heit beste­ht mit den Anforderun­gen zur Luftrein­hal­tung in der 22. BIm­SchV, bedeutet nicht, dass angesichts der höher­rangi­gen nor­ma­tiv­en Aus­gestal­tung dieser Anforderun­gen in der Verord­nung für die Anwen­dung von Irrel­e­vanzschwellen der TA Luft kein Raum mehr bleibt. Denn wie das Union­srecht zur Luftrein­hal­tung ver­fol­gt auch die in dessen Umset­zung ergan­gene Rechtsverord­nung einen inte­gra­tiv­en, quel­lenun­ab­hängi­gen Ansatz, der sich von dem quellen- und anla­gen­be­zo­ge­nen Ansatz der TA Luft unter­schei­det. Insoweit wer­den nur für die Behör­den gemäß §§ 11 ff. der 22. BIm­SchV (§§ 27 ff. der 39. BIm­SchV) unmit­tel­bare Pflicht­en mit Grenz- und Ziel­w­erten für ihr Han­deln begrün­det. Demge­genüber konkretisiert die TA Luft die von Anla­gen­be­treibern einzuhal­tenden Pflicht­en und stellt insoweit die Erfül­lung von Schutz- und Vor­sorgepflicht­en gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BIm­SchG sich­er. Der flächen­be­zo­gene Ansatz der Luftrein­hal­tung ergänzt damit die quellen- und anla­gen­be­zo­ge­nen Regelun­gen der TA Luft und des Bun­des-Immis­sion­ss­chutzge­set­zes5. Die TA Luft darf als nachrangige Regelung allerd­ings keine Luftver­schmutzun­gen zulassen, die bere­its für sich genom­men die Gren­zw­erte der 22. BIm­SchV über­steigen oder son­st vere­it­eln, dass diese Gren­zw­erte einge­hal­ten wer­den kön­nen. Soweit nicht beson­dere, im vor­liegen­den Fall nicht ersichtliche Umstände ent­ge­gen­ste­hen, ist in aller Regel davon auszuge­hen, dass sich die Ein­hal­tung der Gren­zw­erte des Luftqual­ität­srechts mit den Mit­teln der Luftrein­hal­tepla­nung sich­ern lässt6. Das Bun­desver­wal­tungs­gericht hat daher in mehreren Entschei­dun­gen die Ein­hal­tung der Gren­zw­erte der 22. BIm­SchV nicht als Recht­mäßigkeitsvo­raus­set­zung für die Plan­fest­stel­lung eines Vorhabens erachtet7. Dies gilt gle­icher­maßen für die immis­sion­ss­chutzrechtliche Genehmi­gung.

Auch dem Union­srecht ist der Gedanke der Irrel­e­vanz nicht fremd. Er kommt etwa dort zum Aus­druck, wo von “sig­nifikan­ten” Luftverun­reini­gun­gen die Rede ist8; die IVU-Richtlin­ie hebt in Art. 3 Abs. 1 Buchst. b) auf die Erhe­blichkeit der Umweltver­schmutzun­gen ab. Mit der Richtlin­ie 96/62/EG des Rates vom 27.09.1996 über die Beurteilung und die Kon­trolle der Luftqual­ität sowie mit der Tochter­richtlin­ie 1999/30/EG des Rates vom 22.04.1999 über Gren­zw­erte für Schwe­fel­diox­id u.a. und mit der diese bei­den Richtlin­ien erset­zen­den Richtlin­ie 2008/50/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 21.05.2008 über Luftqual­ität und saubere Luft für Europa wird ein quel­lenun­ab­hängiger Ansatz ver­fol­gt, der nicht die Zulas­sung ein­er einzel­nen Anlage in den Blick nimmt, son­dern allein die Mit­glied­staat­en verpflichtet, gebi­ets­be­zo­gen die erforder­lichen Maß­nah­men zu tre­f­fen.

Dem entspricht die Recht­sprechung des Gericht­shofs der Europäis­chen Union. In seinem Urteil vom 26.05.20119 zu den Rechtssachen Sticht­ing Natu­ur en Milieu u.a., welche die Richtlin­ie 2001/81/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 23.10.2001 über nationale Emis­sion­shöch­st­men­gen für bes­timmte Luftschad­stoffe zum Gegen­stand haben, geht der Gericht­shof davon aus, dass die fest­gelegten Ziele angesichts des weit­en Hand­lungsspiel­raums, über den die Mit­glied­staat­en ver­fü­gen, nicht unmit­tel­bar auf die Erteilung ein­er umwel­trechtlichen Genehmi­gung ein­wirken.

Auf das Ver­hält­nis zwis­chen ein­er immis­sion­ss­chutzrechtlichen Genehmi­gung und der Luftqual­ität­srichtlin­ie 2008/50/EG ist dies ohne Weit­eres über­trag­bar; hier­für spricht auch die Recht­sauf­fas­sung der Kom­mis­sion. Auf eine par­la­men­tarische Anfrage zum Neubau ein­er Mül­lver­bren­nungsan­lage, die trotz Über­schre­itung der in der Richtlin­ie 1999/30/EG fest­gelegten Gren­zw­erte für Stick­stoff­diox­id nach Maß­gabe von Irrel­e­vanzschwellen der TA Luft genehmigt wor­den ist, hat sie geant­wortet, dass hierin keine Zuwider­hand­lung gegen Verpflich­tun­gen aus der Richtlin­ie zu sehen ist10. Im Schreiben vom 20.05.200511 geht sie davon aus, dass die Luftqual­ität­srichtlin­ie und ihre Tochter­richtlin­ien Ergeb­nispflicht­en auf­stellen, die indi­vidu­elle Genehmi­gungsver­fahren unberührt lassen. Eine andere Ausle­gung wäre wed­er mit dem Sub­sidiar­itäts- noch mit dem Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satz zu vere­in­baren.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 24. Okto­ber 2013 — 7 C 36.11

1. BVer­wG, Urteil vom 11.12 2003 — 7 C 19.02, BVer­wGE 119, 329, 333 f. = Buch­holz 406.25 § 5 BIm­SchG Nr. 26 S. 4 [↩]
2. BR-Drs. 1058/01 S. 240; vgl. auch Lud­wig, TA Luft, 2. Aufl.2002, S. 14 f. [↩]
3. BGBl I S. 1006 [↩]
4. nun­mehr 39. BIm­SchV vom 02.08.2010, BGBl I S. 1065 [↩]
5. Bruckmann/Strecker, in: Landmann/Rohmer, a.a.O. 39. BIm­SchV Vorb. Rn. 64 [↩]
6. vgl. Hala­ma, in: Berkemann/Halama, Hand­buch zum Recht der Bau- und Umwel­trichtlin­ien der EU, 2. Aufl.2011, S. 769 f. [↩]
7. zum Fern­straßen­recht Urteile vom 26.05.2004 — 9 A 6.03, BVer­wGE 121, 57, 61 = Buch­holz 406.25 § 48a BIm­SchG Nr. 1 S. 5; und vom 23.02.2005 — 4 A 5.04, BVer­wGE 123, 23, 27 f. = Buch­holz 451.91 Europ. Umwel­tR Nr. 18 S. 95 f.; Beschluss vom 01.04.2005 — 9 VR 7.05 — NuR 2005, 709, juris Rn. 21 [↩]
8. vgl. Art. 4 Nr. 2 der Richtlin­ie 84/360/EWG des Rates vom 28.06.1984 zur Bekämp­fung der Luftverun­reini­gung durch Indus­triean­la­gen [↩]
9. EuGH, Urteil vom 26.05.2011 — C‑165 bis 167/09, Slg. 2011, I‑4599 [↩]
10. E‑2866/2007 DE vom 03.08.2007 [↩]
11. Beschw­erde­v­er­fahren 2003/4840 [↩]