Klagebefugnis eines Umweltverbandes für die Klage auf Erlass eines Luftreinhalteplans

Nach einem an uni­ons­recht­li­chen Vor­ga­ben ori­en­tier­ten Ver­ständ­nis ge­währt § 47 Abs. 1 BIm­SchG einem an­er­kann­ten Um­welt­ver­band ei­ge­ne Rech­te im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO1.

Klagebefugnis eines Umweltverbandes für die Klage auf Erlass eines Luftreinhalteplans

Der gel­tend gemachte Anspruch auf Erlass eines Luftrein­hal­teplans, der sein­er Recht­snatur nach ein­er Ver­wal­tungsvorschrift ähn­lich ist2, ist im Wege der all­ge­meinen Leis­tungsklage zu ver­fol­gen. Im Ein­klang mit der ständi­gen Recht­sprechung3 hat das Ver­wal­tungs­gericht die in § 42 Abs. 2 VwGO normierte Sachurteilsvo­raus­set­zung der Klage­befug­nis entsprechend auch auf die all­ge­meine Leis­tungsklage angewen­det. An dieser Recht­sprechung ist festzuhal­ten. Denn in § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein all­ge­meines Struk­tur­prinzip des Ver­wal­tungsrechtss­chutzes zum Aus­druck. Vor dem Hin­ter­grund von Art.19 Abs. 4 GG ist er, wenn auch nicht auss­chließlich (siehe § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO), so doch in erster Lin­ie, auf den Indi­vid­u­al­rechtss­chutz aus­gerichtet4. Wollte man die all­ge­meine Leis­tungsklage — im Gegen­satz zur Verpflich­tungsklage als ein­er beson­deren Leis­tungsklage — von dieser Grun­dentschei­dung aus­nehmen, käme es zu Wer­tungswider­sprüchen, die in der Sache nicht gerecht­fer­tigt wer­den kön­nten. Das im Ver­fahren aufge­wor­fene Sach­prob­lem der Zuläs­sigkeit ein­er Ver­band­sklage ist dem­nach ungeachtet der Recht­snatur des erstrebten behördlichen Han­delns und fol­glich der prozes­sualen Einord­nung des Rechtss­chutzbegehrens zu bewälti­gen.

Bei der Prü­fung, ob dem anerkan­nten Umweltver­band die Möglichkeit ein­er Ver­band­sklage eröffnet ist, hat das Ver­wal­tungs­gericht sich zu Recht an der Entschei­dung des Europäis­chen Gericht­shofs ori­en­tiert.

Im Urteil vom 08.03.2011 hat sich der Europäis­che Gericht­shof zu den Rechtswirkun­gen des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkom­mens vom 25.06.1998 über den Zugang zu Infor­ma­tio­nen, die Öffentlichkeits­beteili­gung an Entschei­dungsver­fahren und den Zugang zu Gericht­en in Umweltan­gele­gen­heit­en (Aarhus-Übereinkom­men, Aarhus-Kon­ven­tion — AK)5 ver­hal­ten. Die Aarhus-Kon­ven­tion ist nicht nur von allen Mit­glied­staat­en der EU, son­dern auch von der EU selb­st rat­i­fiziert wor­den6. Als soge­nan­ntes gemis­cht­es Abkom­men ist sie Teil des Union­srechts und als solch­er war sie Gegen­stand der Entschei­dung des Europäis­chen Gericht­shofs vom 08.03.2011 im Ver­fahren C‑240/09.

Der Europäis­che Gericht­shof hat zunächst fest­gestellt, dass die EU und damit der Gericht­shof jeden­falls dann für die Umset­zung und Ausle­gung von Art. 9 Abs. 3 AK zuständig sind, wenn es um Fra­gen der Beteili­gung und des Rechtss­chutzes in Ver­fahren geht, die inhaltlich die Durch­set­zung des EU-Umwel­trechts zum Gegen­stand haben. Sodann hat er aus­ge­führt, dass Art. 9 Abs. 3 AK wegen des darin enthal­te­nen Aus­gestal­tungsvor­be­halts derzeit keine unmit­tel­bare Wirkung zukommt. Die nationalen Gerichte sind aber gle­ich­wohl verpflichtet, ihr nationales Ver­wal­tungsver­fahren­srecht und Ver­wal­tung­sprozess­recht soweit wie möglich im Ein­klang sowohl mit den Zie­len von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effek­tiv­en gerichtlichen Rechtss­chutzes für die durch das Union­srecht ver­liehenen Rechte auszule­gen, um es ein­er Umweltschutzvere­ini­gung zu ermöglichen, eine Entschei­dung, die am Ende eines Ver­wal­tungsver­fahrens ergan­gen ist, das möglicher­weise in Wider­spruch zum Umwel­trecht der Union ste­ht, vor einem Gericht anzufecht­en.

Die nationalen Gerichte sind gehal­ten, die Entschei­dung als Teil des Union­srechts bei ihren rechtlichen Erwä­gun­gen zu beacht­en7. Die Kri­tik, der sich die Argu­men­ta­tion des Urteils aus­ge­set­zt sieht, ändert daran nichts. Denn die Gren­zen zum “aus­brechen­den Recht­sakt”, etwa wegen eines ver­meintlichen Ver­stoßes gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV, dessen Annahme im Übri­gen die Pflicht zur “Remon­stra­tion” in Gestalt eines neuer­lichen Vor­abentschei­dungsver­fahrens nach sich zöge8, sind ersichtlich nicht über­schrit­ten9.

Die vom Europäis­chen Gericht­shof aufgestellte Ausle­gungsleitlin­ie erfasst auch die vor­liegende Fal­lkon­stel­la­tion. Die Luftrein­hal­tepla­nung nach § 47 Abs. 1 BIm­SchG10 dient der Umset­zung der Richtlin­ie 2008/50/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 21.05.2008 über Luftqual­ität und saubere Luft für Europa11. Ent­ge­gen der Recht­sauf­fas­sung des Beklagten kommt es allein darauf an.

Das zutr­e­f­fende Ver­ständ­nis ein­er im Vor­abentschei­dungsver­fahren ergan­genen Entschei­dung (Ausle­gung­surteil) erschließt sich zwar vor dem Hin­ter­grund des Stre­it­ge­gen­stands des Aus­gangsver­fahrens. Darin ging es um die ver­fahren­srechtliche Stel­lung der kla­gen­den Vere­ini­gung. Den Urteils­grün­den ist indessen nichts zu ent­nehmen, was darauf schließen lassen kön­nte, dass sich die Verpflich­tung der nationalen Gerichte, Ausle­gungsspiel­räume zugun­sten von Klagerecht­en der Umweltver­bände zu nutzen, allein auf Ver­fahren­srecht bezieht und lediglich bere­its eingeräumte Mitwirkungsrechte prozes­su­al ver­stärkt wer­den sollen12.

Der Europäis­che Gericht­shof gibt den Gericht­en auf, nach Maß­gabe inter­pre­ta­tions­fähiger Vorschriften des nationalen Rechts auch Umweltver­bän­den einen möglichst weit­en Zugang zu den Gericht­en zu ermöglichen, um so die Durch­set­zung des Umwel­trechts der Union zu gewährleis­ten. Zu Unrecht geht das Ver­wal­tungs­gericht davon aus, dass diesem Anliegen über die Vorschrift des § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO Rech­nung getra­gen wer­den kann.

Diese Regelungsalter­na­tive erlaubt Aus­nah­men vom Erforder­nis der Gel­tend­machung ein­er Ver­let­zung in eige­nen Recht­en. Sie ist jedoch als solche keine im Sinne der Entschei­dung des Europäis­chen Gericht­shofs inter­pre­ta­tions­fähige Norm, son­dern lediglich eine Vor­be­halts- bzw. Öff­nungsklausel, die durch eine Entschei­dung des zuständi­gen Nor­mge­bers umge­set­zt wer­den muss. § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO selb­st ist allerd­ings der Ausle­gung zugänglich, dass neben Bes­tim­mungen des Bun­des- und des Lan­desrechts auch Vorschriften des Union­srechts als andere geset­zliche Regelung eigen­ständi­ge, von materiellen Berech­ti­gun­gen los­gelöste Klagerechte ver­mit­teln kön­nen. Erst auf der Grund­lage ein­er solchen nor­ma­tiv­en Entschei­dung stellt sich die Frage nach union­srechtlich dirigierten Ausle­gungsspiel­räu­men.

Eine die Vor­be­halts- bzw. Öff­nungsklausel aus­fül­lende Norm, die es vor dem Hin­ter­grund der Entschei­dung des Europäis­chen Gericht­shofs erweit­ernd auslegt, benen­nt das Ver­wal­tungs­gericht nicht. Eine ein­er solchen Ausle­gung zugängliche Vorschrift ist auch nicht vorhan­den.

Eine beson­dere Klage­befug­nis im Sinne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO, mit der eine objek­tive Recht­skon­trolle ermöglicht wird, ist im nationalen Recht nur in eng begren­zten Bere­ichen normiert wor­den. Die vorhan­de­nen, der Durch­set­zung umwel­trechtlich­er Belange dienen­den Bes­tim­mungen sind nicht ein­schlägig.

Der Anwen­dungs­bere­ich der naturschutzrechtlichen Ver­band­sklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist nicht eröffnet. Gle­ich­es gilt für § 1 UmwRG. Die ein­schränk­enden tatbe­standlichen Voraus­set­zun­gen von Absatz 1, der ver­mit­telt über Art. 10a der Richtlin­ie 85/337/EWG des Rates vom 27.06.1985 über die Umweltverträglichkeit­sprü­fung bei bes­timmten öffentlichen und pri­vat­en Pro­jek­ten13 i.d.F. der Richtlin­ie 2003/35/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 26.05.2003 über die Beteili­gung der Öffentlichkeit bei der Ausar­beitung bes­timmter umwelt­be­zo­gen­er Pläne und Pro­gramme und zur Änderung der Richtlin­ien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeits­beteili­gung und den Zugang zu Gericht­en14 auch der Umset­zung von Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 6 AK dient15, sind nicht gegeben.

Der Anwen­dungs­bere­ich des Umwelt-Rechts­be­helf­s­ge­set­zes kann nicht im Wege der Analo­gie auf Art. 9 Abs. 3 AK erstreckt wer­den16. Denn es fehlt an ein­er plan­widri­gen Regelungslücke.

Das Umwelt-Rechts­be­helf­s­ge­setz dient, wie sich bere­its aus sein­er amtlichen Beze­ich­nung (Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechts­be­helfen in Umweltan­gele­gen­heit­en nach der EG-Richtlin­ie 2003/35/EG) sowie der amtlichen Anmerkung zur Umset­zung union­srechtlich­er Vorschriften ergibt, der Umset­zung von Art. 9 Abs. 2 AK. Demge­genüber hat der Geset­zge­ber ausweis­lich der Denkschrift zur Rat­i­fizierung der Aarhus-Kon­ven­tion hin­sichtlich der Verpflich­tun­gen aus Art. 9 Abs. 3 AK keinen Änderungs­be­darf im inner­staatlichen Recht gese­hen17. Insoweit hat sich das Umwelt-Rechts­be­helf­s­ge­setz im Zeit­punkt sein­er Ver­ab­schiedung als seinen Anwen­dungs­bere­ich abschließend umschreibende Regelung ver­standen. Daran hat sich auch mit­tler­weile nichts geän­dert. Ungeachtet der Entschei­dung des Europäis­chen Gericht­shofs vom 08.03.2011 hat der Geset­zge­ber an der aus­drück­lichen Beschränkung des Anwen­dungs­bere­ichs auch im Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechts­be­helf­s­ge­set­zes und ander­er umwel­trechtlich­er Vorschriften vom 21.01.201318 fest­ge­hal­ten. Darin wer­den lediglich die durch die Entschei­dung des Union­s­gericht­shofs vom 12.05.201119 geforderten Änderun­gen mit dem Ziel ein­er “lück­en­losen 1:1‑Umsetzung” von Art. 10a UVP-RL sowie von Art. 9 Abs. 2 AK einge­fügt20; eine Aus­dehnung auf die von Art. 9 Abs. 3 AK erfassten Sachver­halte wird damit aus­geschlossen.

Eine plan­widrige Regelungslücke kann auch nicht deswe­gen angenom­men wer­den, weil vieles dafür spricht, dass die vom Geset­zge­ber bei der Rat­i­fizierung der Aarhus-Kon­ven­tion vertretene Recht­san­sicht zur fehlen­den Notwendigkeit der Anpas­sung des inner­staatlichen Rechts unzutr­e­f­fend ist. Sie ste­ht mit dem sich auf inter­na­tionaler Ebene her­aus­bilden­den Ver­ständ­nis der Ver­tragspflicht­en nicht in Ein­klang.

Mit dem Com­pli­ance Com­mit­tee haben die Ver­tragsparteien auf der Grund­lage von Art. 15 AK ein Gremi­um errichtet, das über die Ein­hal­tung des Abkom­mens wachen soll, ohne jedoch ein förm­lich­es Stre­itschlich­tungsver­fahren nach Art. 16 AK zu präjudizieren21. Durch dessen Spruch­prax­is soll das Abkom­men für alle Ver­tragsparteien klare Kon­turen erhal­ten. Auch wenn sich das Com­pli­ance Com­mit­tee mit Empfehlun­gen beg­nügt, kommt den darin geäußerten Recht­san­sicht­en gle­ich­wohl bedeu­ten­des Gewicht zu; das fol­gt nicht zulet­zt daraus, dass bis­lang alle Fest­stel­lun­gen des Com­pli­ance Com­mit­tee über die Kon­ven­tion­swidrigkeit der Recht­slage in einem Ver­tragsstaat in den Zusam­menkün­ften der Ver­trag­parteien (Art. 10 AK) gebil­ligt wor­den sind22.

Nach ein­er gefes­tigten Spruch­prax­is zu Art. 9 Abs. 3 AK stellt sich die den Ver­tragsparteien nach dem Wort­laut der Bes­tim­mung zuge­bil­ligte Gestal­tungs­frei­heit geringer dar, als ins­beson­dere von Deutsch­land angenom­men. In ein­er ganzen Rei­he von Empfehlun­gen hat das Com­pli­ance Com­mit­tee sein Ver­ständ­nis der soge­nan­nten drit­ten Säule der Aarhus-Kon­ven­tion über den Zugang zu Gericht­en nach Art. 9 Abs. 3 AK dargelegt23 . Dabei betont es zwar — auch im Anschluss an die während der Zusam­menkun­ft der Ver­tragsparteien vom 25. bis 27.05.2005 angenommene Entschei­dung II/2, die in Rn. 14 bis 16 ein ersichtlich rechtss­chutzfre­undlich­es Ver­ständ­nis des Art. 9 Abs. 3 AK anmah­nt24 — zunächst die Aus­gestal­tungs­frei­heit des nationalen Geset­zge­bers und die Erforder­lichkeit ein­er Gesamt­be­tra­ch­tung des nor­ma­tiv­en Umfelds. Die fol­gen­den Aus­führun­gen lassen aber keinen Zweifel daran, dass nach Auf­fas­sung des Com­pli­ance Com­mit­tee den Umweltver­bän­den grund­sät­zlich eine Möglichkeit eingeräumt wer­den muss, die Anwen­dung des Umwel­trechts gerichtlich über­prüfen zu lassen. Die Ver­tragsparteien müssen zwar kein Sys­tem der Pop­u­lark­lage ein­führen, so dass jed­er­mann jegliche umwelt­be­zo­gene Hand­lung anfecht­en kann. Die For­mulierung “sofern sie etwaige in ihrem inner­staatlichen Recht fest­gelegte Kri­te­rien erfüllen” kann aber nach Auf­fas­sung des Com­pli­ance Com­mit­tee die Ein­führung oder Beibehal­tung solch­er strik­ter Kri­te­rien nicht recht­fer­ti­gen, die im Ergeb­nis alle oder fast alle Umweltver­bände an der Anfech­tung von Hand­lun­gen hin­dern, die im Wider­spruch zum nationalen Umwel­trecht ste­hen. Die For­mulierung deutet nach Ansicht des Com­pli­ance Com­mit­tee vielmehr auf die Selb­st­beschränkung der Ver­tragsparteien, keine zu stren­gen Kri­te­rien aufzustellen. Für den Zugang zu dem Über­prü­fungsver­fahren soll eine Ver­mu­tung sprechen; er darf nicht die Aus­nahme sein. Als Kri­te­rien kom­men die Betrof­fen­heit oder ein Inter­esse in Betra­cht. Aus­drück­lich als nicht aus­re­ichend hat es das Com­pli­ance Com­mit­tee im Ver­fahren gegen Öster­re­ich ange­se­hen, dass im Anwen­dungs­bere­ich des Art. 9 Abs. 2 AK eine Ver­band­sklage vorge­se­hen ist25.

Wenn danach das “Ob” ein­er umwel­trechtlichen Ver­band­sklage durch das Abkom­men entsch­ieden ist, behal­ten die Ver­tragsstaat­en gle­ich­wohl einen Aus­gestal­tungsspiel­raum hin­sichtlich des “Wie”. Die hier­nach ausste­hende Umset­zung ein­er völk­erver­tragsrechtlichen Verpflich­tung durch den nationalen Geset­zge­ber ste­ht ein­er plan­widri­gen Regelungslücke nicht gle­ich.

Eine Ausle­gung con­tra leg­em — im Sinne ein­er method­isch unzuläs­si­gen richter­lichen Rechts­find­ung — fordert das Union­srecht nicht26. Zu Unrecht beruft sich der Umweltver­band auf das Urteil des Bun­des­gericht­shofs vom 26. Novem­ber 200827. Eine Pflicht zur richtlin­ienkon­for­men Rechts­fort­bil­dung im Wege tele­ol­o­gis­ch­er Reduk­tion oder Exten­sion ein­er Vorschrift des nationalen Rechts set­zt jeden­falls eine hin­re­ichend bes­timmte, näm­lich klare, genaue und unbe­d­ingte, im Grund­satz unmit­tel­bar anwend­bare union­srechtliche Vorschrift voraus, an der es hier nach Scheit­ern des Vorschlags der Kom­mis­sion für eine Richtlin­ie über den Zugang zu Gericht­en in Umweltan­gele­gen­heit­en28 man­gels union­srechtlich­er Umset­zung von Art. 9 Abs. 3 AK (noc)) fehlt.

Hier­aus ergibt sich zugle­ich, dass auch im Union­srecht eine solche ausle­gungs­fähige Norm nicht auszu­machen ist. Das fol­gt bere­its zwin­gend aus der Tat­sache, dass Art. 9 Abs. 3 AK nicht unmit­tel­bar anwend­bar ist. Eine nicht unmit­tel­bar anwend­bare Bes­tim­mung kann aber nicht Anknüp­fungspunkt ein­er Ausle­gung sein, die diese Norm der Sache nach anwend­bar macht. Eine solche Argu­men­ta­tion wäre zirkulär29.

Der fest­gestellte Rechtsver­stoß ist indessen im vor­liegen­den Fall nicht erhe­blich. Das Ver­wal­tungs­gericht hat die Klage­befug­nis des Umweltver­bands im Ergeb­nis zu Recht bejaht. Sie fol­gt aus § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO. Der Umweltver­band kann gel­tend machen, durch die Ablehnung der Auf­stel­lung eines Luftrein­hal­teplans, der den Anforderun­gen des § 47 Abs. 1 BIm­SchG i.V.m. § 27 39. BIm­SchV30 genügt, in seinen Recht­en ver­let­zt zu sein. § 47 Abs. 1 BIm­SchG räumt nicht nur unmit­tel­bar betrof­fe­nen natür­lichen Per­so­n­en, son­dern auch nach § 3 UmwRG anerkan­nten Umweltver­bän­den das Recht ein, die Auf­stel­lung eines den zwin­gen­den Vorschriften des Luftqual­ität­srechts entsprechen­den Luftrein­hal­teplans zu ver­lan­gen.

Nach § 47 Abs. 1 BIm­SchG hat die zuständi­ge Behörde, wenn die durch eine Rechtsverord­nung fest­gelegten Immis­sion­s­gren­zw­erte ein­schließlich fest­gelegter Tol­er­anz­mar­gen über­schrit­ten wer­den, einen Luftrein­hal­teplan aufzustellen, welch­er die erforder­lichen Maß­nah­men zur dauer­haften Ver­min­derung von Luftverun­reini­gun­gen fes­tlegt und den Anforderun­gen der Rechtsverord­nung entspricht. Entsprechen­des gilt, soweit eine Rechtsverord­nung die Auf­stel­lung eines Luftrein­hal­teplans zur Ein­hal­tung von Ziel­w­erten regelt. Die Maß­nah­men eines Luftrein­hal­teplans müssen geeignet sein, den Zeitraum ein­er Über­schre­itung von bere­its einzuhal­tenden Immis­sion­s­gren­zw­erten so kurz wie möglich zu hal­ten.

Mit dieser Vorschrift ver­fol­gt das Luftqual­ität­srecht zwei sich über­schnei­dende Schutzz­wecke: Mit der Umset­zung der fest­gelegten Luftqual­ität­sziele sollen schädliche Auswirkun­gen sowohl auf die men­schliche Gesund­heit als auch auf die Umwelt ins­ge­samt ver­mieden, ver­hütet oder ver­ringert wer­den (Art. 1 Nr. 1 RL 2008/50/EG).

Aus dem vom Gesetz bezweck­ten Schutz der men­schlichen Gesund­heit fol­gt ein Klagerecht für die von den Immis­sion­s­gren­zw­ertüber­schre­itun­gen unmit­tel­bar betrof­fe­nen natür­lichen Per­so­n­en. Das ist durch den Europäis­chen Gericht­shof gek­lärt. Seine zu den Aktion­splä­nen nach Art. 7 Abs. 3 der Richtlin­ie 96/62/EG des Rates vom 27.09.1996 über die Beurteilung und die Kon­trolle der Luftqual­ität31 i.d.F. der Verord­nung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 29.09.200332, § 47 Abs. 2 BIm­SchG a.F. ergan­gene Recht­sprechung33 ist in dieser Hin­sicht ohne Weit­eres auch auf die Luftrein­hal­tepläne nach Art. 23 Abs. 1 RL 2008/50/EG, § 47 Abs. 1 BIm­SchG n.F. zu über­tra­gen34.

Der Umweltver­band kann als juris­tis­che Per­son in sein­er Gesund­heit nicht betrof­fen sein; die Ver­let­zung eines aus der Gewährleis­tung der kör­per­lichen Unversehrtheit fol­gen­den sub­jek­tiv­en Rechts auf Ein­hal­tung der Immis­sion­s­gren­zw­erte kann er nicht gel­tend machen. Nach dem herge­bracht­en Begriffsver­ständ­nis des sub­jek­tiv­en Rechts würde Entsprechen­des gel­ten, soweit das Luftqual­ität­srecht dem Schutz der Umwelt als solch­er und damit einem All­ge­mein­in­ter­esse dient.

Das Union­srecht gebi­etet indessen eine erweit­ernde Ausle­gung der aus dem Luftqual­ität­srecht fol­gen­den sub­jek­tiv­en Recht­spo­si­tio­nen.

Der Europäis­che Gericht­shof geht davon aus, dass unmit­tel­bar betrof­fe­nen juris­tis­chen Per­so­n­en in gle­ich­er Weise wie natür­lichen Per­so­n­en ein Klagerecht zuste­ht35. Die Kri­te­rien für die Betrof­fen­heit als Anknüp­fungspunkt für eine sub­jek­tive, klage­fähige Recht­spo­si­tion hat er nicht näher erläutert. Die Erweiterung der Rechtss­chutzmöglichkeit­en über die Gel­tend­machung indi­vidu­eller Recht­spo­si­tio­nen hin­aus ist darin indessen angelegt.

Wird die Betrof­fen­heit durch einen räum­lichen Bezug zum Wirkungs­bere­ich der Immis­sio­nen bes­timmt36, so fol­gt aus dieser Recht­sprechung gle­ich­wohl, dass sich die juris­tis­che Per­son — gemessen an der in Rn. 38 des Urteils beton­ten Schutzrich­tung der Vorschrift — ein fremdes Inter­esse, so etwa als dort ansäs­siges Unternehmen die Gesund­heit sein­er Mitar­beit­er, zum eige­nen Anliegen machen darf.

Die in dieser Weise vom Union­srecht zuge­bil­ligte Rechts­macht ist in union­srecht­skon­former Ausle­gung des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO im Inter­esse des aus Art. 4 Abs. 3 EUV fol­gen­den Effek­tiv­itäts­ge­bots als sub­jek­tives Recht anzuerken­nen37. Sie bes­timmt zugle­ich das Ver­ständ­nis der zur Umset­zung des Union­srechts erlasse­nen mit­glied­staatlichen Vorschriften und hat eine Aus­dehnung des Begriffs des sub­jek­tiv­en Rechts zur Folge. Allein ein solch­es Ver­ständ­nis trägt der Entwick­lung des Union­srechts Rech­nung. Es ist von Anfang an von der Ten­denz geprägt gewe­sen, durch eine großzügige Anerken­nung sub­jek­tiv­er Rechte den Bürg­er auch für die dezen­trale Durch­set­zung des Union­srechts zu mobil­isieren. Der Bürg­er hat damit zugle­ich — bezo­gen auf das objek­tive Inter­esse an ein­er Sicherung der prak­tis­chen Wirk­samkeit und der Ein­heit des Union­srechts — eine “proku­ra­torische” Rechtsstel­lung inne. Diese kann auch in den Vorder­grund rück­en38.

Zu den unmit­tel­bar betrof­fe­nen juris­tis­chen Per­so­n­en, denen durch § 47 Abs. 1 BIm­SchG ein Klagerecht eingeräumt ist, gehören auch die nach § 3 UmwRG anerkan­nten Umweltver­bände.

Eine Ausle­gung des § 47 Abs. 1 BIm­SchG dahinge­hend, dass neben unmit­tel­bar betrof­fe­nen natür­lichen Per­so­n­en auch Umweltver­bände das Recht haben, die Ein­hal­tung der zwin­gen­den Vorschriften des Luftqual­ität­srechts zu ver­lan­gen, ist durch Art. 23 RL 2008/50/EG und Art. 9 Abs. 3 AK geboten. Der Gericht­shof der Europäis­chen Union hat in seinem Urteil vom 08.03.2011 in Bezug auf Sachver­halte, die — wie hier die Auf­stel­lung von Luftrein­hal­teplä­nen — dem Union­srecht unter­liegen, für Umweltver­bände einen weit­en Zugang zu Gericht gefordert; er hat dies damit begrün­det, dass der “Schutz der den Einzel­nen aus dem Union­srecht erwach­senden Rechte” gewährleis­tet wer­den müsse39. Aus­ge­hend hier­von müssen sich die Klagerechte, die der Union­s­gericht­shof in seinem Urteil vom 25.07.200840 auf dem Gebi­et der Luftrein­hal­tung anerkan­nt hat, auch auf Umweltver­bände erstreck­en. Eine grund­sät­zliche Vernei­n­ung der­ar­tiger Rechte von Umweltver­bän­den wäre zudem, wie oben dargelegt, unvere­in­bar mit der Spruch­prax­is des Com­pli­ance Com­mit­tee zu Art. 9 Abs. 3 AK.

Wed­er das Union­srecht noch Art. 9 Abs. 3 AK ver­lan­gen jedoch, jedem Umweltver­band ein Recht auf Ein­hal­tung der zwin­gen­den Vorschriften bei Auf­stel­lung eines Luftrein­hal­teplans zu gewähren. Umweltver­bände kön­nen — nicht anders als natür­liche Per­so­n­en — Träger von materiellen sub­jek­tiv­en Recht­en nur sein, wenn sie Teil nicht nur der all­ge­meinen Öffentlichkeit, son­dern der “betrof­fe­nen Öffentlichkeit” sind. Als “betrof­fene Öffentlichkeit” definieren Art. 2 Nr. 5 AK und — für die Umweltverträglichkeit­sprü­fung — inhaltlich entsprechend Art. 3 Nr. 1 RL 2003/35/EG die von umwelt­be­zo­ge­nen Entschei­dungsver­fahren betrof­fene oder wahrschein­lich betrof­fene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Inter­esse daran; im Sinne dieser Begriffs­bes­tim­mung haben nicht­staatliche Organ­i­sa­tio­nen, die sich für den Umweltschutz ein­set­zen und alle nach inner­staatlichem Recht gel­tenden Voraus­set­zun­gen erfüllen, ein Inter­esse (siehe auch Art. 2 Abs. 3 RL 2003/35/EG). Diese Vere­ini­gun­gen sollen sich die öffentlichen Belange des Umweltschutzes zum eige­nen Anliegen machen kön­nen.

Welche Voraus­set­zun­gen ein Umweltver­band nach inner­staatlichem Recht erfüllen muss, um berechtigt zu sein, sich die Belange des Umweltschutzes bei Auf­stel­lung eines Luftrein­hal­teplans zum eige­nen Anliegen zu machen, ist nicht aus­drück­lich geregelt. § 3 UmwRG regelt lediglich, welche Umweltver­bände Rechts­be­helfe nach dem Umwelt-Rechts­be­helf­s­ge­setz ein­le­gen kön­nen. Dieser Vorschrift ist jedoch die Grun­dentschei­dung zu ent­nehmen, dass nur die nach dieser Vorschrift anerkan­nten Umweltver­bände berechtigt sein sollen, vor Gericht gel­tend zu machen, dass dem Umweltschutz dienende Rechtsvorschriften ver­let­zt wor­den seien. Auch die Mitwirkungsrechte und Rechts­be­helfs­befug­nisse nach §§ 63, 64 BNatSchG sind an die Anerken­nung nach § 3 UmwRG geknüpft. Ein nor­ma­tiv­er Anhalt­spunkt dafür, dass bei Auf­stel­lung von Luftrein­hal­teplä­nen das grund­sät­zlich auch Umweltver­bän­den eingeräumte Recht, die Ein­hal­tung der zwin­gen­den Vorschriften des Luftqual­ität­srechts zu ver­lan­gen, an weit­erge­hende Voraus­set­zun­gen geknüpft sein kön­nte, sind nicht ersichtlich.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 5. Sep­tem­ber 2013 — 7 C 21.12

  1. im An­schluss an EuGH, Ur­tei­le vom 25.07.2008 — C‑237/07 [Ja­n­ecek], Slg. 2008, I‑6221; und vom 08.03.2011 — C‑240/09 [Le­so­och­ranárske zu­sku­pe­nie VLK -“slo­wa­ki­scher Braun­bär”-], Slg. 2011, I‑1255 []
  2. BVer­wG, Beschlüsse vom 29.03.2007 — 7 C 9.06, BVer­wGE 128, 278 = Buch­holz 451.91 Europ Umwel­tR Nr. 27 Rn. 27 und vom 11.07.2012 — 3 B 78.11, Buch­holz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 10; Jarass, BIm­SchG, 9. Aufl.2012, § 47 Rn. 47 []
  3. zulet­zt etwa BVer­wG, Urteil vom 15.06.2011 — 9 C 4.10, BVer­wGE 140, 34 = Buch­holz 11 Art. 28 GG Nr. 161 []
  4. vgl. etwa BVer­wG, Urteil vom 29.04.1993 — 7 A 3.92, BVer­wGE 92, 263, 264 = Buch­holz 310 § 42 VwGO Nr.196 S. 46 []
  5. Gesetz vom 09.12.2006, BGBl II S. 1251 []
  6. Beschluss des Rates vom 17.02.2005, ABl EU Nr. L 124 S. 1 []
  7. vgl. Karpen­stein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäis­chen Union, AEUV Art. 267 Rn. 104 []
  8. BVer­fG, Beschluss vom 06.07.2010 — 2 BvR 2661/06, BVer­fGE 126, 286, 303 f. []
  9. vgl. Berke­mann, DVBl 2013, 1137, 1143 f. []
  10. i.d.F. des Acht­en Geset­zes zur Änderung des Bun­des-Immis­sion­ss­chutzge­set­zes vom 31.07.2010, BGBl I S. 1059 []
  11. ABl EU Nr. L 152 S. 1 []
  12. so auch Berke­mann, a.a.O. S. 1145; Schlacke, ZUR 2011, 312, 315 []
  13. ABl Nr. L 175 S. 40 []
  14. ABl EU Nr. L 156 S. 17 []
  15. vgl. BT-Drs. 16/2497 S. 42 []
  16. so auch Schlacke, a.a.O. S. 316; unklar Kahl, JZ 2012, 667, 673 []
  17. BT-Drs. 16/2497 S. 42, 46 []
  18. BGBl I S. 95 []
  19. EuGH, Urteil vom 12.05.2011 — C‑115/09, Tri­anel, Slg. 2011, I‑3673 []
  20. BT-Drs. 17/10957 S. 11 []
  21. siehe zur Arbeitsweise des Com­pli­ance Com­mit­tee The Aarhus Con­ven­tion: An Imple­men­ta­tion Guide, Sec­ond Edi­tion, 2013, S. 234 ff. []
  22. siehe Imple­men­ta­tion Guide, S. 238 []
  23. grundle­gend ACCC/C/2005/11, Bel­gien vom 16.06.2006, Rn. 35 ff.; ACCC/C/2006/18, Däne­mark vom März 2008 Rn. 29 ff.; ACCC/C/2008/32 Part I, EU vom 14.04.2011, Rn. 77 ff.; ACCC/C/2010/48, Öster­re­ich vom 16.12.2011, Rn. 68 ff.; dazu auch Imple­men­ta­tion Guide, S.197 ff., 207 f. []
  24. ECE/MP.PP/2005/2/Add.3 vom 08.06.2005 []
  25. ACCC/C/2010/48 Rn. 71 ff. []
  26. vgl. EuGH, Urteile vom 04.07.2006 — C‑212/04, Adenel­er — Slg. 2006, I‑6057 Rn. 110 und vom 16.06.2005 — C‑105/03, Pupino — Slg. 2005, I‑5285 Rn. 44, 47 []
  27. BGH, Urteil vom 26.11.2008 — VIII ZR 200/05, BGHZ 179, 27 []
  28. vom 24.10.2003 — KOM(2003) 624 — endgültig []
  29. vgl. Seib­ert, NVwZ 2013, 1040, 1042 f.; ein geset­zge­berisches Han­deln fordert wohl auch Epiney, EurUP 2012, 88, 89; a.A. wohl Berke­mann, a.a.O. S. 1147 f. []
  30. Neu­nund­dreißig­ste Verord­nung zur Durch­führung des Bun­des-Immis­sion­ss­chutzge­set­zes (Verord­nung über Luftqual­itäts­stan­dards und Emis­sion­shöch­st­men­gen — 39. BIm­SchV) vom 02.08.2010, BGBl I S. 1065 []
  31. ABl EG Nr. L 296 S. 55 []
  32. ABl EU Nr. L 284 S. 1 []
  33. EuGH, Urteil vom 25.07.2008 — C‑237/07, Janecek — Slg. 2008, I‑6221 Rn. 42 []
  34. vgl. Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/Rohmer, Umwel­trecht, BIm­SchG § 47 Rn. 29e; Jarass, BIm­SchG, 9. Aufl.2012, § 47 Rn. 50 m.w.N.; Köck/Lehmann, ZUR 2013, 67, 72 []
  35. BVer­wG, Urteil vom 25.07.2008 a.a.O. Rn. 39 []
  36. so den EuGH ver­ste­hend Ziekow, NVwZ 2010, 793, 794 []
  37. vgl. etwa Gärditz, VwGO, 2013, § 42 Rn. 69 f. m.w.N. []
  38. siehe hierzu — mit ver­schiede­nen Akzen­tu­ierun­gen — etwa Mas­ing, in: Hoff­mann-Riem/Schmidt-Aßman­n/Voßkuh­le, GVwR Bd. 1, 2. Aufl.2012, § 7 Rn. 91 ff., 98 ff., 112 ff.; Schmidt-Aßman­n/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Ein­leitung Rn. 21a; Schmidt-Aßmann, in: Gedächt­niss­chrift Brug­ger, 2013, S. 411 ff.; Hong, JZ 2012, 380, 383 ff.; Gärditz, EurUP 2010, 210, 219 ff. []
  39. EuGH, a.a.O. Rn. 48, 51 []
  40. EuGH, a.a.O. []