Immissionsschutzrechtliche Betreiberhaftung des Insolvenzverwalters

Den Insolvenzverwalter trifft als letzten Betreiber einer immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage die Nachsorgepflicht zur ordnungsgemäßen Beseitigung von Abfällen gemäß § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG dann, wenn er die Anlage des Gemeinschuldners nach Insolvenzeröffnung kraft eigenen Rechts und im eigenen Namen fortbetrieben hat; die dadurch begründete persönliche Pflicht des Insolvenzverwalters ist nach § 55 Abs. 1 Nr. 1 InsO als Masseverbindlichkeit zu erfüllen.

Immissionsschutzrechtliche Betreiberhaftung des Insolvenzverwalters

Die grundsätzlich anerkannte Möglichkeit des Insolvenzverwalters, einzelne Gegenstände aus dem Insolvenzbeschlag freizugeben, bleibt ordnungsrechtlich ohne Wirkung, wenn die entsprechende Ordnungspflicht – wie die immissionsschutzrechtliche Nachsorgepflicht gemäß § 5 Abs. 3 BImSchG – nicht an das Eigentum an der Anlage oder dem Betriebsgrundstück, sondern an den Betrieb der Anlage und die Sachherrschaft des Betreibers in Bezug auf diese anknüpft.

Ein nach Anzeige der Masseunzulänglichkeit etwa bestehendes insolvenzrechtliches Vollstreckungsverbot gemäß §§ 209 Abs. 1 Nr. 3, 210 InsO berührt nicht die Befugnis der Behörde auf der Primärebene, den polizeipflichtigen Insolvenzverwalter zur Erfüllung seiner immissionsschutzrechtlichen Nachsorgepflichten durch Verwaltungsakt in Anspruch zu nehmen. Vielmehr bewirkt die Anzeige der Masseunzulänglichkeit lediglich, dass die Kosten einer etwaigen Ersatzvornahme nur im Rahmen der vorhandenen Masse und nach Maßgabe der insolvenzrechtlich vorgeschriebenen Rangordnung zu befriedigen sind1.

Rechtsgrundlage für die Inanspruchnahme des Insolvenzverwalters (hier: zur Beseitigung der Abfälle) ist § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 a Satz 2 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG. Der Insolvenzverwalter hat die nach dieser Vorschrift erforderliche Stellung als letzter Betreiber der Anlage inne. Hieran hat sich auch durch die Freigabe des Grundstücks aus dem Insolvenzbeschlag durch den Insolvenzverwalter nichts geändert.

Eine Inanspruchnahme nach § 17 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG setzt voraus, dass der Adressat der Ordnungsverfügung letzter Betreiber einer nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftigen Anlage war, dass er also die Merkmale des immissionsschutzrechtlichen Betreiberbegriffs erfüllt. Betreiber einer – wie hier – immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage ist derjenige, der die Anlage im eigenen Namen, auf eigene Rechnung und in eigener Verantwortung führt2. Es kommt mithin auf den bestimmenden Einfluss auf den Anlagenbetrieb an, d.h. darauf, wer die maßgeblichen Entscheidungen trifft3. Der Insolvenzverwalter kann in diesem Sinne Betreiber sein, wenn er die Anlage des Gemeinschuldners kraft eigenen Rechts und im eigenen Namen fortbetrieben hat; es genügt, wenn dies auch nur für kurze Zeit geschehen ist4. Bei Anwendung dieser Grundsätze ist der Insolvenzverwalter in die Stellung als Betreiber eingerückt, indem er nach Insolvenzeröffnung am 01.05.2009 den Betrieb der immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage bis mindestens zum 31.07.2010 fortgeführt hat. Als letzten Betreiber treffen den Insolvenzverwalter die Nachsorgepflichten aus § 5 Abs. 3 BImSchG, ohne dass es darauf ankäme, wann die Abfälle entstanden sind und ob vor Insolvenzeröffnung bereits die Gemeinschuldnerin hätte in Anspruch genommen werden können5. Da den Insolvenzverwalter die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit trifft, handelt es sich um eine persönliche Pflicht, die nach § 55 Abs. 1 Nr. 1 InsO als Masseverbindlichkeit zu erfüllen ist.

An der ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit des Insolvenzverwalters als Insolvenzverwalter hat sich auch durch die Freigabe des Betriebsgrundstücks am 22.12.2011 aus dem Insolvenzbeschlag nichts geändert. Zum einen ist dieser Umstand bereits aus zeitlichen Gründen im Beschwerdeverfahren nicht mehr zu berücksichtigen. Zum anderen führt hier die Freigabe des Betriebsgrundstücks auch aus ordnungsrechtlichen Gründen nicht zu einer Beendigung der Verantwortlichkeit des Insolvenzverwalters.

Die Freigabe des Betriebsgrundstücks kann bereits in zeitlicher Hinsicht keine Berücksichtigung mehr im vorliegenden Beschwerdeverfahren finden kann. Maßgeblicher Zeitpunkt für die summarische Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Ordnungsverfügung in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ist der Zeitpunkt, auf den es aufgrund des einschlägigen materiellen Rechts auch im Hauptsacheverfahren ankommt6. Bei Ermessensentscheidungen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG ist dabei grundsätzlich auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen7. Die immissionsschutzrechtliche Verfügung des Regierungspräsidiums erging bereits am 20.07.2011. Da ein Widerspruchsverfahren gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO nicht statthaft war, stellt mithin die Entscheidung des Antragsgegners vom 20.07.2011 auch gleichzeitig die letzte berücksichtigungsfähige Behördenentscheidung dar. Jedenfalls die hier allein streitgegenständliche Ziff. 2 der Verfügung vom 20.07.2011 stellt keinen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung dar, bei dem eine abweichende Betrachtung geboten wäre. Denn sie ist konkret auf die Beseitigung der in der Schmelzhalle verbliebenen Aluminiumsalzschlacke und des sonstigen auf dem Betriebsgrundstück lagernden Abfalls gerichtet. Maßgeblicher Zeitpunkt für die summarische Überprüfung der Rechtmäßigkeit ist deshalb der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also der 20.07.2011. Zu diesem Zeitpunkt war die Freigabe des Betriebsgrundstücks durch den Insolvenzverwalter jedoch noch nicht erfolgt, sodass sie im Klageverfahren nicht berücksichtigungsfähig ist.

Überdies entfaltet hier die Freigabeerklärung in ordnungsrechtlicher Hinsicht keine Wirkung. Richtig ist zwar, dass die Freigabe von Gegenständen durch den Insolvenzverwalter rechtlich anerkannt ist und grundsätzlich bewirkt, dass diese aus der Masse ausscheiden und die Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis des Gemeinschuldners wieder auflebt8. Die Abgabe der Freigabeerklärung nach dem Ergehen der entsprechenden Anordnung ist auch nicht rechtsmissbräuchlich, weil sie dem Insolvenzzweck entsprach. Die öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen, die sich auf den freigegebenen Gegenstand beziehen, gehen grundsätzlich von diesem Zeitpunkt an auf den Gemeinschuldner über. Dies schließt allerdings nicht aus, dass die Freigabeerklärung wegen der Tatbestandsmerkmale, an welche das Ordnungsrecht anknüpft, ordnungsrechtlich ins Leere gehen kann9. Allein das Ordnungsrecht regelt, unter welchen Voraussetzungen eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorliegt, wie dieser Störung zu begegnen ist und wer dafür in Anspruch genommen werden kann. Daraus folgt auch, dass sich allein aus den Tatbestandsmerkmalen der einschlägigen ordnungsrechtlichen Bestimmung ergibt, welche Wirkungen die Freigabeerklärung hat. Bei Anwendung dieser Grundsätze bleibt die Freigabeerklärung des Insolvenzverwalters ordnungsrechtlich ohne Bedeutung. Die sich aus § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG ergebenden ordnungsrechtlichen Verpflichtungen beruhen nicht auf dem Eigentum des Anlagenbetreibers an den Abfällen oder seiner Befugnis zur Verfügung über diese, sondern auf dem Betrieb der Anlage und der Sachherrschaft des Betreibers in Bezug auf diese, unabhängig von der vermögensrechtlichen Zuordnung der Stoffe oder des Betriebsgrundstücks10. Wie sich aus dem Wortlaut von § 5 Abs. 3 BImSchG und der Binnensystematik der Bestimmung eindeutig ergibt, ist Anknüpfungspunkt der Nachsorgepflichten nicht etwa das Vorhandensein von Abfällen oder der Zustand des Betriebsgeländes nach der Stilllegung, sondern die Pflicht des Betreibers zu einer in allen Phasen von der Errichtung bis zur Stilllegung des Betriebes ordnungsgemäßen Betriebsführung, die das mit § 5 Abs. 1 BImSchG angestrebte hohe Schutzniveau für die Umwelt auch nach der Betriebseinstellung gewährleistet11.

Zur Erfüllung der sich aus dem Bundes-Immissionsschutzgesetz ergebenden Pflichten können gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG nach Erteilung der Genehmigung Anordnungen getroffen werden, nach Einstellung des gesamten Betriebs zur Erfüllung der sich aus § 5 Abs. 3 BImSchG ergebenden Pflichten allerdings nur noch während eines Zeitraums von einem Jahr (§ 17 Abs. 4 a Satz 2 BImSchG). Von dieser Befugnis hat der Antragsgegner hier zu Recht Gebrauch gemacht, weil der Insolvenzverwalter der ihm als letztem Betreiber obliegenden (Nachsorge-) Pflicht aus § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG nicht nachgekommen ist, die Anlage so stillzulegen, dass die vorhandenen Abfälle ordnungsgemäß und schadlos verwertet oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung befanden sich die in der Verfügung vom 20.07.2011 im Einzelnen näher beschriebenen Abfälle im Umfang von mehreren 100 Tonnen auf dem Betriebsgelände der Anlage. Nachdem der Insolvenzverwalter trotz mehrfacher Aufforderungen und einer gemeinsamen Ortsbesichtigung mit Bediensteten des Regierungspräsidiums keine Anstalten zur Beseitigung der Abfälle unternommen hat, bestand hinreichender Anlass für die Annahme, dass er seiner Nachsorgepflicht aus § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG zur Verwertung oder Beseitigung dieser Abfälle nicht mehr nachkommen werde.

Im Übrigen leidet die Beseitigungsanordnung nicht an einem im gerichtlichen Verfahren zu beanstandenden Ermessensfehler (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Ein Auswahlermessen hinsichtlich des in Anspruch zu nehmenden Störers war von dem Antragsgegner nicht auszuüben, da als Adressat einer Anordnung zur Durchsetzung der aus § 5 Abs. 3 BImSchG folgenden, dem Betreiber obliegenden Nachsorgepflichten allein der letzte Betreiber der Anlage in Betracht kommt. Schließlich ist die Anordnung, die Abfälle zu beseitigen, auch unter Berücksichtigung der Massearmut nicht unverhältnismäßig.

Auch stehen der Inanspruchnahme des Insolvenzverwalters als Insolvenzverwalter keine Besonderheiten des Insolvenzrechts entgegen. Insbesondere erweist sich Ziff. 2 der streitgegenständlichen Verfügung nicht bereits deswegen als unverhältnismäßig und damit rechtswidrig, weil sie wegen §§ 209 Abs. 1 Nr. 3, 210 InsO nicht vollstreckt werden könnte. Dabei kann dahinstehen, welchen Rang die Pflichten des Insolvenzverwalters und die Kosten einer etwaigen Ersatzvornahme im Gefüge des Insolvenzrechts einnehmen. Denn selbst wenn die Beitreibung der Kosten einer etwaigen Verwaltungsvollstreckung wegen des Verbots der Einzelzwangsvollstreckung unzulässig sein und die Behörde nur eine quotale Befriedigung erreichen können oder ihr wegen Masseunzulänglichkeit das Vollstreckungsverbot der §§ 209 Abs. 1 Nr. 3, 210 InsO entgegenstehen sollte, schlüge dies nicht auf die Befugnis der Behörde durch, den polizeipflichtigen Insolvenzverwalter zur Erfüllung seiner immissionsschutzrechtlichen Nachsorgepflichten per Verwaltungsakt in Anspruch zu nehmen. Das gegenteilige Ansicht verkennt in diesem Zusammenhang, dass im Verwaltungsverfahren die einzelnen Schritte vom Erlass eines Verwaltungsakts als Grundverfügung (Primärebene) über die Vollstreckung der öffentlich-rechtlichen Pflicht des Adressaten (Sekundärebene) bis zur Beitreibung der Kosten der Verwaltungsvollstreckung (Tertiärebene) unterschieden werden müssen. Im vorliegenden Verfahren befindet sich der Streit ausschließlich auf der Primärebene. Der Erlass einer ordnungsrechtlichen Grundverfügung stellt noch keine Maßnahme der Zwangsvollstreckung dar. Daher steht ihrem Erlass weder das Verbot der Einzelzwangsvollstreckung aus § 89 Abs. 1 InsO noch das Vollstreckungsverbot des § 210 InsO entgegen.

Das Insolvenzrecht verdrängt das Ordnungsrecht nicht, sondern es ist zwischen beiden Rechtsgebieten zu trennen. Während das Ordnungsrecht regelt, wann eine Störung vorliegt, wie ihr zur begegnen ist und wer dafür in Anspruch genommen werden kann, regelt das Insolvenzrecht abschließend, wie die Ordnungspflicht im Insolvenzverfahren einzuordnen und durchzusetzen ist12. Im Ergebnis läuft die Annahme, der Insolvenzverwalter wäre nicht beseitigungspflichtig, diesem Ansatz jedoch zuwider. Denn wenn es der Behörde nicht möglich ist, den Insolvenzverwalter auf der Primärebene zur Gefahrenbeseitigung zu verpflichten, könnten die ordnungsrechtlichen Nachsorgepflichten gemäß § 5 Abs. 3 BImSchG praktisch nicht durchgesetzt werden.

Es besteht insbesondere keine Handlungsmöglichkeit der Behörde, ohne Inanspruchnahme des Insolvenzverwalters die Gefahr selbst zu beseitigen. Denn der Immissionsschutzbehörde steht als einziges gesetzliches Mittel zur Herstellung eines ordnungsgemäßen Zustands die Ersatzvornahme gemäß § 25 LVwVG zur Verfügung, die denknotwendig zuerst auf der Primärebene die Inanspruchnahme des Störers voraussetzt. Eine zu Lasten der Allgemeinheit gehende eigenständige Pflicht der Behörde zur Gefahrenbeseitigung und daran anknüpfende Befugnisse kennt das Ordnungsrecht nicht. Eine solche Pflicht kann auch nicht durch das Insolvenzrecht geschaffen werden (vgl. näher OVG für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 16.01.1997 – 3 L 94/96NJW 1998, 175).

Die Auffassung, wonach § 210 InsO nach Anzeige der Masseunzulänglichkeit bereits dem Erlass einer ordnungsrechtlichen Grundverfügung gegen den Insolvenzverwalter entgegenstehe, würde zu ordnungsrechtlich nicht hinzunehmenden Zuständen führen. Denn dann könnte gegen den Insolvenzverwalter keine Grundverfügung ergehen und die Behörde könnte nicht die erforderliche Grundlage zur Beseitigung der Gefahr im Wege der Verwaltungsvollstreckung mittels Ersatzvornahme schaffen. Eine solche Lösung stünde jedoch dem Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr entgegen; eine Suspendierung der Polizeipflicht in der Insolvenz zu Lasten der Allgemeinheit und der öffentlichen Sicherheit ist dem Gefahrenabwehrrecht fremd. Die Anzeige der Masseunzulänglichkeit ist deshalb für die Primärebene unerheblich und hindert nicht die Befugnis der Ordnungsbehörde, den Insolvenzverwalter als Störer auf der Grundlage der einschlägigen ordnungsrechtlichen Bestimmungen in Anspruch zu nehmen. Vielmehr bewirkt die Anzeige der Masseunzulänglichkeit nur, dass die Kosten einer etwaigen Ersatzvornahme (d.h. auf der Tertiärebene im oben dargestellten Sinne) nur im Rahmen der vorhandenen Masse nach Maßgabe der insolvenzrechtlich vorgeschriebenen Rangordnung zu befriedigen sind13.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. April 2012 – 10 S 3127/11

  1. Anschluss an BVerwG, Urteil vom 22.10.1998 – 7 C 38.97, BVerwGE 107, 299 []
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1998 – 7 C 38.97, BVerwGE 107, 299; Beschluss vom 22.07.2010 – 7 B 12.10, UPR 2010, 452; BayVGH, Urteil vom 04.05.2005 – 22 B 99.2208, BayVBl. 2006, 217 []
  3. vgl. OVG NRW, Urteil vom 01.06.2006 – 8 A 4495/04, UPR 2006, 456 []
  4. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1998 – 7 C 38.97, a.a.O. []
  5. vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 23.09.2004 – 7 C 22.03, BVerwGE 122, 75 []
  6. vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 21.07.2009 – 1 B 89/09, NuR 2009, 798 []
  7. vgl. Jarass, BImSchG, 9. Aufl., § 17 RdNr. 82 m.w.N. []
  8. vgl. BVerwG, Urteil vom 23.09.2004 – 7 C 22.03, a.a.O.; sowie Beschluss vom 20.01.1984 – 4 C 37.80 – Buchholz 402.41 Nr. 35 []
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 23.09.2004 – 7 C 22.03, a.a.O. []
  10. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1998 – 7 C 38.97, a.a.O. []
  11. vgl. näher OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10.11.2009 – OVG 11 N 30.07NVwZ 2010, 594 []
  12. vgl. näher BVerwG, Urteil vom 23.09.2004 – 7 C 22.03, a.a.O. []
  13. vgl. ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 22.10.1998 – 7 C 38.97, a.a.O.; BayVGH, Urteil vom 04.05.2005 – 22 B 99.2208, a.a.O. []