Immissionsschutzrechtliche Betreiberhaftung des Insolvenzverwalters

Den Insol­ven­zver­wal­ter trifft als let­zten Betreiber ein­er immis­sion­ss­chutzrechtlich genehmi­gungs­bedürfti­gen Anlage die Nach­sorgepflicht zur ord­nungs­gemäßen Besei­t­i­gung von Abfällen gemäß § 5 Abs. 3 Nr. 2 BIm­SchG dann, wenn er die Anlage des Gemein­schuld­ners nach Insol­ven­z­eröff­nung kraft eige­nen Rechts und im eige­nen Namen fort­be­trieben hat; die dadurch begrün­dete per­sön­liche Pflicht des Insol­ven­zver­wal­ters ist nach § 55 Abs. 1 Nr. 1 InsO als Mas­se­verbindlichkeit zu erfüllen.

Immissionsschutzrechtliche Betreiberhaftung des Insolvenzverwalters

Die grund­sät­zlich anerkan­nte Möglichkeit des Insol­ven­zver­wal­ters, einzelne Gegen­stände aus dem Insol­venzbeschlag freizugeben, bleibt ord­nungsrechtlich ohne Wirkung, wenn die entsprechende Ord­nungspflicht — wie die immis­sion­ss­chutzrechtliche Nach­sorgepflicht gemäß § 5 Abs. 3 BIm­SchG — nicht an das Eigen­tum an der Anlage oder dem Betrieb­s­grund­stück, son­dern an den Betrieb der Anlage und die Sach­herrschaft des Betreibers in Bezug auf diese anknüpft.

Ein nach Anzeige der Masse­un­zulänglichkeit etwa beste­hen­des insol­ven­zrechtlich­es Voll­streck­ungsver­bot gemäß §§ 209 Abs. 1 Nr. 3, 210 InsO berührt nicht die Befug­nis der Behörde auf der Primärebene, den polizeipflichti­gen Insol­ven­zver­wal­ter zur Erfül­lung sein­er immis­sion­ss­chutzrechtlichen Nach­sorgepflicht­en durch Ver­wal­tungsakt in Anspruch zu nehmen. Vielmehr bewirkt die Anzeige der Masse­un­zulänglichkeit lediglich, dass die Kosten ein­er etwaigen Ersatzvor­nahme nur im Rah­men der vorhan­de­nen Masse und nach Maß­gabe der insol­ven­zrechtlich vorgeschriebe­nen Ran­gord­nung zu befriedi­gen sind1.

Rechts­grund­lage für die Inanspruch­nahme des Insol­ven­zver­wal­ters (hier: zur Besei­t­i­gung der Abfälle) ist § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 a Satz 2 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BIm­SchG. Der Insol­ven­zver­wal­ter hat die nach dieser Vorschrift erforder­liche Stel­lung als let­zter Betreiber der Anlage inne. Hier­an hat sich auch durch die Freiga­be des Grund­stücks aus dem Insol­venzbeschlag durch den Insol­ven­zver­wal­ter nichts geän­dert.

Eine Inanspruch­nahme nach § 17 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BIm­SchG set­zt voraus, dass der Adres­sat der Ord­nungsver­fü­gung let­zter Betreiber ein­er nach dem Bun­des-Immis­sion­ss­chutzge­setz genehmi­gungs­bedürfti­gen Anlage war, dass er also die Merk­male des immis­sion­ss­chutzrechtlichen Betreiber­be­griffs erfüllt. Betreiber ein­er — wie hier — immis­sion­ss­chutzrechtlich genehmi­gungs­bedürfti­gen Anlage ist der­jenige, der die Anlage im eige­nen Namen, auf eigene Rech­nung und in eigen­er Ver­ant­wor­tung führt2. Es kommt mithin auf den bes­tim­menden Ein­fluss auf den Anla­gen­be­trieb an, d.h. darauf, wer die maßge­blichen Entschei­dun­gen trifft3. Der Insol­ven­zver­wal­ter kann in diesem Sinne Betreiber sein, wenn er die Anlage des Gemein­schuld­ners kraft eige­nen Rechts und im eige­nen Namen fort­be­trieben hat; es genügt, wenn dies auch nur für kurze Zeit geschehen ist4. Bei Anwen­dung dieser Grund­sätze ist der Insol­ven­zver­wal­ter in die Stel­lung als Betreiber eingerückt, indem er nach Insol­ven­z­eröff­nung am 01.05.2009 den Betrieb der immis­sion­ss­chutzrechtlich genehmi­gungs­bedürfti­gen Anlage bis min­destens zum 31.07.2010 fort­ge­führt hat. Als let­zten Betreiber tre­f­fen den Insol­ven­zver­wal­ter die Nach­sorgepflicht­en aus § 5 Abs. 3 BIm­SchG, ohne dass es darauf ankäme, wann die Abfälle ent­standen sind und ob vor Insol­ven­z­eröff­nung bere­its die Gemein­schuld­ner­in hätte in Anspruch genom­men wer­den kön­nen5. Da den Insol­ven­zver­wal­ter die ord­nungsrechtliche Ver­ant­wortlichkeit trifft, han­delt es sich um eine per­sön­liche Pflicht, die nach § 55 Abs. 1 Nr. 1 InsO als Mas­se­verbindlichkeit zu erfüllen ist.

An der ord­nungsrechtlichen Ver­ant­wortlichkeit des Insol­ven­zver­wal­ters als Insol­ven­zver­wal­ter hat sich auch durch die Freiga­be des Betrieb­s­grund­stücks am 22.12.2011 aus dem Insol­venzbeschlag nichts geän­dert. Zum einen ist dieser Umstand bere­its aus zeitlichen Grün­den im Beschw­erde­v­er­fahren nicht mehr zu berück­sichti­gen. Zum anderen führt hier die Freiga­be des Betrieb­s­grund­stücks auch aus ord­nungsrechtlichen Grün­den nicht zu ein­er Beendi­gung der Ver­ant­wortlichkeit des Insol­ven­zver­wal­ters.

Die Freiga­be des Betrieb­s­grund­stücks kann bere­its in zeitlich­er Hin­sicht keine Berück­sich­ti­gung mehr im vor­liegen­den Beschw­erde­v­er­fahren find­en kann. Maßge­blich­er Zeit­punkt für die sum­marische Über­prü­fung der Recht­mäßigkeit ein­er Ord­nungsver­fü­gung in Ver­fahren des einst­weili­gen Rechtss­chutzes ist der Zeit­punkt, auf den es auf­grund des ein­schlägi­gen materiellen Rechts auch im Haupt­sachev­er­fahren ankommt6. Bei Ermessensentschei­dun­gen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BIm­SchG ist dabei grund­sät­zlich auf den Zeit­punkt der let­zten Behör­de­nentschei­dung abzustellen7. Die immis­sion­ss­chutzrechtliche Ver­fü­gung des Regierung­sprä­sid­i­ums erg­ing bere­its am 20.07.2011. Da ein Wider­spruchsver­fahren gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVw­GO nicht statthaft war, stellt mithin die Entschei­dung des Antrags­geg­n­ers vom 20.07.2011 auch gle­ichzeit­ig die let­zte berück­sich­ti­gungs­fähige Behör­de­nentschei­dung dar. Jeden­falls die hier allein stre­it­ge­gen­ständliche Ziff. 2 der Ver­fü­gung vom 20.07.2011 stellt keinen Ver­wal­tungsakt mit Dauer­wirkung dar, bei dem eine abwe­ichende Betra­ch­tung geboten wäre. Denn sie ist konkret auf die Besei­t­i­gung der in der Schmelzhalle verbliebe­nen Alu­mini­um­salzschlacke und des son­sti­gen auf dem Betrieb­s­grund­stück lagern­den Abfalls gerichtet. Maßge­blich­er Zeit­punkt für die sum­marische Über­prü­fung der Recht­mäßigkeit ist deshalb der Zeit­punkt der let­zten Behör­de­nentschei­dung, also der 20.07.2011. Zu diesem Zeit­punkt war die Freiga­be des Betrieb­s­grund­stücks durch den Insol­ven­zver­wal­ter jedoch noch nicht erfol­gt, sodass sie im Klagev­er­fahren nicht berück­sich­ti­gungs­fähig ist.

Überdies ent­fal­tet hier die Freiga­beerk­lärung in ord­nungsrechtlich­er Hin­sicht keine Wirkung. Richtig ist zwar, dass die Freiga­be von Gegen­stän­den durch den Insol­ven­zver­wal­ter rechtlich anerkan­nt ist und grund­sät­zlich bewirkt, dass diese aus der Masse auss­chei­den und die Ver­wal­tungs- und Ver­fü­gungs­befug­nis des Gemein­schuld­ners wieder auflebt8. Die Abgabe der Freiga­beerk­lärung nach dem Erge­hen der entsprechen­den Anord­nung ist auch nicht rechtsmiss­bräuch­lich, weil sie dem Insol­venzz­weck entsprach. Die öffentlich-rechtlichen Verpflich­tun­gen, die sich auf den freigegebe­nen Gegen­stand beziehen, gehen grund­sät­zlich von diesem Zeit­punkt an auf den Gemein­schuld­ner über. Dies schließt allerd­ings nicht aus, dass die Freiga­beerk­lärung wegen der Tatbe­standsmerk­male, an welche das Ord­nungsrecht anknüpft, ord­nungsrechtlich ins Leere gehen kann9. Allein das Ord­nungsrecht regelt, unter welchen Voraus­set­zun­gen eine Störung der öffentlichen Sicher­heit und Ord­nung vor­liegt, wie dieser Störung zu begeg­nen ist und wer dafür in Anspruch genom­men wer­den kann. Daraus fol­gt auch, dass sich allein aus den Tatbe­standsmerk­malen der ein­schlägi­gen ord­nungsrechtlichen Bes­tim­mung ergibt, welche Wirkun­gen die Freiga­beerk­lärung hat. Bei Anwen­dung dieser Grund­sätze bleibt die Freiga­beerk­lärung des Insol­ven­zver­wal­ters ord­nungsrechtlich ohne Bedeu­tung. Die sich aus § 5 Abs. 3 Nr. 2 BIm­SchG ergeben­den ord­nungsrechtlichen Verpflich­tun­gen beruhen nicht auf dem Eigen­tum des Anla­gen­be­treibers an den Abfällen oder sein­er Befug­nis zur Ver­fü­gung über diese, son­dern auf dem Betrieb der Anlage und der Sach­herrschaft des Betreibers in Bezug auf diese, unab­hängig von der ver­mö­gen­srechtlichen Zuord­nung der Stoffe oder des Betrieb­s­grund­stücks10. Wie sich aus dem Wort­laut von § 5 Abs. 3 BIm­SchG und der Bin­nen­sys­tem­atik der Bes­tim­mung ein­deutig ergibt, ist Anknüp­fungspunkt der Nach­sorgepflicht­en nicht etwa das Vorhan­den­sein von Abfällen oder der Zus­tand des Betrieb­s­gelän­des nach der Stil­l­le­gung, son­dern die Pflicht des Betreibers zu ein­er in allen Phasen von der Errich­tung bis zur Stil­l­le­gung des Betriebes ord­nungs­gemäßen Betrieb­s­führung, die das mit § 5 Abs. 1 BIm­SchG angestrebte hohe Schutzniveau für die Umwelt auch nach der Betrieb­se­in­stel­lung gewährleis­tet11.

Zur Erfül­lung der sich aus dem Bun­des-Immis­sion­ss­chutzge­setz ergeben­den Pflicht­en kön­nen gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 BIm­SchG nach Erteilung der Genehmi­gung Anord­nun­gen getrof­fen wer­den, nach Ein­stel­lung des gesamten Betriebs zur Erfül­lung der sich aus § 5 Abs. 3 BIm­SchG ergeben­den Pflicht­en allerd­ings nur noch während eines Zeitraums von einem Jahr (§ 17 Abs. 4 a Satz 2 BIm­SchG). Von dieser Befug­nis hat der Antrags­geg­n­er hier zu Recht Gebrauch gemacht, weil der Insol­ven­zver­wal­ter der ihm als let­ztem Betreiber obliegen­den (Nach­sorge-) Pflicht aus § 5 Abs. 3 Nr. 2 BIm­SchG nicht nachgekom­men ist, die Anlage so stil­lzule­gen, dass die vorhan­de­nen Abfälle ord­nungs­gemäß und schad­los ver­w­ertet oder ohne Beein­träch­ti­gung des Wohls der All­ge­mein­heit beseit­igt wer­den. Zum Zeit­punkt des Erlass­es der Anord­nung befan­den sich die in der Ver­fü­gung vom 20.07.2011 im Einzel­nen näher beschriebe­nen Abfälle im Umfang von mehreren 100 Ton­nen auf dem Betrieb­s­gelände der Anlage. Nach­dem der Insol­ven­zver­wal­ter trotz mehrfach­er Auf­forderun­gen und ein­er gemein­samen Orts­besich­ti­gung mit Bedi­en­steten des Regierung­sprä­sid­i­ums keine Anstal­ten zur Besei­t­i­gung der Abfälle unter­nom­men hat, bestand hin­re­ichen­der Anlass für die Annahme, dass er sein­er Nach­sorgepflicht aus § 5 Abs. 3 Nr. 2 BIm­SchG zur Ver­w­er­tung oder Besei­t­i­gung dieser Abfälle nicht mehr nachkom­men werde.

Im Übri­gen lei­det die Besei­t­i­gungsanord­nung nicht an einem im gerichtlichen Ver­fahren zu bean­standen­den Ermessens­fehler (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Ein Auswahler­messen hin­sichtlich des in Anspruch zu nehmenden Stör­ers war von dem Antrags­geg­n­er nicht auszuüben, da als Adres­sat ein­er Anord­nung zur Durch­set­zung der aus § 5 Abs. 3 BIm­SchG fol­gen­den, dem Betreiber obliegen­den Nach­sorgepflicht­en allein der let­zte Betreiber der Anlage in Betra­cht kommt. Schließlich ist die Anord­nung, die Abfälle zu beseit­i­gen, auch unter Berück­sich­ti­gung der Massear­mut nicht unver­hält­nis­mäßig.

Auch ste­hen der Inanspruch­nahme des Insol­ven­zver­wal­ters als Insol­ven­zver­wal­ter keine Beson­der­heit­en des Insol­ven­zrechts ent­ge­gen. Ins­beson­dere erweist sich Ziff. 2 der stre­it­ge­gen­ständlichen Ver­fü­gung nicht bere­its deswe­gen als unver­hält­nis­mäßig und damit rechtswidrig, weil sie wegen §§ 209 Abs. 1 Nr. 3, 210 InsO nicht voll­streckt wer­den kön­nte. Dabei kann dahin­ste­hen, welchen Rang die Pflicht­en des Insol­ven­zver­wal­ters und die Kosten ein­er etwaigen Ersatzvor­nahme im Gefüge des Insol­ven­zrechts ein­nehmen. Denn selb­st wenn die Beitrei­bung der Kosten ein­er etwaigen Ver­wal­tungsvoll­streck­ung wegen des Ver­bots der Einzelzwangsvoll­streck­ung unzuläs­sig sein und die Behörde nur eine quo­tale Befriedi­gung erre­ichen kön­nen oder ihr wegen Masse­un­zulänglichkeit das Voll­streck­ungsver­bot der §§ 209 Abs. 1 Nr. 3, 210 InsO ent­ge­gen­ste­hen sollte, schlüge dies nicht auf die Befug­nis der Behörde durch, den polizeipflichti­gen Insol­ven­zver­wal­ter zur Erfül­lung sein­er immis­sion­ss­chutzrechtlichen Nach­sorgepflicht­en per Ver­wal­tungsakt in Anspruch zu nehmen. Das gegen­teilige Ansicht verken­nt in diesem Zusam­men­hang, dass im Ver­wal­tungsver­fahren die einzel­nen Schritte vom Erlass eines Ver­wal­tungsak­ts als Grund­ver­fü­gung (Primärebene) über die Voll­streck­ung der öffentlich-rechtlichen Pflicht des Adres­sat­en (Sekundärebene) bis zur Beitrei­bung der Kosten der Ver­wal­tungsvoll­streck­ung (Ter­tiärebene) unter­schieden wer­den müssen. Im vor­liegen­den Ver­fahren befind­et sich der Stre­it auss­chließlich auf der Primärebene. Der Erlass ein­er ord­nungsrechtlichen Grund­ver­fü­gung stellt noch keine Maß­nahme der Zwangsvoll­streck­ung dar. Daher ste­ht ihrem Erlass wed­er das Ver­bot der Einzelzwangsvoll­streck­ung aus § 89 Abs. 1 InsO noch das Voll­streck­ungsver­bot des § 210 InsO ent­ge­gen.

Das Insol­ven­zrecht ver­drängt das Ord­nungsrecht nicht, son­dern es ist zwis­chen bei­den Rechts­ge­bi­eten zu tren­nen. Während das Ord­nungsrecht regelt, wann eine Störung vor­liegt, wie ihr zur begeg­nen ist und wer dafür in Anspruch genom­men wer­den kann, regelt das Insol­ven­zrecht abschließend, wie die Ord­nungspflicht im Insol­ven­zver­fahren einzuord­nen und durchzuset­zen ist12. Im Ergeb­nis läuft die Annahme, der Insol­ven­zver­wal­ter wäre nicht besei­t­i­gungspflichtig, diesem Ansatz jedoch zuwider. Denn wenn es der Behörde nicht möglich ist, den Insol­ven­zver­wal­ter auf der Primärebene zur Gefahrenbe­sei­t­i­gung zu verpflicht­en, kön­nten die ord­nungsrechtlichen Nach­sorgepflicht­en gemäß § 5 Abs. 3 BIm­SchG prak­tisch nicht durchge­set­zt wer­den.

Es beste­ht ins­beson­dere keine Hand­lungsmöglichkeit der Behörde, ohne Inanspruch­nahme des Insol­ven­zver­wal­ters die Gefahr selb­st zu beseit­i­gen. Denn der Immis­sion­ss­chutzbe­hörde ste­ht als einziges geset­zlich­es Mit­tel zur Her­stel­lung eines ord­nungs­gemäßen Zus­tands die Ersatzvor­nahme gemäß § 25 LVwVG zur Ver­fü­gung, die den­knotwendig zuerst auf der Primärebene die Inanspruch­nahme des Stör­ers voraus­set­zt. Eine zu Las­ten der All­ge­mein­heit gehende eigen­ständi­ge Pflicht der Behörde zur Gefahrenbe­sei­t­i­gung und daran anknüpfende Befug­nisse ken­nt das Ord­nungsrecht nicht. Eine solche Pflicht kann auch nicht durch das Insol­ven­zrecht geschaf­fen wer­den (vgl. näher OVG für das Land Meck­len­burg-Vor­pom­mern, Urteil vom 16.01.1997 — 3 L 94/96NJW 1998, 175).

Die Auf­fas­sung, wonach § 210 InsO nach Anzeige der Masse­un­zulänglichkeit bere­its dem Erlass ein­er ord­nungsrechtlichen Grund­ver­fü­gung gegen den Insol­ven­zver­wal­ter ent­ge­gen­ste­he, würde zu ord­nungsrechtlich nicht hinzunehmenden Zustän­den führen. Denn dann kön­nte gegen den Insol­ven­zver­wal­ter keine Grund­ver­fü­gung erge­hen und die Behörde kön­nte nicht die erforder­liche Grund­lage zur Besei­t­i­gung der Gefahr im Wege der Ver­wal­tungsvoll­streck­ung mit­tels Ersatzvor­nahme schaf­fen. Eine solche Lösung stünde jedoch dem Grund­satz der Effek­tiv­ität der Gefahren­ab­wehr ent­ge­gen; eine Sus­pendierung der Polizeipflicht in der Insol­venz zu Las­ten der All­ge­mein­heit und der öffentlichen Sicher­heit ist dem Gefahren­ab­wehrrecht fremd. Die Anzeige der Masse­un­zulänglichkeit ist deshalb für die Primärebene uner­he­blich und hin­dert nicht die Befug­nis der Ord­nungs­be­hörde, den Insol­ven­zver­wal­ter als Stör­er auf der Grund­lage der ein­schlägi­gen ord­nungsrechtlichen Bes­tim­mungen in Anspruch zu nehmen. Vielmehr bewirkt die Anzeige der Masse­un­zulänglichkeit nur, dass die Kosten ein­er etwaigen Ersatzvor­nahme (d.h. auf der Ter­tiärebene im oben dargestell­ten Sinne) nur im Rah­men der vorhan­de­nen Masse nach Maß­gabe der insol­ven­zrechtlich vorgeschriebe­nen Ran­gord­nung zu befriedi­gen sind13.

Ver­wal­tungs­gericht­shof Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 17. April 2012 — 10 S 3127/11

  1. Anschluss an BVer­wG, Urteil vom 22.10.1998 — 7 C 38.97, BVer­wGE 107, 299 []
  2. vgl. BVer­wG, Urteil vom 22.10.1998 — 7 C 38.97, BVer­wGE 107, 299; Beschluss vom 22.07.2010 — 7 B 12.10, UPR 2010, 452; BayVGH, Urteil vom 04.05.2005 — 22 B 99.2208, BayVBl. 2006, 217 []
  3. vgl. OVG NRW, Urteil vom 01.06.2006 — 8 A 4495/04, UPR 2006, 456 []
  4. vgl. BVer­wG, Urteil vom 22.10.1998 — 7 C 38.97, a.a.O. []
  5. vgl. hierzu BVer­wG, Urteil vom 23.09.2004 — 7 C 22.03, BVer­wGE 122, 75 []
  6. vgl. OVG Bre­men, Beschluss vom 21.07.2009 — 1 B 89/09, NuR 2009, 798 []
  7. vgl. Jarass, BIm­SchG, 9. Aufl., § 17 RdNr. 82 m.w.N. []
  8. vgl. BVer­wG, Urteil vom 23.09.2004 — 7 C 22.03, a.a.O.; sowie Beschluss vom 20.01.1984 — 4 C 37.80 — Buch­holz 402.41 Nr. 35 []
  9. vgl. BVer­wG, Urteil vom 23.09.2004 — 7 C 22.03, a.a.O. []
  10. vgl. BVer­wG, Urteil vom 22.10.1998 — 7 C 38.97, a.a.O. []
  11. vgl. näher OVG Berlin-Bran­den­burg, Beschluss vom 10.11.2009 — OVG 11 N 30.07NVwZ 2010, 594 []
  12. vgl. näher BVer­wG, Urteil vom 23.09.2004 — 7 C 22.03, a.a.O. []
  13. vgl. aus­drück­lich BVer­wG, Urteil vom 22.10.1998 — 7 C 38.97, a.a.O.; BayVGH, Urteil vom 04.05.2005 — 22 B 99.2208, a.a.O. []