Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten

Die Richtlin­ie, mit der auch der Luftverkehr in das Sys­tem für den Han­del mit CO2-Emis­sion­sz­er­ti­fikat­en in der Gemein­schaft ein­be­zo­gen wurde ver­stößt nach einem Urteil des Gericht­shofs der Europäis­chen Union wed­er gegen die Grund­sätze des Völk­erge­wohn­heit­srechts noch gegen das „Open-Skies“-Abkommen, mit dem eine Diskri­m­inierung von amerikanis­chen und europäis­chen Wirtschaft­steil­nehmern ver­boten wer­den soll. Dies gilt aus­drück­lich auch für die Ein­beziehung aus­ländis­ch­er Flugge­sellschaften, soweit diese Flugverkehr in die Europäis­chen Union anbi­eten.

Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten

Die Europäis­che Union beschloss 2003, ein Sys­tem für den Han­del mit Treib­haus­gase­mis­sion­sz­er­ti­fikat­en zu schaf­fen – als Kern­stück der europäis­chen Poli­tik im Bere­ich der Bekämp­fung des Kli­mawan­dels1. Ursprünglich waren Treib­haus­gase­mis­sio­nen aus dem Luftverkehr nicht in das Sys­tem für den Han­del mit Emis­sion­sz­er­ti­fikat­en der Union ein­be­zo­gen. Die Richtlin­ie 2008/101 sieht vor, dass Luftverkehrstätigkeit­en ab dem 1. Jan­u­ar 2012 ein­be­zo­gen sind2. Ab diesem Zeit­punkt müssen alle Luftverkehrsun­ternehmen – auch von Drit­tlän­dern – für ihre Flüge mit Abflug von oder Ankun­ft auf europäis­chen Flughäfen somit Emis­sion­sz­er­ti­fikate erwer­ben und abgeben.

Eine Rei­he von Luftverkehrsun­ternehmen und Ver­bän­den amerikanis­ch­er und kanadis­ch­er Luftverkehrsun­ternehmen focht­en im Vere­inigten Kön­i­gre­ich die Maß­nah­men zur Umset­zung der Richtlin­ie an. Sie machen gel­tend, die Europäis­che Union habe durch den Erlass der Richtlin­ie gegen bes­timmte Grund­sätze des Völk­erge­wohn­heit­srechts und ver­schiedene inter­na­tionale Übereinkün­fte ver­stoßen. Die Richtlin­ie ver­stoße zum einen gegen das Chica­go­er Abkom­men3, das Kyoto-Pro­tokoll4 und das sog. „Open-Skies“-Abkommen5, ins­beson­dere indem sie eine Art Gebühr auf den Treib­stof­fver­brauch vorschreibe; zum anderen ver­stoße die Richtlin­ie dadurch gegen bes­timmte Grund­sätze des Völk­erge­wohn­heit­srechts, dass das Emis­sion­sz­er­ti­fikatesys­tem außer­halb des Hoheits­ge­bi­ets der Union zur Anwen­dung kom­men solle.

Der High Court of Jus­tice of Eng­land and Wales möchte nun vom Gericht­shof der Europäis­chen Union im Rah­men eines Vor­abentschei­dungser­suchens wis­sen, ob die Richtlin­ie gemessen an diesen Bes­tim­mungen des Völk­er­rechts gültig ist.

In seinem jet­zt verkün­de­ten Urteil bestätigt der Gericht­shof der Europäis­chen Union die Gültigkeit der Richtlin­ie, mit der die Luftverkehrstätigkeit­en in das Sys­tem für den Han­del mit Emis­sion­sz­er­ti­fikat­en ein­be­zo­gen wer­den. Zunächst stellt der Gericht­shof fest, dass im Hin­blick auf die Prü­fung der Gültigkeit der Richtlin­ie nur bes­timmte Bes­tim­mungen des „Open-Skies“-Abkommens und drei Grund­sätze des Völk­erge­wohn­heit­srechts (näm­lich die Hoheit der Staat­en über ihren Luftraum, die Rechtswidrigkeit der Beanspruchung der Hoheit über die hohe See und die Frei­heit von Flü­gen über hoher See) gel­tend gemacht wer­den kön­nen. Nur bei diesen Grund­sätzen und Bes­tim­mungen der vom High Court ange­führten sind näm­lich die in der Recht­sprechung des Gericht­shofs aufgestell­ten Kri­te­rien erfüllt.

Zum Chica­go­er Abkom­men stellt der Gericht­shof der Europäis­chen Union fest, dass die Union daran nicht gebun­den ist; die Union ist näm­lich nicht Ver­tragspartei dieses Abkom­mens, und derzeit sind auch nicht alle Befug­nisse bezüglich dieses Abkom­mens auf sie überge­gan­gen. Zum Kyoto-Pro­tokoll stellt der Gericht­shof fest, dass dessen Ver­tragsparteien ihren Verpflich­tun­gen nach den Modal­itäten und der Geschwindigkeit erfüllen kön­nen, auf die sie sich geeinigt haben; ins­beson­dere ist die Verpflich­tung, die Bemühun­gen um eine Begren­zung oder Reduk­tion der Emis­sio­nen von bes­timmten Treib­haus­gasen aus dem Luftverkehr im Rah­men der Inter­na­tionalen Zivil­luft­fahrt-Organ­i­sa­tion (ICAO) fortzuset­zen, nicht unbe­d­ingt und hin­re­ichend genau, um gel­tend gemacht wer­den zu kön­nen.

Der Gericht­shof der Europäis­chen Union erachtet es für zuläs­sig, die Gültigkeit der Richtlin­ie anhand drei der gel­tend gemacht­en Grund­sätze des Völk­erge­wohn­heit­srechts zu prüfen, wobei die Kon­trolle auf einen offen­sichtlichen Beurteilungs­fehler beschränkt ist; beim vierten ist jedoch nicht hin­re­ichend bewiesen, dass der Grund­satz, wonach ein Schiff auf hoher See auss­chließlich dem Recht seines Flaggen­staats unter­liegt, entsprechend für Flugzeuge gilt. Sodann prüft der Gericht­shof die Vere­in­barkeit der Richtlin­ie mit den Grund­sätzen des Völk­erge­wohn­heit­srechts und dem „Open-Skies“-Abkommen.

Er stellt fest, dass die Richtlin­ie auf Flugzeuge, die die hohe See oder das Hoheits­ge­bi­et von Mit­glied­staat­en der Union oder von Drit­tlän­dern über­fliegen, als solche keine Anwen­dung find­et. Die Betreiber solch­er Luft­fahrzeuge unter­liegen nur dann dem Sys­tem des Han­dels mit Zer­ti­fikat­en, wenn sie sich dafür entschei­den, den kom­merziellen Flug­be­trieb auf ein­er Flugstrecke mit Abflug von oder Ankun­ft auf einem Flughafen in der Union aufzunehmen. Insoweit ver­stößt die Anwen­dung des Sys­tems des Han­dels mit Zer­ti­fikat­en auf die Luft­fahrzeug­be­treiber wed­er gegen den Grund­satz der Ter­ri­to­ri­al­ität noch gegen den Grund­satz der Sou­veränität der Drittstaat­en; dieses Sys­tem find­et auf diese näm­lich nur Anwen­dung, wenn sich ihre Luft­fahrzeuge physisch im Hoheits­ge­bi­et eines Mit­glied­staats der Union befind­en und somit der uneingeschränk­ten Hoheits­ge­walt der Union unter­liegen. Eine solche Anwen­dung des Union­srechts kann auch nicht den Grund­satz des freien Flugs über die hohe See in Frage stellen, da ein Luft­fahrzeug, das die hohe See über­fliegt, in dieser Beziehung nicht dem Sys­tem des Han­dels mit Zer­ti­fikat­en unter­liegt. Was die Tat­sache ange­ht, dass der Luft­fahrzeug­be­treiber verpflichtet ist, Emis­sion­sz­er­ti­fikate abzugeben, die unter Berück­sich­ti­gung des ganzen Flugs errech­net wer­den, weist der Gericht­shof der Europäis­chen Union darauf hin, dass die Poli­tik der Union im Umwelt­bere­ich auf ein hohes Schutzniveau abzielt. Der Union­s­ge­set­zge­ber kann sich daher grund­sät­zlich dafür entschei­den, die Ausübung ein­er wirtschaftlichen Tätigkeit in seinem Hoheits­ge­bi­et, im vor­liegen­den Fall den Flugverkehr, nur unter der Voraus­set­zung zuzu­lassen, dass die Wirtschaft­steil­nehmer die von der Union fest­gelegten Kri­te­rien beacht­en. Im Übri­gen ist die Tat­sache, dass bes­timmte Fak­toren, die zur Ver­schmutzung der Luft, des Meeres oder der Landge­bi­ete der Mit­glied­staat­en beitra­gen, auf ein Geschehen zurück­zuführen sind, das sich teil­weise außer­halb dieses Gebi­ets ereignet, im Hin­blick auf die Grund­sätze des Völk­erge­wohn­heit­srechts, die gel­tend gemacht wer­den kön­nen, nicht geeignet, die uneingeschränk­te Anwend­barkeit des Union­srechts in diesem Gebi­et in Frage zu stellen.

Schließlich geht der Gericht­shof auf das Vor­brin­gen ein, das Sys­tem für den Han­del mit Zer­ti­fikat­en stelle – unter Ver­let­zung des „Open-Skies“-Abkommens – eine Gebühr oder Abgabe auf Treib­stoff dar. Er stellt hierzu fest, dass die Richtlin­ie nicht gegen die Verpflich­tung ver­stößt, Treib­stoff von Zöllen, Gebühren und Abgaben zu befreien. Anders als es für oblig­a­torische Abgaben auf den Ver­brauch von Treib­stoff kennze­ich­nend ist, beste­ht bei dem in Rede ste­hen­den Sys­tem näm­lich kein unmit­tel­bar­er und unau­flös­lich­er Zusam­men­hang zwis­chen der Menge des von einem Luft­fahrzeug getank­ten oder ver­braucht­en Treib­stoffs und der finanziellen Belas­tung des Betreibers eines solchen Luft­fahrzeugs im Rah­men des Funk­tion­ierens des Sys­tems für den Han­del mit Zer­ti­fikat­en. Die Kosten, die der Betreiber konkret zu tra­gen hat, hän­gen bei ein­er mark­t­gestützten Maß­nahme nicht unmit­tel­bar von der Zahl der abzugeben­den Zer­ti­fikate ab, son­dern von der Zahl der diesem Betreiber ursprünglich zugeteil­ten Zer­ti­fikate und deren Mark­t­preis, wenn sich her­ausstellt, dass zur Abdeck­ung der Emis­sio­nen der Erwerb weit­er­er Zer­ti­fikate erforder­lich ist. Im Übri­gen ist dur­chaus denkbar, dass ein Luft­fahrzeug­be­treiber, obwohl er Treib­stoff in Besitz gehabt oder ver­braucht hat, auf­grund sein­er Teil­nahme an diesem Sys­tem finanziell über­haupt nicht belastet wird, ja durch die ent­geltliche Über­tra­gung sein­er überzäh­li­gen Zer­ti­fikate gar einen Gewinn erzielt.

Schließlich stellt der Gericht­shof fest, dass die ein­heitliche Anwen­dung des Sys­tems auf alle Flüge mit Abflug von oder Ankun­ft auf einem europäis­chen Flughafen mit den Bes­tim­mungen des „Open-Skies“-Abkommens in Ein­klang ste­ht, mit dem eine Diskri­m­inierung von amerikanis­chen und europäis­chen Wirtschaft­steil­nehmern ver­boten wer­den soll.

Gericht­shof der Europäis­chen Union, Urteil vom 21. Dezem­ber 2011 — C‑366/10, Air Trans­port Asso­ci­a­tion of Amer­i­ca u. a. / Sec­re­tary of State for Ener­gy and Cli­mate Change

  1. Richtlin­ie 2003/87/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 13.10.2003 über ein Sys­tem für den Han­del mit Treib­haus­gase­mis­sion­sz­er­ti­fikat­en in der Gemein­schaft und zur Änderung der Richtlin­ie 96/61/EG des Rates, ABl. L 275, S. 32 []
  2. Richtlin­ie 2008/10/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 19.11.2008 zur Änderung der Richtlin­ie 2003/87/EG zwecks Ein­beziehung des Luftverkehrs in das Sys­tem für den Han­del mit Treib­haus­gase­mis­sion­sz­er­ti­fikat­en in der Gemein­schaft, ABl. L 8, S. 3 []
  3. Abkom­men über die Inter­na­tionale Zivil­luft­fahrt vom 07.12.1944 []
  4. Pro­tokoll von Kyoto zum Rah­menübereinkom­men der Vere­in­ten Natio­nen über Kli­maän­derun­gen vom 11.12.1997, ABl. 2002, L 130, S. 4 []
  5. Luftverkehrsabkom­men zwis­chen der Europäis­chen Gemein­schaft und ihren Mit­glied­staat­en ein­er­seits und den Vere­inigten Staat­en von Ameri­ka ander­er­seits vom 25. und 30.04.2007, ABl. L 134, S. 4 []