Funktionsgrün, städtebauliche Erhaltungsfesetzung — und die Pflicht zu Ersatzpflanzungen

Zu den Pflicht­en, die sich aus ein­er auf § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB gestützten Erhal­tungs­fest­set­zung ergeben, kön­nen im Fall des Ver­lusts des geschützten Grüns auch Ersatzpflanzun­gen gehören.

Funktionsgrün, städtebauliche Erhaltungsfesetzung — und die Pflicht zu Ersatzpflanzungen

§ 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB kann auch als Rechts­grund­lage für Fest­set­zun­gen herange­zo­gen wer­den, die über eine bloße Bestandssicherung vorhan­den­er Bepflanzun­gen hin­aus­ge­hen.

Bere­its der Wort­laut des § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB (“Bindun­gen für Bepflanzun­gen und für die Erhal­tung”) legt es nahe, dass mit Erhal­tungs­fest­set­zun­gen Pflicht­en ver­bun­den sein kön­nen, die über die Sicherung des vorhan­de­nen Bestands hin­aus­ge­hen.

Die geset­zliche Sys­tem­atik spielt nicht gegen ein solch­es Ergeb­nis. Die Annahme, § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB laufe leer, weil der pla­nungsrechtlich vorgeschriebene Erhalt der Bäume nach der Fäl­lung unmöglich gewor­den sei und der Ver­stoß lediglich als Ord­nungswidrigkeit sank­tion­iert wer­den könne, lässt sich nicht aus § 213 BauGB ableit­en. Das Pla­nungsrecht enthält mit den Vorschriften des § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB i.V.m. § 213 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BauGB keine insoweit abschließende Regelung. Mit der Ein­führung der ver­schuldens­ab­hängi­gen Sank­tion­s­möglichkeit als Ord­nungswidrigkeit bei einem Ver­stoß gegen eine Fest­set­zung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB wollte der Geset­zge­ber der Beach­tung des Erhal­tungs­ge­bots beson­deren Nach­druck ver­lei­hen, weil die Prax­is gezeigt habe, dass diese Sank­tion­s­möglichkeit, ins­beson­dere im Inter­esse der Erhal­tung des Grüns in Stadt­ge­bi­eten, notwendig sei1. Die Sank­tion­s­möglichkeit ergänzt das Pla­nungsrecht, das an den objek­tiv­en Befund des Ver­lusts anknüpft und nicht nach dem Grund für den Ver­lust fragt. Eine Begren­zung des Regelungs­ge­halts von Erhal­tungs­fest­set­zun­gen i.S.d. § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB ist damit nicht ver­bun­den.

Dass § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB auf umfassenden Schutz angelegt ist, belegt die Regelung des § 41 Abs. 2 Nr. 1 BauGB. Die Vorschrift bes­timmt, dass dem Eigen­tümer eine angemessene Entschädi­gung in Geld zu leis­ten ist, “wenn und soweit infolge dieser Fest­set­zun­gen” beson­dere Aufwen­dun­gen notwendig sind, die über das bei ord­nungs­gemäßer Bewirtschaf­tung erforder­liche Maß hin­aus­ge­hen. Dabei wird kein Unter­schied zwis­chen den Fest­set­zun­gen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. a und b BauGB gemacht. § 41 Abs. 2 Nr. 1 BauGB verdeut­licht, dass auch Fest­set­zun­gen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB mit Pflicht­en ver­bun­den wer­den kön­nen, die über Maß­nah­men ord­nungs­gemäßer Bewirtschaf­tung hin­aus­ge­hen. Wie das Bun­desver­wal­tungs­gericht bere­its entsch­ieden hat, kön­nen zu den Aufwen­dun­gen, zu denen der Eigen­tümer verpflichtet ist, auch Maß­nah­men der Erneuerung gehören2. In dieser Entschei­dung hat das Bun­desver­wal­tungs­gericht zu erken­nen gegeben, dass auch die Verpflich­tung zum Erset­zen eines älteren Obst­baums im Falle seines Abster­bens von § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB gedeckt sein kann und damit den Weg zu ein­er weit­en, Ersatz­maß­nah­men ein­schließen­den Ausle­gung gewiesen.

Beim Pflanzge­bot nach § 178 BauGB wird eben­falls kein Unter­schied zwis­chen der Anpflanzfest­set­zung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. a BauGB und der Erhal­tungs­fest­set­zung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB gemacht. Aus der nicht dif­feren­zierten Ver­weisung fol­gt, dass auch § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB die Fest­set­zung von Erhal­tungspflicht­en zulässt, die über die Bestandssicherung hin­aus­ge­hen und im Wege des Pflanzge­botes nach § 178 BauGB durchge­set­zt wer­den kön­nen3.

Dass § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB die Aufer­legung von Ersatzpflanzungspflicht­en ermöglicht, ergibt sich vor allem aus der Ziel­rich­tung der Regelung. Die Erhal­tungs­fest­set­zung ist aus­gerichtet auf die städte­bauliche Funk­tion des zu erhal­tenden Grüns. Wie jede planer­ische Fest­set­zung muss sie gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städte­baulich erforder­lich sein und nach § 9 Abs. 1 BauGB städte­baulichen Grün­den dienen. Welche städte­baulichen Gründe greifen, entschei­det sich nach dem Pla­nungskonzept der Gemeinde. Seine Fest­stel­lung ist Auf­gabe des Tat­sachen­gerichts. § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB bewirkt daher keinen Automa­tismus von Erhalt und Ersatz. Im Regelfall, wenn keine beson­deren Anhalt­spunk­te zu erken­nen sind, wird aber die Ausle­gung des Bebau­ungs­plans ergeben, dass die Fest­set­zung nicht dem Schutz indi­vidu­eller Pflanzen dient, son­dern der vorhan­dene Bestand als “Funk­tion­s­grün” erhal­ten wer­den soll. Die Erhal­tungs­fest­set­zung schützt in diesem Fall nicht die einzel­nen Pflanzen, son­dern will die weit­ere Erfül­lung ihrer städte­baulichen, indi­vidue­nun­ab­hängi­gen Funk­tion sich­ern und schließt daher auch Ersatzpflanzun­gen ein. Denn die städte­baulichen Gründe wer­den hier durch den Ver­lust des Grüns nicht gegen­stand­s­los. Uner­he­blich ist, ob der Ver­lust durch mutwillige Zer­störung, Ein­wirkung durch Naturge­walt oder natür­lichen Abgang einge­treten ist. Das Pla­nungsrecht dient nicht der Sank­tion, son­dern knüpft an den objek­tiv­en Befund des Ver­lusts an. Maßge­blich ist der im Bebau­ungs­plan aus­gewiesene Bestand. Der Schutz hängt nicht davon ab, ob das Grün ursprünglich gezielt gepflanzt wor­den oder ob es auf natür­lichem Wege ent­standen ist.

Die Ausle­gung des Bebau­ungs­plans kann allerd­ings auch ergeben, dass nur die vorhan­de­nen indi­vidu­ellen Pflanzen durch die Erhal­tungs­fest­set­zung geschützt wer­den sollen. Das wird beispiel­sweise anzunehmen sein, wenn es sich um ein aus his­torischen oder Denkmalschutz­grün­den einzi­gar­tiges Gewächs han­delt. In diesem Fall wird mit dem Ver­lust des indi­vidu­ellen Grüns dann auch die Fest­set­zung funk­tion­s­los. Eine solche Fal­lkon­stel­la­tion dürfte aber die Aus­nahme bilden.

Für all­ge­meine Pflege­maß­nah­men schei­det § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB zwar als Rechts­grund­lage in der Regel aus, weil § 9 Abs. 1 Nr.20 BauGB insoweit speziellere Regelun­gen trifft. Allerd­ings umfasst § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB als Annex zu Erhal­tungs­bindun­gen auch zeitlich befris­tete, für den Erfolg der Pflanzung notwendi­ge Maß­nah­men der Fer­tig­stel­lungs- und Entwick­lungspflege. Umfang und Dauer solch­er pflegerischen Begleit­maß­nah­men bes­tim­men sich nach den Umstän­den des Einzelfalls und müssen fach­lich nachvol­lziehbar mit Blick auf forstwirtschaftlich-botanis­che Erfahrungssätze begrün­det sein.

Aus Reich­weite und Regelungs­ge­halt des § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB fol­gt, dass die Gemeinde nicht vor­sor­glich eine zusät­zliche, die Erhal­tungs­fest­set­zung ergänzende Fest­set­zung beschließen muss, damit Ersatzpflanzun­gen bei Ver­lust des bestands­geschützten Grüns ange­ord­net wer­den kön­nen. Eben­so wie die Anpflanzfest­set­zung nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. a BauGB, die ergänzend dahin aus­gelegt wird, dass es kein­er aus­drück­lichen “Nach­pflanzfest­set­zung” bedarf, zielt die Erhal­tungs­fest­set­zung nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB grund­sät­zlich auf umfassenden Schutz und kann Grund­lage für Ersatzpflanzpflicht­en sein4.

Für die Bes­timmtheit der Norm genügt es, dass der Nor­madres­sat weiß, dass Erhal­tungss­chutz gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB in der Regel als Funk­tion­ss­chutz zu ver­ste­hen ist und er bei Ver­lust des geschützten Grüns zu Ersatzpflanzun­gen verpflichtet wer­den kann. Welche Maß­nah­men im Fall des Ver­lusts erforder­lich sind, kann dage­gen nur nach den Umstän­den des Einzelfalls bes­timmt wer­den. Die in der Anord­nung zu präzisierende Ersatzpflanzung wird im Hin­blick auf Art, Umfang und Stan­dort durch den ursprünglichen Bestand bes­timmt und begren­zt. Maßstab ist die Gle­ich­w­er­tigkeit der Ersatzpflanzung. Die Ersatzpflanzung zielt nicht auf Nat­u­ral­resti­tu­tion oder Schadenser­satz, son­dern auf die dauer­hafte Funk­tion­ssicherung des Grünbe­stands. In der Regel wird der städte­bauliche Funk­tion­ss­chutz einen Ersatz fordern, der nach Art und Umfang dem ver­lorenge­gan­genen Grün entspricht. Mit Blick auf die Grund­sätze der ord­nungs­gemäßen Bewirtschaf­tung kann aber auch eine Berück­sich­ti­gung des Naturzyk­lus geboten und ein Ersatz alt/groß durch neu/klein zuläs­sig sein. Art und Umfang des ange­ord­neten Ersatzes müssen jeden­falls in einem angemesse­nen Ver­hält­nis zur städte­baulichen Funk­tion des Grüns ste­hen5 und ins­beson­dere unzu­mut­bare Belas­tun­gen des Pflichti­gen ver­mei­den. Hierzu bedarf es ein­er fach­lich nachvol­lziehbaren und auf forstwirtschaftlich-botanis­che Erfahrungssätze gestützten Ein­schätzung. Die Prü­fung, ob die Beklagte diese Grund­sätze beachtet hat, ist eben­so wie die Ausle­gung des Bebau­ungs­plans dem Ver­wal­tungs­gericht­shof vor­be­hal­ten.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 8. Okto­ber 2014 — 4 C 30.2013 -

  1. BT-Drs. 8/2451 S. 32 zu Nr. 23 []
  2. BVer­wG, Beschluss vom 15.04.2003 — 4 BN 12.03 11 []
  3. Jarass/Kment, BauGB, 2013, § 9 Rn. 86 und § 178 Rn. 1; Breuer, in Schrödter, BauGB, 7. Aufl.2006, § 41 Rn. 21 []
  4. vgl. auch Runk­el, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand April 2014, § 41 Rn. 50; a.A. Schwier, Hand­buch der Bebau­ungs­plan­fest­set­zun­gen, 2002, S. 1019 Nr. 29.77 []
  5. vgl. auch BVer­wG, Beschluss vom 18.07.2014 — 9 B 39.14 7 zu § 34 Abs. 3 Flur­bG []