Freier Nordseestrand

Eine großflächige Kom­merzial­isierung des Strandzu­gangs in Wanger­land ist unzuläs­sig. So hat das Bun­desver­wal­tungs­gericht jet­zt entsch­iedene, dass die Einzäu­nung und Bewirtschaf­tung nahezu des gesamten Meer­esstran­des der Gemeinde Wanger­land als kostenpflichtiges kom­mu­nales Strand­bad rechtswidrig ist. Nicht von der Bade-Infra­struk­tur geprägte Flächen dür­fen unent­geltlich zum Baden und Spazierenge­hen betreten wer­den.

Freier Nordseestrand

Die Kläger, Ein­wohn­er zweier Nach­barge­mein­den, ver­langten von der beklagten Gemeinde Wanger­land, die zum Ver­fahren beige­ladene, zu 100 % von der Gemeinde gehal­tene Touris­mus GmbH anzuweisen, ihnen das unent­geltliche Betreten der bei­den Nord­seestrände im Gemein­dege­bi­et zu ermöglichen. Diese Strände hat die Touris­mus GmbH vom inzwis­chen eben­falls beige­lade­nen Land Nieder­sach­sen gepachtet. Sie hat bei­de Strände nahezu voll­ständig eingezäunt und u.a. mit San­itäran­la­gen und Strand­kör­ben sowie, in bes­timmten Strand­ab­schnit­ten, mit DLRG-Sta­tio­nen und Kinder­spiel­geräten aus­ges­tat­tet, um die Pacht­flächen als Strand­bäder zu betreiben. Für den Zugang erhebt sie von April bis Okto­ber von allen Besuch­ern mit Aus­nahme der Gemein­deein­wohn­er und Kurkarten­in­hab­er ein Ent­gelt.

Die Kläger beriefen sich dage­gen auf den gewohn­heit­srechtlichen Gemeinge­brauch am Küstengewäss­er und am Meer­esstrand sowie auf § 59 Abs. 1 BNatSchG, der jed­er­mann das Recht gibt, die freie Land­schaft auf Straßen und Wegen und ungenutzten Grund­flächen unent­geltlich zu betreten.

Das erstin­stan­zlich hier­mit befasste Ver­wal­tungs­gericht Old­en­burg hat die Kla­gen abgewiesen1, das Nieder­säch­sis­che Oberver­wal­tungs­gericht in Lüneb­urg die dage­gen ein­gelegte Beru­fung zurück­gewiesen2. Ein gewohn­heit­srechtlich­er Gemeinge­brauch am Strand beste­he in Nieder­sach­sen nicht mehr, befand das Oberver­wlatungs­gericht in Lüneb­urg. Ein Gemeinge­brauch am Küstengewäss­er sei zweifel­haft und schließe jeden­falls kein Recht auf Zugang zum Gewäss­er ein. Auch auf das im Bun­desnaturschutzge­setz geregelte Recht, die freie Land­schaft auf Straßen, Wegen und ungenutzten Flächen unge­hin­dert zu Erhol­ungszweck­en zu betreten, kön­nten die Kläger sich nicht berufen. Unab­hängig von der Ausstat­tung einzel­ner Strand­ab­schnitte und dem Grad ihrer Naturbe­lassen­heit seien bei­de Strände auf­grund der Pachtverträge ins­ge­samt ein­er Son­der­nutzung zuge­führt wor­den, die das naturschutzrechtliche Betreten­srecht auss­chließe. Das gelte auch für die Querung­shil­fen zum Meer­es­saum, da diese inte­grale Bestandteile der Strand­bäder seien. Auf die Recht­mäßigkeit der kom­merziellen Nutzung komme es nicht an, da die Son­der­nutzung jeden­falls legal­isiert wer­den könne. Dass sie Betreten­srechte ent­fall­en lasse, ste­he auch mit Ver­fas­sungsrecht in Ein­klang.

Dage­gen hat­te die Revi­sion der Kläger vor dem Bun­desver­wal­tungs­gericht nun teil­weise Erfolg:

Die Annahme des Nieder­säch­sis­chen Oberver­wal­tungs­gerichts, der frühere lan­des­ge­wohn­heit­srechtliche Gemeinge­brauch am gesamten Meer­esstrand sei 1981 durch Lan­des­ge­setz aufge­hoben wor­den, war dabei im Revi­sionsver­fahren durch das Bun­desver­wal­tungs­gericht nicht zu prüfen. Dort ist nicht die Richtigkeit der Ausle­gung von Lan­desrecht zu kon­trol­lieren, son­dern nur, ob das Beru­fung­surteil Bun­desrecht ver­let­zt. Das hat das Bun­desver­wal­tungs­gericht allerd­ings bejaht; das Beru­fung­surteil des Oberver­wal­tungs­gerichts in Lüneb­urg ver­let­zt das Grun­drecht der Kläger aus Art. 2 Abs. 1 GG und wider­spricht § 59 BNatSchG.

Aus Art. 2 Abs. 1 GG fol­gt ein Recht zur Abwehr rechtswidriger Beschränkun­gen der all­ge­meinen Hand­lungs­frei­heit. Art. 2 Abs. 1 GG verpflichtet nicht nur die beklagte Gemeinde, son­dern auch deren Eigenge­sellschaft. Der unent­geltliche Zutritt zum Strand durfte den Klägern nicht schon wegen der Bewirtschaf­tung der Pacht­flächen als Strand­bad ver­weigert wer­den. Der Betrieb dieser kom­mu­nalen Ein­rich­tung ist rechtswidrig, weil eine wirk­same Wid­mung fehlt. Sie kann auch durch die Pachtverträge nicht erset­zt wer­den. Außer­dem schränkt die Inanspruch­nahme nahezu des gesamten Stran­des — und nicht nur der für den derzeit­i­gen Bade­be­trieb benötigten Flächen — die all­ge­meine Hand­lungs­frei­heit unver­hält­nis­mäßig ein.

Daraus fol­gt allerd­ings kein Recht der Kläger auf freien Zugang zu sämtlichen Strand­flächen. § 59 Abs. 1 BNatSchG beschränkt das Recht zum unent­geltlichen Betreten fremder Grund­stücke in der freien Land­schaft ver­fas­sungskon­form auf Straßen und Wege und ungenutzte Grund­flächen, sofern das Lan­desrecht keine weit­erge­hen­den Rechte vor­sieht. Der Strand ist Teil der freien Land­schaft auch, soweit er — wie in Hook­siel — im Rah­men ein­er Aus­gle­ichs­maß­nahme kün­stlich angelegt wurde.

Eine das Betreten­srecht auss­chließende Nutzung liegt nicht schon in der Umzäu­nung des Stran­des oder in Maß­nah­men, die den bish­eri­gen Zus­tand erhal­ten, etwa im Auf­spülen von Sand oder in der Stran­dreini­gung.

Die Ausstat­tung des Stran­des mit Infra­struk­turein­rich­tun­gen für den Bade­be­trieb und der Betrieb des Strand­bades selb­st stellen eine Nutzung dar, sofern sie sich nicht darin erschöpfen, das nach dem Gesetz unent­geltlich zu gewährende Betreten zum Spazierenge­hen und Baden zu kom­merzial­isieren.

Das Recht zum unent­geltlichen Betreten erstreckt sich daher hier nicht auf Teil­flächen, die durch mehrere, miteinan­der in funk­tionalem Zusam­men­hang ste­hende Ein­rich­tun­gen des Bade­be­triebs geprägt sind.

Auf die Recht­mäßigkeit des Strand­bad­be­triebs kommt es für die Begren­zung des Betreten­srechts nach § 59 Abs. 1 BNatSchG nicht an. Diese Vorschrift soll eine Beein­träch­ti­gung der tat­säch­lichen Nutzung fremder Grund­stücke ver­hin­dern und ist darauf angelegt, dass jed­er den Umfang zuläs­si­gen Betretens nach eigen­em Augen­schein und nicht erst nach rechtlich­er Prü­fung beurteilen kann.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 13. Sep­tem­ber 2017 — 10 C 7.16

  1. VG Old­en­burg, Urteil vom 23.09.2014 — 1 A 1314/14 []
  2. Nds. OVG, Urteil vom 19.01.2016 — 10 LC 87/14 []