Fortschreibung des Luftreinhalteplans für Reutlingen — und die Fahrverbote

Wed­er die Zuläs­sigkeit noch die Begrün­de­theit ein­er Umweltver­band­sklage auf Fortschrei­bung eines Luftrein­hal­teplans set­zen das tat­säch­liche Beste­hen ein­er SUP-Pflicht voraus.

Fortschreibung des Luftreinhalteplans für Reutlingen — und die Fahrverbote

Der Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit beansprucht Gel­tung nicht nur hin­sichtlich der Frage, wie ein Verkehrsver­bot auszugestal­ten ist, son­dern auch bei der vorge­lagerten Frage, ob ein Verkehrsver­bot anzuord­nen ist. Ob sich ein Verkehrsver­bot bei höheren als nur sehr ger­ingfügi­gen Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen als unver­hält­nis­mäßig darstellt, hängt von den Umstän­den des Einzelfall­es ab.

An die gerichtliche Über­prü­fung von Prog­nosen für Luftrein­hal­tepläne sind keine anderen Anforderun­gen zu stellen als bei son­sti­gen Prog­nosen. Luftrein­hal­tepläne müssen keine Maß­nah­men für den Fall bere­i­thal­ten, dass sich die Prog­nose der Gren­zw­ertein­hal­tung als zu pos­i­tiv erweisen und abse­hbar nicht ver­wirk­lichen sollte.

§ 47 Abs. 4a BIm­SchG ist so auszule­gen, dass diese Vorschrift Verkehrsver­boten bei Stick­stoff­diox­id­w­erten unter­halb von 50 µg/m³ dann nicht ent­ge­gen­ste­ht, wenn sie sich als einziges Mit­tel darstellen, um — bei Beach­tung des Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satzes — die Über­schre­itung des Gren­zw­ertes so kurz wie möglich zu hal­ten.

Dies entsch­ied jet­zt das Bun­desver­wal­tungs­gericht auf die Klage ein­er nach § 3 UmwRG anerkan­nte Umweltschutzvere­ini­gung, die in diesem Ver­fahren die Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans für die Stadt Reut­lin­gen begehrte.

Für Reut­lin­gen beste­ht seit dem Jahr 2005 ein mehrfach geän­dert­er Luftrein­hal­teplan, der zahlre­iche Maß­nah­men zur Min­derung der Fein­staub- und Stick­stoff­diox­id­be­las­tung vor­sieht. Der Gren­zw­ert für Stick­stoff­diox­id (NO2) im Jahresmit­tel von 40 μg/m³ wurde an der Messstelle Led­er­straße-Ost in Reut­lin­gen in den Jahren 2009 bis 2017 jew­eils über­schrit­ten. Auf ein Urteil des Ver­wal­tungs­gerichts Sig­marin­gen aus dem Jahr 2014 erfol­gte die 4. Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans. Sie enthält unter der Beze­ich­nung “Szenario Reut­lin­gen” ein Maß­nah­men­paket, das aus stufen­weise in den Jahren 2018 bis 2020 umzuset­zen­den Maß­nah­men beste­ht (M 1 bis M 10). Vorge­se­hen sind unter anderem eine iter­a­tive Verkehrsre­duzierung im Bere­ich der Led­er­straße (M 1), ein Lkw-Durch­fahrtsver­bot auf inner­städtis­chen Streck­en (M 2) und Geschwindigkeits­beschränkun­gen auf bes­timmten Straßen (M 3). Sollte eine Ein­hal­tung des Immis­sion­s­gren­zw­erts für Stick­stoff­diox­id an der Verkehrsmesssta­tion “Reut­lin­gen Led­er­straße-Ost” im Jahr 2018 nicht erre­icht wer­den und auch 2019 nicht erwartet wer­den kön­nen, sind ab 2020 unter anderem Verkehrs­beschränkun­gen in der Umwelt­zone Reut­lin­gen für Fahrzeuge ohne blaue Plakette vorge­se­hen (M 11).

Ein der 4. Fortschrei­bung zugrun­deliegen­des Fachgutacht­en prog­nos­tizierte zum “Szenario Reut­lin­gen” für die Led­er­straße im Jahr 2019 einen NO2-Wert von 41 μg/m³ ohne und 39 μg/m³ mit Soft­ware-Updates (Pkw-Nachrüs­tun­gen) sowie im Jahr 2020 Werte von 37 bzw. 36 μg/m³.

Im März 2018 stellte der Kläger einen Antrag auf Änderung des Luftrein­hal­teplans. Am 3.04.2018 hat er Klage erhoben.

In dem vom Beklagten im Prozess vorgelegten Fachgutacht­en “Mod­ell­stadt Reut­lin­gen” vom 12.03.2019 wur­den für die Led­er­straße für das Jahr 2019 48 μg/m³ und für das Jahr 2020 44 μg/m³ prog­nos­tiziert.

Mit Urteil vom 18.03.2019 hat der Ver­wal­tungs­gericht­shof den Beklagten verurteilt, den für die Stadt Reut­lin­gen gel­tenden Luftrein­hal­teplan so fortzuschreiben, dass dieser die erforder­lichen Maß­nah­men zur schnell­st­möglichen Ein­hal­tung des über ein Kalen­der­jahr gemit­tel­ten Gren­zw­erts für Stick­stoff­diox­id in Höhe von 40 μg/m³ im Stadt­ge­bi­et Reut­lin­gen enthält.

Zur Begrün­dung hat er im Wesentlichen aus­ge­führt: Es beste­he nach der Recht­sprechung des Gericht­shofs der Europäis­chen Union eine Erfol­gspflicht, den Zeitraum der Nichtein­hal­tung der Gren­zw­erte so kurz wie möglich zu hal­ten. Diesen Anforderun­gen genüge die 4. Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans nicht. Ein Die­selfahrver­bot sehe der Luftrein­hal­teplan trotz Gren­zw­ertüber­schre­itung nicht vor, obwohl damit der Gren­zw­ert schon im Kalen­der­jahr 2019 flächen­deck­end hätte einge­hal­ten wer­den kön­nen. Eine Gren­zw­ertein­hal­tung erst ab dem Jahr 2020 sei unzure­ichend.

Die Pla­nung lei­de teil­weise unter Prog­nosemän­geln. Es bedürfe bei Luftrein­hal­teplä­nen ein­er hin­re­ichen­den Wahrschein­lichkeit dafür, mit ein­er geplanten Maß­nahme die Ein­hal­tung des Gren­zw­erts für Stick­stoff­diox­id zu erre­ichen. Vor diesem Hin­ter­grund erwiesen sich die Maß­nah­men M1 und M2 als defiz­itär bzw. nicht plau­si­bel begrün­det. Zudem seien nicht alle Grun­dan­nah­men zu Soft­ware-Updates und deren Emis­sion­sre­duk­tion aus­re­ichend gesichert.

Es bedürfe ein­er Neu­pla­nung. Eine Gren­zw­ertein­hal­tung sei bei zügiger Plan­fortschrei­bung unter Ein­beziehung von Fahrver­boten für das Jahr 2019 nicht von vorn­here­in aus­geschlossen. Der zusät­zliche Ein­satz eines Die­selfahrver­bots könne das Maß der Über­schre­itung im Jahr 2019 erhe­blich ver­ringern. Die aktuelle Prog­nose gehe zudem für das Jahr 2020 eben­falls von ein­er Über­schre­itung aus. Mit der neuen Prog­nose wür­den (poten­tielle) Defizite der früheren Prog­nose nicht in Gänze hin­fäl­lig. Es fehle an ein­er hin­re­ichend belegten Wahrschein­lichkeit dafür, dass von der Stadt Reut­lin­gen beab­sichtigte Maß­nah­men wie pho­tokat­alytis­che Fas­sadenbeschich­tun­gen, die im Luftrein­hal­teplan noch nicht berück­sichtigt seien, die Ein­hal­tung des Gren­zw­erts möglich macht­en. Bei ein­er Neu­pla­nung dürften die zur Gren­zw­ert­er­re­ichung notwendi­gen Maß­nah­men nicht im Wege ein­er Abwä­gung zwis­chen dem Aus­maß von durch Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen bed­ingten Gesund­heits­ge­fahren und den durch Die­selfahrver­bote erfol­gen­den Ein­schränkun­gen von Verkehrsteil­nehmern rel­a­tiviert wer­den.

Aus dem neu geschaf­fe­nen § 47 Abs. 4a Satz 1 BIm­SchG ließen sich keine rechtlichen Schlüsse ziehen. Die Vorschrift sei über­flüs­sig, wenn der Jahresmit­tel­gren­zw­ert von 40 μg/m³ auch ohne Fahrver­bote möglichst schnell erre­icht wer­den könne. Soll­ten bei Erre­ichung von Jahresmit­tel­gren­zw­erten bis ein­schließlich 50 μg/m³ regelmäßig Fahrver­bote als mögliche Maß­nah­men aus­ge­blendet wer­den, läge ein Ver­stoß gegen die union­srechtliche Ergeb­nisverpflich­tung vor, Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen möglichst kurz zu hal­ten.

Der Beklagte und die Stadt Reut­lin­gen haben jew­eils die vom Ver­wal­tungs­gericht­shof zuge­lassene Revi­sion ein­gelegt.

Der Beklagte macht gel­tend: Die Verurteilung zur Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans set­ze voraus, dass gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG eine — hier nicht gegebene — Pflicht zur Durch­führung ein­er Umwelt­prü­fung nach dem UVPG beste­he. Zudem verkenne der Ver­wal­tungs­gericht­shof die bei abse­hbar enden­den Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen aus dem Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satz fol­gen­den Ein­schränkun­gen eines Verkehrsver­bots. Die Sachver­halt­ser­fas­sung durch den Ver­wal­tungs­gericht­shof und seine Ein­schätzung des Reduk­tionspoten­zials der Soft­ware-Updates genügten nicht den Anforderun­gen an die gerichtliche Aufk­lärungspflicht. Die Konkretisierung des Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satzes für Maß­nah­men der Luftrein­hal­tepla­nung in § 47 Abs. 4a Satz 1 BIm­SchG begeg­ne keinen union­srechtlichen Bedenken. Die Europäis­che Kom­mis­sion habe die union­srechtliche Unbe­den­klichkeit aus­drück­lich bestätigt.

Die Stadt Reut­lin­gen macht gel­tend: Für 2019 und 2020 könne eine Änderung der Pla­nung wegen des Zeitablaufs beziehungsweise der notwendi­gen Pla­nungszeit­en nicht mehr umge­set­zt wer­den. Der Ver­wal­tungs­gericht­shof habe daher das maßge­bliche Prüf­pro­gramm verkan­nt. Die aus der Richtlin­ie 2008/50/EG abgeleit­ete Ergeb­nisverpflich­tung set­ze den Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit bei der Anord­nung von Verkehrsver­boten nicht außer Kraft. Sei bei Auf­stel­lung des Luftrein­hal­teplans abse­hbar, dass mit ein­er zeit­na­hen Ein­hal­tung des Gren­zw­erts zu rech­nen sei, müsse dies gegebe­nen­falls zu einem Verzicht auf die Ein­führung eines Verkehrsver­bots führen. Der Ver­wal­tungs­gericht­shof sei sein­er Amt­ser­mit­tlungspflicht und Begrün­dungspflicht nicht nachgekom­men und habe den Sachver­halt akten­widrig fest­gestellt.

Der Beklagte und die Stadt Reut­lin­gen beantra­gen jew­eils, das Urteil des Ver­wal­tungs­gericht­shofs Baden-Würt­tem­berg vom 18.03.2019 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt, die Revi­sio­nen zurück­zuweisen.

Er vertei­digt das Urteil des Ver­wal­tungs­gericht­shofs und macht die Unzuläs­sigkeit der Revi­sio­nen gel­tend. Der Geset­zge­ber habe das Urteil des Bun­desver­wal­tungs­gerichts zum Luftrein­hal­teplan Darm­stadt in spezialge­set­zliche Nor­men über­führen wollen. Dieses Ergeb­nis werde ver­hin­dert, falls eine fehlende SUP-Pflicht dem Klagerecht der Umweltschutzvere­ini­gung ent­ge­gen­stünde. § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG sei auf die vor­liegende Leis­tungsklage bere­its seinem Wort­laut nach nicht anwend­bar.

Der Vertreter des Bun­desin­ter­ess­es beim Bun­desver­wal­tungs­gericht führt aus: Der Geset­zge­ber habe mit dem union­srecht­skon­for­men § 47 Abs. 4a Satz 1 BIm­SchG von der Befug­nis Gebrauch gemacht, die Ver­hält­nis­mäßigkeit von Verkehrsver­boten gen­er­al­isierend zu konkretisieren.

Die Revi­sio­nen sind zuläs­sig. Die Stadt Reut­lin­gen ist revi­sions­befugt. Sie wird durch das ange­grif­f­ene Urteil materiell beschw­ert. Sie kann gel­tend machen, durch dessen mögliche Recht­skraftwirkung präjudiziell und unmit­tel­bar in eige­nen Recht­en beein­trächtigt zu wer­den. Dazu genügt, dass sich die Recht­skraft des Urteils nach § 121 Nr. 1 i.V.m. § 63 Nr. 3 VwGO auf die Stadt Reut­lin­gen erstreckt und deren Möglichkeit­en zur Vertei­di­gung ihrer Rechte in einem nach­fol­gen­den Ver­fahren beschränken würde [1]. Die Stadt Reut­lin­gen kann eine Beein­träch­ti­gung ihres gemeindlichen Selb­stver­wal­tungsrechts gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG durch das ange­focht­ene Urteil gel­tend machen. Der Ver­wal­tungs­gericht­shof hat vor­liegend dem Plange­ber aufgegeben, bei der Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans neben Verkehrsver­boten Maß­nah­men aus dem “Szenario Reut­lin­gen” weit­er zu ver­fol­gen. Maß­nah­men wie die Förderung des Rad­verkehrs und Fußverkehrs (M 4.2 und M 4.3) und der gebotene Ein­satz von Lin­ien­bussen mit der Schad­stof­fk­lasse Euro VI oder alter­na­tiv­en Antrieb­skonzepten in der Led­er­straße (M 5) kön­nen das Selb­stver­wal­tungsrecht der Stadt Reut­lin­gen unmit­tel­bar beein­trächti­gen. Dass das Bun­desver­wal­tungs­gericht in seinem Urteil vom 27.02.2018 [2] einen Ein­griff in das Selb­stver­wal­tungsrecht verneint hat, ste­ht dem nicht ent­ge­gen. Im dor­ti­gen Ver­fahren schied eine Ver­let­zung der kom­mu­nalen Selb­stver­wal­tung unter dem gel­tend gemacht­en Gesicht­spunkt ein­er Beein­träch­ti­gung des Wirtschafts­stan­dorts für Pro­duk­tions- und Han­dels­be­triebe durch all­ge­mein gel­tende Verkehrsver­bote für bes­timmte Kraft­fahrzeuge aus. Das ste­ht hier nicht in Rede.

Die Revi­sio­nen sind teil­weise begrün­det. In Übere­in­stim­mung mit Bun­desrecht hat der Ver­wal­tungs­gericht­shof entsch­ieden, dass der für die Stadt Reut­lin­gen gel­tende Luftrein­hal­teplan unter einem Prog­nose­man­gel lei­det und der Beklagte ihn fortzuschreiben hat. Die Aus­führun­gen des Ver­wal­tungs­gericht­shofs zur Zuläs­sigkeit und Aus­gestal­tung eines Verkehrsver­bots für Die­selfahrzeuge tra­gen dage­gen nicht in vollem Umfang dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit Rech­nung.

Der Kläger ist als anerkan­nte Umweltvere­ini­gung klage­befugt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkan­nte Vere­ini­gung, ohne eine Ver­let­zung in eige­nen Recht­en gel­tend machen zu müssen, Rechts­be­helfe nach Maß­gabe der Ver­wal­tungs­gericht­sor­d­nung gegen eine Entschei­dung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG, also nach Nr. 4 auch gegen eine Entschei­dung über die Annahme von Plä­nen und Pro­gram­men i.S.v. § 2 Abs. 7 UVPG, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeit­sprü­fung eine Pflicht zur Durch­führung ein­er Strate­gis­chen Umwelt­prü­fung beste­hen kann, ein­le­gen, wenn sie gel­tend macht, dass die Entschei­dung oder deren Unter­lassen Rechtsvorschriften ver­let­zt, die für die Entschei­dung von Bedeu­tung sein kön­nen. Das Gesetz fordert für den Rechts­be­helf einen tauglichen Gegen­stand, allein die Möglichkeit dessen Vor­liegens reicht nicht [3]. Es ist daher schon im Rah­men der Zuläs­sigkeit zu prüfen, ob die ange­grif­f­ene Entschei­dung oder der ange­grif­f­ene Plan zu den Entschei­dun­gen oder Plä­nen gehört, für die nach Gesetz über die Umweltverträglichkeit­sprü­fung eine SUP-Pflicht beste­hen kann [4]. Dies ist hier der Fall. Für Luftrein­hal­tepläne ist nach Nr. 2.2 der Anlage 5 des UVPG i.V.m. § 35 Abs. 1 Nr. 2 UVPG eine SUP-Pflicht dann vorge­se­hen, wenn sie für Entschei­dun­gen über die Zuläs­sigkeit von in der Anlage 1 des UVPG aufge­führten Vorhaben oder von Vorhaben, die nach Lan­desrecht ein­er Umweltverträglichkeit­sprü­fung oder Vor­prü­fung des Einzelfalls bedür­fen, einen Rah­men set­zen.

Das beson­dere Zuläs­sigkeit­ser­forder­nis des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b)) UmwRG ist gle­ich­falls gegeben. Danach set­zt die Klage­befug­nis ein­er Umweltvere­ini­gung voraus, dass diese im Falle eines Ver­fahrens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG zur Beteili­gung berechtigt war und sie sich hier­bei in der Sache gemäß den gel­tenden Rechtsvorschriften geäußert hat oder ihr ent­ge­gen den gel­tenden Rechtsvorschriften keine Gele­gen­heit zur Äußerung gegeben wor­den ist. Das Bun­desver­wal­tungs­gericht hat bere­its zu § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) UmwRG entsch­ieden [5], dass bei Zulas­sungsentschei­dun­gen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, bei denen die Pflicht zur Durch­führung ein­er Umweltverträglichkeit­sprü­fung und damit die Beteili­gungs­berech­ti­gung von ein­er Vor­prü­fung des Einzelfall­es abhängt, auf der Zuläs­sigkeit­sebene die Möglichkeit ein­er Beteili­gungs­berech­ti­gung zur Begrün­dung der Klage­befug­nis genügt. Dies ist auf das Beteili­gungser­forder­nis in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b) UmwRG über­trag­bar.

Auch für die Begrün­de­theit­sprü­fung ein­er Umweltver­band­sklage auf Fortschrei­bung eines Luftrein­hal­teplans ist nicht das tat­säch­liche Beste­hen ein­er Plicht zu ein­er strate­gis­chen Umwelt­prü­fung Voraus­set­zung. Der die gerichtliche Über­prü­fung von Plä­nen und Pro­gram­men nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG vom tat­säch­lichen Beste­hen ein­er SUP-Pflicht abhängig machende § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG find­et insoweit keine Anwen­dung. Dies fol­gt ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Klägers allerd­ings nicht bere­its daraus, dass es sich bei dem gel­tend gemacht­en Leis­tungsanspruch nicht, wie in § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG gefordert, um einen Rechts­be­helf “gegen eine Entschei­dung nach § 1 Absatz 1 Satz 1” han­delt. Auch eine auf Fortschrei­bung eines Luftrein­hal­teplans gerichtete Leis­tungsklage ist gegen die Entschei­dung über die Annahme eines Luftrein­hal­teplans (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG) gerichtet, da sie nur dann begrün­det ist, wenn sich der Plan als rechtswidrig erweist, weil er ent­ge­gen § 47 Abs. 1 Satz 1 BIm­SchG nicht die erforder­lichen Maß­nah­men zur dauer­haften Ver­min­derung von Luftverun­reini­gun­gen fes­tlegt. Der eingeschränk­te Begrün­de­theits­maßstab find­et vielmehr deswe­gen keine Anwen­dung, weil die Norm ein­er tele­ol­o­gis­chen Reduk­tion für Fälle der vor­liegen­den Art bedarf. Mit der Auf­nahme von Luftrein­hal­teplä­nen in den Anwen­dungs­bere­ich des Umwel­trechts­be­helf­s­ge­set­zes wollte der Geset­zge­ber dem Urteil des Bun­desver­wal­tungs­gerichts vom 05.09.2013 [6] zur proku­ra­torischen Rechtsstel­lung ein­er Umweltvere­ini­gung Rech­nung tra­gen und in eine geset­zliche Regelung über­führen [7]. In dieser Entschei­dung hat das Bun­desver­wal­tungs­gericht aus dem Union­srecht eine erweit­ernde Ausle­gung des § 47 Abs. 1 BIm­SchG abgeleit­et, die einem anerkan­nten Umweltver­band eigene Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO gewährt. Diese im union­srechtlichen Luftqual­ität­srecht begrün­dete Erweiterung der sub­jek­tiv­en Recht­spo­si­tion der Ver­bände hat das Bun­desver­wal­tungs­gericht wed­er auf der Zuläs­sigkeit­sebene noch hin­sichtlich der Begrün­de­theit­sprü­fung auf Luftrein­hal­tepläne beschränkt, die ein­er Pflicht zu ein­er Umwelt­prü­fung unter­liegen. Vor diesem Hin­ter­grund ist eine tele­ol­o­gis­che Reduk­tion des § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG für Kla­gen anerkan­nter Umweltvere­ini­gun­gen gegen Luftrein­hal­tepläne geboten. Anderen­falls bliebe der Geset­zge­ber unbe­ab­sichtigt hin­ter sein­er in der Geset­zes­be­grün­dung klar zum Aus­druck gekomme­nen Regelungsab­sicht zurück [8].

Ein Anspruch des Klägers auf Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans Reut­lin­gen schei­det ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Beklagten und der Stadt Reut­lin­gen nicht schon deswe­gen von vorn­here­in aus, weil die in § 3 Abs. 1 der 39. Verord­nung zur Durch­führung des Bun­des-Immis­sion­ss­chutzge­set­zes — Verord­nung über Luftqual­itäts­stan­dards und Emis­sion­shöch­st­men­gen (39. BIm­SchV) vom 02.08.2010 [9] fest­gelegten Gren­zw­erte im Jahr 2020 sich­er einge­hal­ten wer­den. Die Annahme des Ver­wal­tungs­gericht­shofs, auch 2020 werde der Stick­stoff­diox­id­gren­zw­ert nicht einge­hal­ten, lei­det nicht unter den von der Beklagten und Stadt Reut­lin­gen gel­tend gemacht­en Ver­fahrens­fehlern.

Nach der kurz vor dem maßge­blichen Zeit­punkt der mündlichen Ver­hand­lung des Ver­wal­tungs­gericht­shofs vom Beklagten vorgelegten aktu­al­isierten Prog­nose “Mod­ell­stadt Reut­lin­gen” wurde für das Jahr 2019 an der Messstelle Led­er­straße-Ost ein Stick­stoff­diox­id-Jahresmit­tel­w­ert von 48 µg/m³ und für das Jahr 2020 von 44 µg/m³ prog­nos­tiziert. Gle­ichzeit­ig hat die Stadt Reut­lin­gen in der mündlichen Ver­hand­lung vor dem Ver­wal­tungs­gericht­shof gel­tend gemacht, durch pho­tokat­alytis­che Fas­sadenbeschich­tun­gen an der Led­er­straße und eine Fahrbahnabrück­ung um einen Meter sei mit ein­er Reduzierung der Immis­sio­nen um 3 µg/m³ zu rech­nen. Durch die Umset­zung von Maß­nah­men aus dem Luftrein­hal­teplan und weit­er­er Maß­nah­men sei eine zusät­zliche Min­derungswirkung von mehr als 1 µg/m³ zu erwarten, so dass der Gren­zw­ert 2020 einge­hal­ten werde.

Den Aktu­al­isierun­gen der Prog­nosen und der Maß­nah­men ste­hen nicht die Beteili­gungs- und Pub­liz­ität­san­forderun­gen der Luftrein­hal­tepla­nung ent­ge­gen [10]. Die in § 47 Abs. 5 und 5a BIm­SchG enthal­tene Pflicht zur Beteili­gung der Öffentlichkeit schließt eine sich auf eine Aktu­al­isierung beschränk­ende Über­ar­beitung und Über­prü­fung der der Pla­nung zugrun­deliegen­den Prog­nosen und der in der Luftrein­hal­tepla­nung enthal­te­nen Maß­nah­men nicht aus. Etwas Anderes kann dann gel­ten, wenn method­isch voll­ständig neue Prog­nosen erstellt oder vorge­se­hene Maß­nah­men grundle­gend umgestal­tet wer­den.

Der Ver­wal­tungs­gericht­shof ist ohne Rechtsver­stoß zu der Annahme gelangt, die von der Stadt Reut­lin­gen in der mündlichen Ver­hand­lung ange­führten Min­derungswirkun­gen weit­er­er Luftrein­hal­temaß­nah­men belegten nicht plau­si­bel, dass für 2020 ins­ge­samt von ein­er Unter­schre­itung des Jahresmit­tel­w­ertes auszuge­hen sei. Die Wer­tung des Ver­wal­tungs­gericht­shofs, die in der aktu­al­isierten Prog­nose auf 3 µ/m³ erhöhte Min­derungswirkung der pho­tokat­alytis­chen Anstriche sei nicht belast­bar begrün­det, beruht nicht auf einem akten­widrig fest­gestell­ten Sachver­halt. Mit ihrem Vor­brin­gen ver­fehlt die Stadt Reut­lin­gen die Anforderun­gen an die Rüge ein­er akten­widri­gen Tat­sachen­fest­stel­lung. Der Vor­wurf, das Gericht habe einen Sachver­halt “akten­widrig” fest­gestellt, kann auf eine Ver­let­zung des Überzeu­gungs­grund­satzes gemäß § 108 Abs. 1 VwGO führen, wenn zwis­chen den in der ange­grif­f­e­nen Entschei­dung getrof­fe­nen tat­säch­lichen Annah­men und dem insoweit unum­strit­te­nen Akten­in­halt ein offen­sichtlich­er, kein­er weit­eren Beweis­er­he­bung bedürftiger, zweifels­freier Wider­spruch vor­liegt [11]. Akten­in­halt in diesem Sinn ist dem­nach nicht der gesamte Inhalt der von den Beteiligten im Gerichtsver­fahren gewech­sel­ten Schrift­sätze, in denen sich ger­ade auch — und wie hier — noch weit­er aufk­lärungs­bedürftiger Sachvor­trag find­et. Vielmehr muss ein Wider­spruch zu ein­er im Urteil durch die Bezug­nahme auf die Akten fest­gestell­ten Tat­sache aufgezeigt wer­den [12]. Das ist hier nicht geschehen.

Die von der Stadt Reut­lin­gen zur Begrün­dung der erhöht­en Min­derungswirkung ange­führte Flächen­ver­größerung des pho­tokat­alytis­chen Anstrichs ist vom Ver­wal­tungs­gericht­shof nicht überse­hen, son­dern ausweis­lich der Urteils­gründe in der mündlichen Ver­hand­lung ange­sprochen und mit dem Sachver­ständi­gen der Stadt Reut­lin­gen erörtert wor­den. Eine Akten­widrigkeit liegt auch nicht darin, dass der Ver­wal­tungs­gericht­shof fehlende Praxis­er­fahrun­gen mit pho­tokat­alytis­chen Anstrichen gerügt hat. Zum einen hat der Ver­wal­tungs­gericht­shof mit der For­mulierung, dass es “bis­lang offen­bar” keine Praxis­er­fahrun­gen mit pho­tokat­alytis­chen Anstrichen oder Beschich­tun­gen von Außen­fas­saden im Zusam­men­hang mit der Reduk­tion von Stick­ox­i­den gebe und solche von der Stadt Reut­lin­gen und ihrem Sachver­ständi­gen nicht vor­ge­tra­gen wor­den seien, nicht aus­geschlossen, dass es doch darüber hin­aus gehende Erfahrun­gen geben kann. Zum anderen hat er auch diese Frage in der mündlichen Ver­hand­lung mit dem Sachver­ständi­gen der Stadt Reut­lin­gen erörtert, und dieser hat eingeräumt, dass er nur über Erfahrun­gen mit entsprechen­den Fahrbahn­belä­gen ver­füge, nicht aber bei Fas­sade­nanstrichen- und ‑beschich­tun­gen. Die Wer­tung des Ver­wal­tungs­gericht­shofs, es fehlten Praxis­er­fahrun­gen mit den Anstrichen, ist ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Stadt Reut­lin­gen auch nicht deswe­gen akten­widrig, weil der Ver­wal­tungs­gericht­shof unberück­sichtigt gelassen hat, dass der Gutachter des Stadt Reut­lin­gen zum Beleg der Wirk­samkeit der Anstriche in sein­er zu den Akten gere­icht­en Stel­lung­nahme auf “mikroskalige Sim­u­la­tio­nen” ver­wiesen hat. Inwiefern durch Sim­u­la­tio­nen Praxis­er­fahrun­gen gewon­nen wer­den kön­nen, erschließt sich nicht und wird auch von der Stadt Reut­lin­gen nicht dargelegt. Die Entschei­dung lei­det daher insoweit auch nicht an einem Begrün­dungs­man­gel (§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Fehl geht schließlich auch die Rüge der Stadt Reut­lin­gen, das Urteil beruhe deswe­gen auf einem akten­widri­gen Sachver­halt, weil der Ver­wal­tungs­gericht­shof verkan­nt habe, dass es sich bei den “weit­eren zum Teil sicheren” Luftrein­hal­temaß­nah­men, die die Ein­hal­tung des Gren­zw­ertes im Jahr 2020 sich­er­stellen wer­den, nicht um zusät­zliche Maß­nah­men, son­dern um solche han­delt, die im Luftrein­hal­teplan bere­its vorge­se­hen sind. Der Ver­wal­tungs­gericht­shof hat dies nicht verkan­nt, son­dern er hat, aus­ge­hend davon, dass ein Min­derungspo­ten­tial von min­destens 3 µg/m³ durch pho­tokat­alytis­che Anstriche und eine Fahrbahnabrück­ung nicht belegt wer­den kon­nte, die zur Ein­hal­tung der Gren­zw­erte im Jahr 2020 erforder­liche Min­derungswirkung der weit­eren Gesamt­maß­nah­men um 4 µg/m³ als “völ­lig speku­la­tiv” beze­ich­net.

Zu Unrecht hat der Ver­wal­tungs­gericht­shof angenom­men, dass der Beklagte die in § 47 Abs. 1 Satz 1 BIm­SchG enthal­tene Pflicht zur Auf­stel­lung eines Luftrein­hal­teplans im Falle ein­er Über­schre­itung der durch eine Rechtsverord­nung nach § 48a Abs. 1 BIm­SchG fest­gelegten Immis­sion­s­gren­zw­erte schon dadurch ver­let­zt hat, dass er für das Jahr 2019 keine Verkehrsver­bote fest­ge­set­zt hat. Zwar hätte nach den nicht mit Ver­fahren­srü­gen ange­grif­f­e­nen Tat­sachen­fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­gericht­shofs durch die Anord­nung von Verkehrsver­boten für Die­selfahrzeuge der Gren­zw­ert für Stick­stoff­diox­id bere­its im Jahr 2019 flächen­deck­end einge­hal­ten wer­den kön­nen. Die Annahme des Ver­wal­tungs­gericht­shofs, zur Ver­mei­dung der Über­schre­itun­gen hätte daher nicht auf die Anord­nung von Verkehrsver­boten für Die­selfahrzeuge verzichtet wer­den dür­fen, trägt aber dem Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satz nicht hin­re­ichend Rech­nung.

Vor­liegend sollte nach der dem Luftrein­hal­teplan ursprünglich zugrunde liegen­den Prog­nose der NO2-Wert an der Messstelle Led­er­straße-Ost im Jahr 2019 41 μg/m³ betra­gen. Hier­auf hat der Ver­wal­tungs­gericht­shof abge­hoben. Angesichts dessen überspan­nt er mit sein­er Forderung, dass trotz der nach der ursprünglichen Prog­nose auch ohne Fahrver­bote im Jahr 2020 einge­hal­te­nen Gren­zw­erte nicht auf ein Fahrver­bot für 2019 verzichtet wer­den durfte, die vom Bun­desver­wal­tungs­gericht in seinen Urteilen vom 27.02.2018 [13] entwick­el­ten Ver­hält­nis­mäßigkeit­san­forderun­gen.

Das Bun­desver­wal­tungs­gericht hat unter Bezug­nahme auf die Recht­sprechung des Gericht­shofs der Europäis­chen Union (EuGH) aus­ge­führt, dass eine Über­schre­itung der einzuhal­tenden Gren­zw­erte für sich genom­men aus­re­icht, um eine Ver­let­zung von Art. 13 Abs. 1 der Richtlin­ie 2008/50/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 21.05.2008 über Luftqual­ität und saubere Luft für Europa [14] i.V.m. Anhang XI dieser Richtlin­ie fest­stellen zu kön­nen [15]. Danach ist auch ein etwaiger teil­weise rück­läu­figer Trend bei der Immis­sions­be­las­tung, der jedoch nicht dazu führt, dass die Gren­zw­erte einge­hal­ten wer­den, nicht geeignet, die Fest­stel­lung der einem Mit­glied­staat zuzurech­nen­den Ver­tragsver­let­zung zu entkräften [16].

Aus der Ver­let­zung des Art. 13 Abs. 1 der Richtlin­ie 2008/50/EG ergibt sich allerd­ings noch keine auf eine bes­timmte Einzel­maß­nahme hin konkretisierte Hand­lungspflicht. Daher ist der Umstand, dass in einem Mit­glied­staat Gren­zw­erte in der Luft über­schrit­ten wer­den, für sich allein nicht aus­re­ichend, um einen Ver­stoß des Mit­glied­staates gegen die Verpflich­tun­gen aus Art. 23 Abs. 1 Unter­abs. 2 der Richtlin­ie 2008/50/EG festzustellen. Die Mit­glied­staat­en ver­fü­gen bei der Fes­tle­gung der zu erlassenden Maß­nah­men vielmehr über einen gewis­sen Spiel­raum [17]. Die fest­gelegten Maß­nah­men müssen aber jeden­falls geeignet sein, den Zeitraum der Nichtein­hal­tung der Gren­zw­erte so kurz wie möglich zu hal­ten. Zu berück­sichti­gen ist zudem die Länge des Zeitraums, die eine Gren­zw­ertüber­schre­itung bere­its anhält [18]. Die Luftrein­hal­tepläne kön­nen aber nur auf der Grund­lage eines Aus­gle­ichs zwis­chen dem Ziel ein­er Ver­ringerung der Ver­schmutzungs­ge­fahr und den ver­schiede­nen betrof­fe­nen öffentlichen und pri­vat­en Inter­essen erstellt wer­den [19]. Eine Anord­nung eines Verkehrsver­bots muss unter Wahrung des Grund­satzes der Ver­hält­nis­mäßigkeit erfol­gen [20].

Die Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­gericht­shofs, die Ver­hält­nis­mäßigkeit­sprü­fung sei auf eine Aus­gestal­tung der Verkehrsver­bote beschränkt, da das Bun­desver­wal­tungs­gericht Ver­hält­nis­mäßigkeit­ser­wä­gun­gen nur zu ein­er Abstu­fung für zonale Verkehrsver­bote für Euro-5-Diesel und für niedrigere Euro-Klassen angestellt habe, ver­let­zt Bun­desrecht. Der Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit beansprucht Gel­tung nicht nur hin­sichtlich der Frage, wie ein Verkehrsver­bot auszugestal­ten ist, son­dern auch bei der vorge­lagerten Frage, ob ein Verkehrsver­bot anzuord­nen ist. Auch wenn ein ganzjähriges Verkehrsver­bot die einzige geeignete Maß­nahme zur schnell­st­möglichen Ein­hal­tung der Stick­stoff­diox­id­gren­zw­erte ist, erübrigt sich damit nicht bere­its die Ver­hält­nis­mäßigkeit­sprü­fung, ob ein solch­es Ver­bot zu ver­hän­gen ist. Nach der ständi­gen Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts [21] ver­langt der Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satz auf der let­zten Prü­fungsebene, dass die Ein­bußen an grun­drechtlich geschützter Frei­heit nicht in unangemessen­em Ver­hält­nis zu den Gemein­wohlzweck­en, denen die Grun­drechts­beein­träch­ti­gun­gen dienen, ste­hen. Dies macht auch bei der Frage, ob ein Verkehrsver­bot eine ver­hält­nis­mäßige Maß­nahme sein kann, eine Prü­fung der Ver­hält­nis­mäßigkeit im engeren Sinne erforder­lich.

Etwas Anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass der über­ge­ord­nete Zweck der Ein­hal­tung von Gren­zw­erten für Stick­stoff­diox­i­dim­mis­sio­nen der Schutz der men­schlichen Gesund­heit ist. Zwar ist der Gesund­heitss­chutz ein über­ra­gend wichtiges Gemein­wohlziel von Ver­fas­sungsrang [22]. Danach beste­ht eine Pflicht des Staates, sich schützend und fördernd vor das Leben, die kör­per­liche Unversehrtheit und die Gesund­heit des Einzel­nen zu stellen [23]. Diese Pflicht ist allerd­ings nicht abso­lut. Soweit es dabei auf das Ver­hal­ten Drit­ter ankommt, wer­den der­ar­tige Schutzpflicht­en nur ver­let­zt, wenn die getrof­fe­nen Regelun­gen und Maß­nah­men offen­sichtlich ungeeignet oder völ­lig unzulänglich sind, wenn sie erhe­blich hin­ter dem Schutzziel zurück­bleiben oder auf ein­er unzure­ichen­den Tat­sach­en­er­mit­tlung oder unvertret­baren Ein­schätzun­gen beruhen [24].

Auch aus der union­srechtlichen Hand­lungspflicht in Art. 23 Abs. 1 der Richtlin­ie 2008/50/EG fol­gt nichts Anderes. Nach der Recht­sprechung des EuGH kön­nen Luftrein­hal­tepläne nur auf der Grund­lage eines Aus­gle­ichs zwis­chen dem Ziel der Ver­ringerung der Gefahr der Ver­schmutzung und den ver­schiede­nen betrof­fe­nen öffentlichen und pri­vat­en Inter­essen erstellt wer­den [25]. Eine Verpflich­tung zur Ergrei­fung effek­tiv­er, aber dafür unver­hält­nis­mäßiger Maß­nah­men wäre hier­mit und mit dem vom EuGH den Mit­glied­staat­en — ungeachtet der Verpflich­tung, die Zeit der Über­schre­itung so kurz wie möglich zu hal­ten — aus­drück­lich eingeräumten Spiel­raum bei der Fes­tle­gung der zu erlassenden Maß­nah­men [26] nicht vere­in­bar.

Diesen Maß­gaben wird die Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­gericht­shofs, ein Luftrein­hal­teplan genüge unab­hängig von der Höhe und der Dauer der Gren­zw­ertüber­schre­itung nicht den rechtlichen Anforderun­gen, wenn er auf die sofor­tige Ein­führung von Verkehrsver­boten für Die­selfahrzeuge verzichtet, nicht in vollem Umfang gerecht. Bei ein­er — ungeachtet etwaiger Prog­nosemän­gel — vom Ver­wal­tungs­gericht­shof zugrunde gelegten Über­schre­itung des Gren­zw­ertes um nur noch 1 µg/m³ im Fol­ge­jahr nach Inkraft­treten des Luftrein­hal­teplanes und gle­ichzeit­ig prog­nos­tiziert­er (deut­lich­er) Unter­schre­itung des Gren­zw­ertes im übernäch­sten Jahr ist die Anord­nung von Verkehrsver­boten regelmäßig nicht geboten. Die Belas­tun­gen, die mit Verkehrsver­boten ins­beson­dere für die Eigen­tümer, Hal­ter und Fahrer von Die­selfahrzeu­gen ver­bun­den sind, ste­hen in einem solchen Fall in keinem angemesse­nen Ver­hält­nis zu den mit der­art ger­ingfügi­gen und zeitlich begren­zten Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen ver­bun­de­nen möglichen Gesund­heits­ge­fahren.

Dies gilt auch für die grund­sät­zlich weniger belas­ten­den streck­en­be­zo­ge­nen Verkehrsver­bote. Insoweit ist ins­beson­dere zu berück­sichti­gen, dass durch streck­en­be­zo­gene Ver­bote Auswe­ichverkehre und damit höhere Belas­tun­gen an anderen Straßen entste­hen kön­nen. Diese sind zwar, wie das Bun­desver­wal­tungs­gericht in seinen Urteilen vom 27.02.2018 [27] aus­ge­führt hat, grund­sät­zlich hinzunehmen, soweit die Gren­zw­erte an den Auswe­ich­streck­en nicht über­schrit­ten wer­den. Dies bedeutet aber nicht, dass das Inter­esse der an den Auswe­ich­streck­en leben­den Per­so­n­en vor einem unter Umstän­den erhe­blichen Anstieg der Luftschad­stoffe bis an die Immis­sion­s­gren­zw­erte her­an bewahrt zu bleiben, von vorn­here­in unbeachtlich wäre. Bewegt sich die Über­schre­itung des Gren­zw­ertes — wie hier — in einem Bere­ich von nur 1 µg/m³ und ist mit einem kon­tinuier­lichen Rück­gang der Belas­tung sowie der als­baldigen Ein­hal­tung bzw. deut­lichen Unter­schre­itung des Gren­zw­ertes sich­er zu rech­nen, ist ein Verkehrsver­bot daher regelmäßig auch dann nicht geboten, wenn es die einzige geeignete Maß­nahme ist, um das Ziel zu einem früheren Zeit­punkt zu erre­ichen.

Ob sich ein Verkehrsver­bot auch bei höheren Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen als unver­hält­nis­mäßig darstellt, hängt von den Umstän­den des Einzelfall­es, ins­beson­dere davon ab, wie lang die prog­nos­tizierte Dauer der Über­schre­itung ist und mit welchem Maß an Sicher­heit die Ein­hal­tung der Gren­zw­erte erwartet wer­den kann. Je kürz­er ein­er­seits die Über­schre­itung andauert und je sicher­er die baldige Ein­hal­tung der Gren­zw­erte zu erwarten ist und je größer ander­er­seits die Auswirkun­gen eines Verkehrsver­bots für die betrof­fe­nen Verkehrsteil­nehmer und Anwohn­er von Auswe­ich­streck­en ist, umso eher sind auch höhere Über­schre­itun­gen hin­nehm­bar. So kann etwa dann, wenn durch die bevorste­hende Fer­tig­stel­lung ein­er Umge­hungsstraße oder eines Straßen­tun­nels eine erhe­bliche Verkehrsre­duzierung und damit auch eine Reduzierung der Schad­stoffe in naher Zukun­ft sich­er zu erwarten ist, eine Umleitung des Verkehrs aber zu erhe­blichen Belas­tun­gen an ander­er Stelle führen würde, auch eine deut­liche Gren­zw­ertüber­schre­itung unter dem Gesicht­spunkt der Ver­hält­nis­mäßigkeit vorüberge­hend tolerier­bar sein.

Erweist sich der rechtliche Ansatz des Ver­wal­tungs­gericht­shofs, wonach von der Anord­nung von Verkehrsver­boten für das Jahr 2019 nicht hätte abge­se­hen wer­den dür­fen, als fehler­haft, kann die von der Stadt Reut­lin­gen aufge­wor­fene Frage, ob das ange­grif­f­ene Urteil aus­re­ichende tat­säch­liche Fest­stel­lun­gen zur Aus­gestal­tung und Wirk­samkeit solch­er Ver­bote enthält und ob die Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans in zeitlich­er Hin­sicht im Jahre 2019 über­haupt noch möglich gewe­sen wäre, dahin­ste­hen; dies gilt gle­icher­maßen für die in diesem Zusam­men­hang erhobe­nen Ver­fahren­srü­gen.

Ohne Ver­stoß gegen Bun­desrecht hat der Ver­wal­tungs­gericht­shof bean­standet, dass die beste­hende Pla­nung auf ein­er man­gel­haften Prog­nose beruht.

Eine recht­mäßige Luftrein­hal­tepla­nung set­zt voraus, dass sie auf ein­er ord­nungs­gemäßen Prog­nose der Entwick­lung der Immis­sion­swerte beruht. Maßge­blich ist der bei Auf­stel­lung des Plans vorhan­dene tat­säch­liche und wis­senschaftliche Erken­nt­nis­stand. Bei planer­ischen Entschei­dun­gen, die nicht allein auf der Erfas­sung eines gegen­wär­ti­gen Zus­tands, son­dern auch auf ein­er Ein­schätzung in der Zukun­ft liegen­der Tat­sachen beruhen, liegt es in der Natur der Sache, dass die Richtigkeit der Prog­nose gerichtlich nur eingeschränkt über­prüf­bar ist. Die zukün­ftige Entwick­lung der tat­säch­lichen Ver­hält­nisse entzieht sich naturgemäß ein­er exak­ten Tat­sachen­fest­stel­lung. Die mithin kein­er Richtigkeits­gewähr unter­liegen­den Prog­nosen sind gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin über­prüf­bar, ob sie method­isch ein­wand­frei erar­beit­et wor­den sind, nicht auf unre­al­is­tis­chen Annah­men beruhen und ob das Prog­noseergeb­nis ein­leuch­t­end begrün­det wor­den ist [28].

Aus der union­srechtlich deter­minierten Ergeb­nisverpflich­tung fol­gen keine höheren Anforderun­gen an die gerichtliche Über­prüf­barkeit von Prog­nosen im Bere­ich der Luftrein­hal­tepla­nung. Die vom Ver­wal­tungs­gericht­shof in Erwä­gung gezo­gene Par­al­lele zu den in der Recht­sprechung entwick­el­ten Anforderun­gen an die Zulas­sung von Vorhaben in FFH-Gebi­eten überzeugt nicht. Die in Art. 6 der FFH-Richtlin­ie (Richtlin­ie 92/43/EWG des Rates vom 31.05.1992 zur Erhal­tung der natür­lichen Leben­sräume sowie der wildleben­den Tiere und Pflanzen) geregel­ten ver­fahren­srechtlichen und materiellen Anforderun­gen an die Verträglichkeit­sprü­fung sind — anders als die Luftrein­hal­tepla­nung — vorhaben­be­zo­gen und schutzge­bi­ets­be­zo­gen aus­gestal­tet. Das Ver­bot, ein Vorhaben zuzu­lassen, sofern nicht die Gewis­sheit beste­ht, dass es nicht zu Beein­träch­ti­gun­gen der für das Gebi­et fest­gelegten Erhal­tungsziele führt, hat seinen Grund in der beson­deren Bedeu­tung der das ökol­o­gis­che Netz “Natu­ra 2000” bilden­den­den Schutzge­bi­ete und ist nicht auf Pla­nungsentschei­dun­gen über­trag­bar oder in son­stiger Weise ver­all­ge­meinerungs­fähig [29].

Der Ver­wal­tungs­gericht­shof ist ohne Ver­let­zung von Bun­desrecht davon aus­ge­gan­gen, dass die den Maß­nah­men M 1 und M 2 zugrunde liegende Verkehrsprog­nose im Bere­ich der Sachver­halt­san­nah­men und bei der Plau­si­bil­ität der Begrün­dung Män­gel aufweist.

Zu Recht hat der Ver­wal­tungs­gericht­shof die fehlende Nachvol­lziehbarkeit der Begrün­dung des Prog­noseergeb­niss­es für die im Luftrein­hal­teplan angenommene Reduzierung des Verkehrsaufkom­mens in der Led­er­straße um 12.500 Kfz/24h gerügt. Wie von der Stadt Reut­lin­gen aus­drück­lich zuge­s­tanden, beträgt die Summe der im Luftrein­hal­teplan in M 1 beschriebe­nen Teilum­set­zungss­chritte nur 8.300 Kfz/24h. Die Diskrepanz von 4.200 Kfz/24h kon­nte ausweis­lich der Urteils­be­grün­dung auch in der mündlichen Ver­hand­lung nicht durch Befra­gung des Gutachters der Stadt Reut­lin­gen aufgek­lärt wer­den. Soweit die Stadt Reut­lin­gen in der Revi­sions­be­grün­dung gel­tend macht, im Luftrein­hal­teplan werde auf “weit­ere verkehrliche Teilum­set­zungss­chritte” ver­wiesen, deren Wirkun­gen noch nachzuweisen seien, ver­fehlt sie den rechtlichen Maßstab. Die zur Schad­stoff­min­derung geeigneten Schritte müssen im Luftrein­hal­teplan selb­st benan­nt sowie hin­sichtlich ihres Umfangs und ihrer Wirk­samkeit hin­re­ichend konkret beschrieben sein. Der pauschale Ver­weis auf unge­nan­nte Maß­nah­men unklar­er Wirkung, deren Nach­weis ausste­ht, genügt insoweit offen­sichtlich nicht den rechtlichen Anforderun­gen des § 47 Abs. 1 BIm­SchG. Den Aus­führun­gen des Ver­wal­tungs­gericht­shofs liegen auch keine akten­widri­gen Sachver­halts­fest­stel­lun­gen zugrunde. Dass es zur Erre­ichung des Ziels der Verkehrsre­duzierung um 12.500 Kfz/24h noch weit­er­er, nicht im Luftrein­hal­teplan fest­gelegter und bez­if­fer­t­er Maß­nah­men bedarf, ist kein Umstand, den der Ver­wal­tungs­gericht­shof überse­hen hat, son­dern es stellt ger­ade den Kern der Kri­tik dar, die Prog­nose sei fehler­haft.

Hin­sichtlich der vom Ver­wal­tungs­gericht­shof geäußerten Zweifel an der angenomme­nen Max­i­malka­paz­ität des Scheibengipfel­tun­nels weist die Stadt Reut­lin­gen zu Recht darauf hin, dass der Ver­wal­tungs­gericht­shof diese Frage im Ergeb­nis offen­ge­lassen hat. Den dies­bezüglich von ihr gerügten Ver­fahrens­fehlern braucht das Bun­desver­wal­tungs­gericht daher nicht nachzuge­hen.

Eben­so wenig bedarf es ein­er Entschei­dung, ob der Ver­wal­tungs­gericht­shof zu Recht die Emis­sion­sre­duk­tion auf­grund von Soft­ware-Updates bean­standet hat. Denn angesichts der Tat­sache, dass bei der wegen des Fehlers bei der Ermit­tlung der Verkehrsre­duzierung in der Led­er­straße erforder­lichen Neu­pla­nung die vorhan­de­nen Prog­nosen zu über­ar­beit­en sind und hier­bei u.a. die im Novem­ber 2019 erschienene Ver­sion 4.01. des Hand­buchs für Emis­sions­fak­toren — HBEFA — zu berück­sichti­gen sein wird, ist nicht abse­hbar, dass die bish­eri­gen Prog­nosen zur Wirk­samkeit der Soft­ware-Updates kün­ftig noch maßge­blich sein wer­den. Dahin­ste­hen kann daher auch, ob die vom Ver­wal­tungs­gericht­shof aus ein­er “leben­sna­hen Betra­ch­tung” her­aus geäußerten Zweifel an ein­er hin­re­ichen­den Nach­haltigkeit frei­williger Updates berechtigt und hin­re­ichend empirisch abgesichert sind.

Zutr­e­f­fend hat die Stadt Reut­lin­gen darauf hingewiesen, dass ein Luftrein­hal­teplan keine Maß­nah­men für den Fall bere­itzuhal­ten hat, dass sich die Prog­nose der Gren­zw­ertein­hal­tung als zu pos­i­tiv erweisen und abse­hbar nicht ver­wirk­lichen sollte. Der in der oberg­erichtlichen Recht­sprechung vertrete­nen Auf­fas­sung der Notwendigkeit ein­er zusät­zlichen Pla­nung auf ein­er zweit­en Stufe für den Fall, dass sich die Prog­nose der Gren­zw­ertein­hal­tung als zu pos­i­tiv erweist und abse­hbar nicht ver­wirk­lichen sollte [30], ist nicht zu fol­gen.

Die Voraus­set­zun­gen des § 47 Abs. 2 Satz 4 BIm­SchG als der einzi­gen in Betra­cht kom­menden Rechts­grund­lage liegen nicht vor. Danach kann ein Luftrein­hal­teplan als einen Bestandteil auch einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maß­nah­men enthal­ten. Zusät­zliche Maß­nah­men für den Fall des Scheit­erns der Maß­nah­men auf der “ersten Stufe” entsprechen damit nicht dem Konzept von § 47 Abs. 2 BIm­SchG, der lediglich zwis­chen kurzfristig zu ergreifend­en Maß­nah­men und länger­fristig angelegten Maß­nah­men nach § 47 Abs. 1 BIm­SchG unter­schei­det. Die Pla­nung auf ein­er “zweit­en Stufe” ist daher keine Pla­nung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 2 und 4 BIm­SchG.

Auch die union­srechtlich begrün­dete Ergeb­nisverpflich­tung und das Zügigkeits­ge­bot gebi­eten keine Vor­sorge­pla­nung für den Fall, dass sich die dem Luftrein­hal­teplan zugrun­deliegen­den Prog­nosen als fehler­haft oder die fest­ge­set­zten Maß­nah­men als nicht aus­re­ichend erweisen. Zwar ist die zuständi­ge Behörde verpflichtet, die Entwick­lung der Luftschad­stoff­be­las­tung ständig und aus­re­ichend eng­maschig zu beobacht­en und die Wirk­samkeit sowie Nach­haltigkeit der fest­gelegten Maß­nah­men zu kon­trol­lieren. Dies bedeutet aber nicht, dass sie bere­its im Rah­men der Planauf­stel­lung alle abse­hbaren und ern­sthaft in Betra­cht kom­menden Über­schre­itungsvari­anten vorauss­chauend in den Blick zu nehmen und hier­auf gerichtete Konzepte zu entwick­eln und bere­itzuhal­ten hätte [31]. Eine der­art weit­ge­hende gestaffelte Prü­fung müsste eine Vielzahl von Szenar­ien einem aufwändi­gen Prüf­pro­gramm unterziehen und je nach unter­stell­tem Grad der Zielver­fehlung unter­schiedliche Reak­tion­skonzepte und in diesem Zusam­men­hang auch dif­feren­zierende Über­legun­gen zur Ver­hält­nis­mäßigkeit etwaig vorzuhal­tender Maß­nah­men anstellen. Hier­durch würde die Pla­nungs­dauer trotz Über­schre­itung der Gren­zw­erte regelmäßig nicht uner­he­blich ver­längert und das Zügigkeits­ge­bot bei der Auf­stel­lung eines Luftrein­hal­teplans kon­terkari­ert. Auch die Kon­trolle der Ein­hal­tung dieses Gebotes würde hier­durch erhe­blich erschw­ert. Auf ungün­stigere Entwick­lun­gen als prog­nos­tiziert, kann und muss die Behörde durch eine zügige und entschlossene Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans reagieren. Dabei ist sie ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Stadt Reut­lin­gen verpflichtet, unter­jährig zu reagieren, wenn sich abze­ich­net, dass sich eine Prog­nose als unzutr­e­f­fend erwiesen hat oder die vorge­se­henen Maß­nah­men nicht greifen.

Der Ver­wal­tungs­gericht­shof hat zu Recht eine Neu­pla­nung für erforder­lich gehal­ten. Eine solche Verpflich­tung fol­gt bere­its daraus, dass die Prog­nose über die Verkehrsre­duzierung in der Led­er­straße nicht belast­bar ist und die Gren­zw­erte im hier maßge­blichen Zeit­punkt der let­zten mündlichen Ver­hand­lung weit­er­hin über­schrit­ten waren.

Ein­er Neu­pla­nung im laufend­en Jahr ste­ht nicht ent­ge­gen, dass der Immis­sion­s­gren­zw­ert für Stick­stoff­diox­id nach § 3 Abs. 2 der 39. BIm­SchV auf ein Kalen­der­jahr bezo­gen ist, so dass sich die tat­säch­liche Ein­hal­tung erst nach Ablauf des Jahres fest­stellen lässt. Damit ist nicht ver­bun­den, dass Luftrein­hal­tepla­nun­gen und die darin fest­gelegten Maß­nah­men nur zum Jahres­be­ginn ein­set­zen kön­nen. Ste­ht prog­nos­tisch fest, dass der Gren­zw­ert im laufend­en Jahr über­schrit­ten wird und ist die aktuelle Pla­nung defiz­itär, hat der Plange­ber unverzüglich zu reagieren. Zwar kann die Pflicht zur Neu­pla­nung auss­chei­den, wenn auf­grund der zwis­chen­zeitlichen Entwick­lung der Luftschad­stoffe fest­ste­ht, dass zum maßge­blichen Zeit­punkt der let­zten mündlichen Ver­hand­lung in der Tat­sachenin­stanz eine Luftrein­hal­tepla­nung nicht mehr notwendig ist [32]. So liegt es hier aber nicht. Der Ver­wal­tungs­gericht­shof hat ohne Ver­fahrensver­stoß fest­gestellt, dass nach den aktu­al­isierten Prog­nosen für das Jahr 2019 an der Messstelle Led­er­straße-Ost von einem Stick­stoff­diox­id-Jahresmit­tel­w­ert von 48 μg/m³ und für das Jahr 2020 von 44 μg/m³ auszuge­hen ist.

Ob die Prog­nosemän­gel in den im März 2019 vorgelegten neuen Prog­nosen fortwirken, wie der Ver­wal­tungs­gericht­shof angenom­men hat, kann das Bun­desver­wal­tungs­gericht offen­lassen, weil bei der Neu­pla­nung die Prog­nosen zu aktu­al­isieren bzw. neue Prog­nosen zu erstellen sind. Allerd­ings ist jeden­falls hin­sichtlich der Maß­nahme M 1 von einem Fortwirken auszuge­hen. Obgle­ich die neue Prog­nose auf ein­er “aktu­al­isierten Verkehrs­daten­ba­sis, Verkehrsmod­ell an aktuellen Zäh­lun­gen neu gee­icht” beruht [33], wird der Umset­zungs­stand der Maß­nah­men des “Szenario Reut­lin­gen” der 4. Fortschrei­bung des Luftrein­hal­teplans berück­sichtigt. Die im Anhang beige­fügte Liste führt zu den Teil­maß­nah­men der Maß­nahme M 1 die schon im Luftrein­hal­teplan enthal­te­nen Zahlen auf. Die angegebe­nen Maß­nah­men ergeben weit­er­hin in der Summe nur 8 300 Kfz/24 h mit ein­er Reduk­tion­swirkung von 4, 8 μg/m³.

Bei der Neu­pla­nung ist dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit Rech­nung zu tra­gen. Im Rah­men dieser Prü­fung kön­nen neben der vom Bun­desver­wal­tungs­gericht in seinen Urteilen vom 27.02.2018 [34] erörterten zeitlichen Staffelung bei der Ein­führung von Verkehrsver­boten und der Dif­feren­zierung nach dem räum­lichen Umfang der Ver­bote sowie nach Alter und Abgasver­hal­ten der betrof­fe­nen Fahrzeuge weit­ere Aspek­te zu berück­sichti­gen sein.

So hat das Bun­desver­wal­tungs­gericht bere­its darauf hingewiesen, dass nicht nur die Belas­tun­gen und Ein­schränkun­gen für die Fahrzeugeigen­tümer, Fahrzeughal­ter und Fahrzeugnutzer, son­dern auch die Auswirkun­gen auf die Ver­sorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft zu berück­sichti­gen sind [35]. Wie oben im Einzel­nen dargelegt, kann zudem bei sehr gerin­gen Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen ein Verkehrsver­bot unver­hält­nis­mäßig sein, wenn der noch verbleibende Zeitraum der Über­schre­itung nur kurz und die Ein­hal­tung der Gren­zw­erte sich­er zu erwarten ist.

Der danach im Rah­men der Ver­hält­nis­mäßigkeit­sprü­fung vorzunehmende Aus­gle­ich bedeutet allerd­ings nicht, dass eine ergeb­nisof­fene planer­ische Abwä­gung aller in Betra­cht kom­menden Belange vorzunehmen wäre. Wird der maßge­bliche Gren­zw­ert über­schrit­ten und erweist sich eine Maß­nahme als geeignet und erforder­lich, um den Zeitraum der Über­schre­itung so kurz wie möglich zu hal­ten, ist der dann noch vorzunehmende Inter­esse­naus­gle­ich nicht mehr im Sinne ein­er planer­ischen Abwä­gung vorzunehmen, son­dern Aus­druck der Prü­fung der Ver­hält­nis­mäßigkeit im engeren Sinne, wonach ein legit­imes Ziel mit geeigneten und erforder­lichen Mit­teln nicht um jeden Preis ver­fol­gt wer­den darf. In diesem Sinne hat auch der EuGH in seinem Urteil vom 24.10.2019 [36] darauf hingewiesen, dass struk­turelle Schwierigkeit­en keinen Recht­fer­ti­gungs­grund für eine Gren­zw­ertüber­schre­itung darstellen, es sich aber um einen Umstand han­deln könne, der im Rah­men der all­ge­meinen Inter­essen­ab­wä­gung von Bedeu­tung sein könne. Ein der­ar­tiger Umstand kann auch die beson­dere infra­struk­turelle Bedeu­tung eines Verkehr­swegs sein [37].

Dage­gen sind keine Fest­stel­lun­gen zu Art und Umfang der aus den Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen fol­gen­den Gesund­heits­ge­fahren geboten. Die bei ein­er Pla­nung zur Gren­zw­er­teer­re­ichung notwendi­gen Maß­nah­men dür­fen nicht im Rah­men ein­er Abwä­gung zwis­chen dem Aus­maß von durch Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen bed­ingten Gesund­heits­ge­fahren und den durch Verkehrsver­bote erfol­gen­den Ein­schränkun­gen von Verkehrsteil­nehmern rel­a­tiviert wer­den. Ein­er detail­lierten Fest­stel­lung zum genauen Umfang der Betrof­fen­heit durch Gesund­heits­ge­fahren und der Anzahl der davon betrof­fe­nen Per­so­n­en bedarf es daher nicht [38]. Die grund­sät­zliche Entschei­dung der Frage ein­er Gesund­heits­ge­fahr bei Über­schre­itung der Gren­zw­erte hat bere­its der Nor­mge­ber getrof­fen; sie ist daher ein­er Über­prü­fung im Einzelfall ent­zo­gen.

Aus § 47 Abs. 4 a BIm­SchG ergeben sich gegenüber den vorste­hen­den Erwä­gun­gen zum Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satz keine weit­eren Ein­schränkun­gen. Nach dieser Norm kom­men Verkehrsver­bote für Die­selfahrzeuge wegen Über­schre­itung der Immis­sion­s­gren­zw­erte in der Regel nur in Gebi­eten in Betra­cht, in denen der Stick­stoff­diox­id­w­ert von 50 Mikrogramm/m³ im Jahresmit­tel über­schrit­ten wor­den ist.

Ohne Ver­stoß gegen Bun­desrecht ist der Ver­wal­tungs­gericht­shof davon aus­ge­gan­gen, dass es nur auf gemessene Gren­zw­ertüber­schre­itun­gen bis 50 Mikro­gramm Stick­stoff­diox­id pro Kubik­me­ter Luft ankommt und nicht auf lediglich prog­nos­tizierte Über­schre­itun­gen bis in diese Höhe. Ein anderes Ver­ständ­nis wäre mit dem Wort­laut der Norm schw­er­lich in Ein­klang zu brin­gen. Selb­st wenn man trotz des klaren Wort­lauts auf den Zweck der Regelung abstellte, ergäbe sich nichts Anderes. Wed­er der Geset­zes­be­grün­dung [39] noch der Stel­lung­nahme des Umweltauss­chuss­es [40] lässt sich ent­nehmen, dass die hin­ter der Regelung ste­hende geset­zliche Annahme, über­all dort, wo bere­its Stick­stoff­be­las­tun­gen unter 50 µg/m³ vor­liegen, sei davon auszuge­hen, dass die beschlosse­nen Maß­nah­men zu ein­er Senkung unter den Gren­zw­ert führen, auch dann gel­ten soll, wenn zwar bis­lang eine gemessene Belas­tung über 50 µg/m³ liegt, die Immis­sion­sprog­nosen aber auf kün­ftige Werte darunter ver­weisen. Aus dem von der Beklagten gebilde­ten Beispiel ergibt sich nichts Anderes. Wenn zum Zeit­punkt der Auf­stel­lung des Luftrein­hal­teplans die let­zte gemessene Belas­tung noch über 50 µg/m³ liegt, mag es im Einzelfall gün­stige Entwick­lun­gen geben, die eine Senkung von mehr als 10 µg/m³ bewirken. Dies dürfte aber wed­er den bish­eri­gen Erfahrun­gen mit der Entwick­lung der Immis­sion­swerte entsprechen, noch hat der Geset­zge­ber eine solche Erwartung for­muliert.

Die Bes­tim­mung, dass Verkehrsver­bote für Die­selfahrzeuge in der Regel nur bei Werten über 50 µg/m³ in Betra­cht kom­men, ist union­srecht­skon­form dahinge­hend auszule­gen, dass damit eine tat­säch­liche Ver­mu­tung aus­ge­drückt wer­den soll, wonach bei solchen Immis­sion­swerten eine Unter­schre­itung des Gren­zw­ertes auf­grund der ergrif­f­e­nen Maß­nah­men auch ohne Verkehrsver­bote zeit­nah zu erwarten ist. Soweit dies ent­ge­gen dieser Annahme nicht der Fall sein sollte und Verkehrsver­bote sich als einziges Mit­tel darstellen, um die Über­schre­itung des Gren­zw­ertes so kurz wie möglich zu hal­ten, kann demge­genüber nicht von einem Regelfall im Sinne des § 47 Abs. 4a BIm­SchG aus­ge­gan­gen wer­den, so dass die Vorschrift auch unter­halb von Werten von 50 µg/m³ Verkehrsver­boten im Rah­men des Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satzes nicht ent­ge­genge­hal­ten wer­den kann.

Wie der Ver­wal­tungs­gericht­shof zutr­e­f­fend angenom­men hat, wäre eine nach dem Wort­laut möglicher­weise näher­liegende Ausle­gung, dass ein echt­es Regel-Aus­nahme-Ver­hält­nis geschaf­fen wer­den sollte, nach dem Verkehrsver­bote über­haupt nur in atyp­is­chen Fällen ange­ord­net wer­den dür­fen, nicht mit Union­srecht vere­in­bar. Zwar ste­ht es dem Geset­zge­ber frei, Anforderun­gen an die Ver­hält­nis­mäßigkeit­sprü­fung nor­ma­tiv festzule­gen. Eine starre Gren­ze, unter­halb der­er ein anerkan­nt effek­tiv­er Maß­nah­men­typ nur im atyp­is­chen Aus­nah­me­fall ange­ord­net wer­den darf, ver­stieße jedoch gegen die union­srechtliche Verpflich­tung, den Zeitraum der Über­schre­itung so kurz wie möglich zu hal­ten. Diese unter­liegt zwar ihrer­seits dem Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satz. Allerd­ings geht aus der Recht­sprechung des EuGH her­vor, dass nicht einzelfall­be­zo­gene, generelle Erwä­gun­gen ins­beson­dere im Fall ein­er länger andauern­den Über­schre­itung nicht als Beleg dafür in Betra­cht kom­men, dass die getrof­fe­nen Maß­nah­men aus­re­ichend waren, auch die Gren­zw­erte weit­er­hin über­schrit­ten wer­den [41]. Dies wird durch die Bemerkun­gen der Europäis­chen Kom­mis­sion auf die Noti­fizierung des 13. Änderungs­ge­set­zes zum Bun­des­im­mis­sion­ss­chutzge­setz bestätigt, wonach die Ein­führung der For­mulierung “in der Regel” begrüßt wird, “um Fahrver­bote nicht auszuschließen, falls sie sich als einzige Möglichkeit erweisen soll­ten, Zeiträume der Nichtein­hal­tung so kurz wie möglich zu hal­ten” [42].

Das Erforder­nis ein­er entsprechen­den· union­srecht­skon­for­men Ausle­gung entspricht auch der ein­hel­li­gen Auf­fas­sung bis­lang mit § 47 Abs. 4a Satz 1 BIm­SchG befasster Oberg­erichte [43] und der erstin­stan­zlichen Recht­sprechung [44]. Eine wörtliche Ausle­gung als echt­es Regel-Aus­nahme-Ver­hält­nis hält auch die ganz über­wiegende rechtswis­senschaftliche Lit­er­atur — mit unter­schiedlichen Akzen­tu­ierun­gen — für union­srechtswidrig [45]. Auch diejeni­gen Autoren, die § 47 Abs. 4a Satz 1 BIm­SchG dem Grunde nach für union­srecht­skon­form hal­ten, gehen in der Sache davon aus, dass dieser Verkehrsver­bote dann nicht auss­chließt, wenn sie das einzige Mit­tel sind, die Gren­zw­erte in abse­hbar­er Zeit einzuhal­ten [46].

Es beste­ht kein Anlass, die Frage der Vere­in­barkeit von § 47 Abs. 4a Satz 1 BIm­SchG mit Art. 13 oder 23 der Richtlin­ie 2008/50 EG dem EuGH vorzule­gen. Die Ausle­gung der entsprechen­den Richtlin­ienbes­tim­mungen ist vielmehr auf Grund­lage der Recht­sprechung des Gericht­shofs der let­zten Jahre hin­re­ichend klar, um zu der vorste­hend skizzierten union­srecht­skon­for­men Ausle­gung zu kom­men [47].

Eine Ver­fas­sungswidrigkeit der Neuregelung ergibt sich ent­ge­gen einzel­ner Stim­men in der Lit­er­atur nicht daraus, dass die Regelungswirkung bei der angenomme­nen union­srecht­skon­for­men Ausle­gung gegenüber dem ohne­hin gel­tenden Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satz ger­ing ist [48]. Dem Geset­zge­ber ist es nicht ver­wehrt, eine sich aus der Recht­sprechung und all­ge­meinen Rechts­grund­sätzen ergebende Lage zu kod­i­fizieren. Der Grund­satz der Nor­men­wahrheit führt zwar dazu, dass sich der Geset­zge­ber an dem für den Nor­madres­sat­en ersichtlichen Regelungs­ge­halt der Norm fes­thal­ten lassen muss. Aus­re­ichend ist jedoch, wenn dieser Inhalt in zumut­bar­er Weise im Wege der Ausle­gung zu erken­nen ist [49]. Dies ist hier der Fall.

Nach den vorste­hen­den Erwä­gun­gen zur Ver­hält­nis­mäßigkeit im engeren Sinne erscheint es auf der Grund­lage der tat­säch­lichen Fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­gericht­shofs nicht zwin­gend, dass Verkehrsver­bote anzuord­nen sein wer­den. Diese sind vom Plange­ber zu prüfen und ihre Anord­nung im Luftrein­hal­teplan ist ern­sthaft in Betra­cht zu ziehen. Ob sie sich aber unter Würdi­gung aller zu berück­sichti­gen­den Umstände als ver­hält­nis­mäßig erweisen, bedarf der erneuten Prü­fung. Kommt der Plange­ber dabei dazu, dass sie trotz Eig­nung und Erforder­lichkeit zur Gren­zw­ertein­hal­tung unver­hält­nis­mäßig seien, bedarf dies ein­er einge­hen­den Begrün­dung [50].

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 27. Feb­ru­ar 2020 — 7 C 3.19

  1. stR­spr, vgl. zulet­zt BVer­wG, Urteil vom 14.03.2018 — 10 C 3.17, Buch­holz 428.2 § 11 VZOG Nr. 38 Rn. 12 m.w.N.[]
  2. BVer­wG, Urteil vom 27.02.2018 — 7 C 30.17, BVer­wGE 161, 201 Rn. 68[]
  3. vgl. BVer­wG, Urteil vom 26.09.2019 — 7 C 5.18 17 ff. m.w.N.[]
  4. vgl. BVer­wG, Urteil vom 19.12.2013 — 4 C 14.12, BVer­wGE 149, 17 Rn. 10 zur UVP-Pflicht[]
  5. BVer­wG, Urteil vom 26.09.2019 — 7 C 5.18 24[]
  6. BVer­wG, Urteil vom 05.09.2013 — 7 C 21.12, BVer­wGE 147, 312 Rn. 38 ff.[]
  7. BT-Drs. 18/9526, S. 35[]
  8. eben­so OVG NRW, Urteile vom 31.07.2019 — 8 A 2851/18 398 ff.; und vom 12.09.2019 — 8 A 4775/18 478 ff.[]
  9. BGBl. I S. 1065[]
  10. anders OVG Ham­burg, Urteil vom 29.11.2019 — 1 E 23.18 127[]
  11. vgl. BVer­wG, Beschluss vom 28.03.2013 — 4 B 15.12 22[]
  12. vgl. BVer­wG, Beschluss vom 18.12.2019 — 10 B 14.19 25[]
  13. BVer­wG, Urteile vom 27.02.2018 — 7 C 30.17, BVer­wGE 161, 201; und 7 C 26.16, Buch­holz 406.25 § 47 BIm­SchG Nr. 6[]
  14. ABl. L 152 S. 1[]
  15. BVer­wG, Urteil vom 27.02.2018 — 7 C 30.17, BVer­wGE 161, 201 Rn. 32[]
  16. EuGH, Urteil vom 22.02.2018 — C‑336/16 [ECLI:​EU:​C:​2018:​94], Kommission/Polen, Rn. 62 und 65[]
  17. BVer­wG, Urteil vom 27.02.2018 — 7 C 30.17, BVer­wGE 161, 201 Rn. 33 f.[]
  18. vgl. EuGH, Urteil vom 24.10.2019 — C‑636/18 [ECLI:​EU:​C:​2019:​900], Kommission/Frankreich, Rn. 90[]
  19. stR­spr; EuGH, vgl. BVer­wG, Urteil vom 24.10.2019 — C‑636/18, Kommission/Frankreich, Rn. 79[]
  20. BVer­wG, Urteil vom 27.02.2018 — 7 C 30.17, BVer­wGE 161, 201 Rn. 38[]
  21. vgl. BVer­wG, Urteil vom 14.07.1999 — 1 BvR 2226/94 u.a. 221[]
  22. BVer­fG, Beschluss vom 30.07.2008 — 1 BvR 3262/07 u.a., BVer­fGE 121, 317 102[]
  23. BVer­fG, Kam­merbeschluss vom 15.03.2018 — 2 BvR 1371/13NJW 2018, 2312 Rn. 31 m.w.N.[]
  24. BVer­fG, Beschluss vom 15.03.2018 — 2 BvR 1371/13NJW 2018, 2312 Rn. 32[]
  25. vgl. EuGH, Urteil vom 24.10.2019 — C‑636/18, Rn. 86[]
  26. vgl. EuGH, Urteile vom 05.04.2017 — C‑488/15 [ECLI:​EU:​C:​2017:​267] Europäis­che Kommission/Bulgarien, Rn. 15; und vom 22.02.2018 — C‑336/16, Rn. 99 ff.[]
  27. BVer­wG, Urteile vom 27.02.2018 — 7 C 30.17, BVer­wGE 161, 201 Rn. 66; und  7 C 26.16, Buch­holz 406.25 § 47 BIm­SchG Nr. 6 Rn. 65[]
  28. vgl. BVer­wG, Beschluss vom 28.11.2013 — 9 B 14.13DVBl 2014, 237 Rn. 7[]
  29. vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 09.10.2018 — 10 K 207.16 80[]
  30. etwa OVG NRW, Urteile vom 31.07.2019 — 8 A 2851/18 335 f.; und vom 12.09.2019 — 8 A 4775/18 323 sowie OVG Ham­burg, Urteil vom 29.11.2019 — 1 E 23/18 287[]
  31. so aber OVG NRW, Urteil vom 31.07.2019 — 8 A 2851/18 340[]
  32. vgl. OVG NRW, Urteil vom 31.07.2019 — 8 A 2851/18 388, 392[]
  33. Fachgutacht­en “Mod­ell­stadt Reut­lin­gen” — Ergänzende Berech­nun­gen vom 12.03.2019[]
  34. BVer­wG, Urteile vom 27.02.2018 — 7 C 30.17, BVer­wGE 161, 201; und  7 C 26.16, Buch­holz 406.25 § 47 BIm­SchG Nr. 6[]
  35. BVer­wG, Urteile vom 27.02.2018 — 7 C 30.17, BVer­wGE 161, 201 Rn. 41 und — 7 C 26.16, Buch­holz 406.25 § 47 BIm­SchG Nr. 6 Rn. 38[]
  36. EuGH, Urteil vom 24.10.2019 — C- 636/18, Kommission/Frankreich, Rn. 86[]
  37. vgl. OVG NRW, Urteil vom 12.09.2019 — 8 A 4775/18 268[]
  38. a.A. Hess. VGH, Beschluss vom 17.12.2018 — 9 A 2037/18.Z 19[]
  39. BT-Drs.19/6335[]
  40. BT-Drs.19/8257[]
  41. vgl. EuGH, Urteil vom 24.10.2019 — C- 636/18, Kommission/Frankreich Rn. 84[]
  42. EU-Kom­mis­sion, Schreiben vom 13.02.2019, C [2019] 1391 final S. 2[]
  43. vgl. OVG NRW, Urteil vom 31.07.2019 — 8 A 2851/18 279; OVG Ham­burg, Beschluss vom 31.05.2019 — 1 Bs 90/19 33[]
  44. VG Berlin, Urteil vom 09.10.2018 — 10 K 207.16 74; VG Köln, Urteil vom 08.11.2018 — 13 K 6684/15 34[]
  45. vgl. Weiß/Feder, EWS 2019, 14, 17 f.; Will, NZV 2019, 17, 24 f.; Quarch, SVR 2019, 18, 23; Schei­dler, NVwZ 2019, 751, 754 f.; Laskows­ki, ZRP 2019, 44, 46 f.; Klinger, ZUR 2019, 131, 133 f.; Berke­mann, ZUR 2019, 412, 419 f.[]
  46. vgl. Schink, I+E 2019, 58, 62; Bren­ner, DAR 2019, 342[]
  47. vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 31.07.2019 — 8 A 2851/18 307[]
  48. vgl. Klinger, ZUR 2019, 131, 134[]
  49. vgl. BVer­fG, Beschluss vom 02.06.2008 — 1 BvR 349/04 23[]
  50. vgl. OVG NRW, Urteil vom 31.07.2019 — 8 A 2851/18 315 ff.[]