Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans für Reut­lin­gen – und die Fahrverbote

Weder die Zuläs­sig­keit noch die Begründ­etheit einer Umwelt­ver­bands­kla­ge auf Fort­schrei­bung eines Luft­rein­hal­te­plans set­zen das tat­säch­li­che Bestehen einer SUP-Pflicht voraus.

Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans für Reut­lin­gen – und die Fahrverbote

Der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit bean­sprucht Gel­tung nicht nur hin­sicht­lich der Fra­ge, wie ein Ver­kehrs­ver­bot aus­zu­ge­stal­ten ist, son­dern auch bei der vor­ge­la­ger­ten Fra­ge, ob ein Ver­kehrs­ver­bot anzu­ord­nen ist. Ob sich ein Ver­kehrs­ver­bot bei höhe­ren als nur sehr gering­fü­gi­gen Grenz­wert­über­schrei­tun­gen als unver­hält­nis­mä­ßig dar­stellt, hängt von den Umstän­den des Ein­zel­fal­les ab.

An die gericht­li­che Über­prü­fung von Pro­gno­sen für Luft­rein­hal­te­plä­ne sind kei­ne ande­ren Anfor­de­run­gen zu stel­len als bei sons­ti­gen Pro­gno­sen. Luft­rein­hal­te­plä­ne müs­sen kei­ne Maß­nah­men für den Fall bereit­hal­ten, dass sich die Pro­gno­se der Grenz­wert­ein­hal­tung als zu posi­tiv erwei­sen und abseh­bar nicht ver­wirk­li­chen sollte.

§ 47 Abs. 4a BIm­SchG ist so aus­zu­le­gen, dass die­se Vor­schrift Ver­kehrs­ver­bo­ten bei Stick­stoff­di­oxid­wer­ten unter­halb von 50 µg/​m³ dann nicht ent­ge­gen­steht, wenn sie sich als ein­zi­ges Mit­tel dar­stel­len, um – bei Beach­tung des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes – die Über­schrei­tung des Grenz­wer­tes so kurz wie mög­lich zu halten.

Dies ent­schied jetzt das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt auf die Kla­ge einer nach § 3 UmwRG aner­kann­te Umwelt­schutz­ver­ei­ni­gung, die in die­sem Ver­fah­ren die Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans für die Stadt Reut­lin­gen begehrte.

Für Reut­lin­gen besteht seit dem Jahr 2005 ein mehr­fach geän­der­ter Luft­rein­hal­te­plan, der zahl­rei­che Maß­nah­men zur Min­de­rung der Fein­staub- und Stick­stoff­di­oxid­be­las­tung vor­sieht. Der Grenz­wert für Stick­stoff­di­oxid (NO2) im Jah­res­mit­tel von 40 μg/​m³ wur­de an der Mess­stel­le Leder­stra­ße-Ost in Reut­lin­gen in den Jah­ren 2009 bis 2017 jeweils über­schrit­ten. Auf ein Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts Sig­ma­rin­gen aus dem Jahr 2014 erfolg­te die 4. Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans. Sie ent­hält unter der Bezeich­nung „Sze­na­rio Reut­lin­gen“ ein Maß­nah­men­pa­ket, das aus stu­fen­wei­se in den Jah­ren 2018 bis 2020 umzu­set­zen­den Maß­nah­men besteht (M 1 bis M 10). Vor­ge­se­hen sind unter ande­rem eine ite­ra­ti­ve Ver­kehrs­re­du­zie­rung im Bereich der Leder­stra­ße (M 1), ein Lkw-Durch­fahrts­ver­bot auf inner­städ­ti­schen Stre­cken (M 2) und Geschwin­dig­keits­be­schrän­kun­gen auf bestimm­ten Stra­ßen (M 3). Soll­te eine Ein­hal­tung des Immis­si­ons­grenz­werts für Stick­stoff­di­oxid an der Ver­kehrs­mess­sta­ti­on „Reut­lin­gen Leder­stra­ße-Ost“ im Jahr 2018 nicht erreicht wer­den und auch 2019 nicht erwar­tet wer­den kön­nen, sind ab 2020 unter ande­rem Ver­kehrs­be­schrän­kun­gen in der Umwelt­zo­ne Reut­lin­gen für Fahr­zeu­ge ohne blaue Pla­ket­te vor­ge­se­hen (M 11).

Ein der 4. Fort­schrei­bung zugrun­de­lie­gen­des Fach­gut­ach­ten pro­gnos­ti­zier­te zum „Sze­na­rio Reut­lin­gen“ für die Leder­stra­ße im Jahr 2019 einen NO2-Wert von 41 μg/​m³ ohne und 39 μg/​m³ mit Soft­ware-Updates (Pkw-Nach­rüs­tun­gen) sowie im Jahr 2020 Wer­te von 37 bzw. 36 μg/​m³.

Im März 2018 stell­te der Klä­ger einen Antrag auf Ände­rung des Luft­rein­hal­te­plans. Am 3.04.2018 hat er Kla­ge erhoben.

In dem vom Beklag­ten im Pro­zess vor­ge­leg­ten Fach­gut­ach­ten „Modell­stadt Reut­lin­gen“ vom 12.03.2019 wur­den für die Leder­stra­ße für das Jahr 2019 48 μg/​m³ und für das Jahr 2020 44 μg/​m³ prognostiziert.

Mit Urteil vom 18.03.2019 hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof den Beklag­ten ver­ur­teilt, den für die Stadt Reut­lin­gen gel­ten­den Luft­rein­hal­te­plan so fort­zu­schrei­ben, dass die­ser die erfor­der­li­chen Maß­nah­men zur schnellst­mög­li­chen Ein­hal­tung des über ein Kalen­der­jahr gemit­tel­ten Grenz­werts für Stick­stoff­di­oxid in Höhe von 40 μg/​m³ im Stadt­ge­biet Reut­lin­gen enthält.

Zur Begrün­dung hat er im Wesent­li­chen aus­ge­führt: Es bestehe nach der Recht­spre­chung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on eine Erfolgs­pflicht, den Zeit­raum der Nicht­ein­hal­tung der Grenz­wer­te so kurz wie mög­lich zu hal­ten. Die­sen Anfor­de­run­gen genü­ge die 4. Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans nicht. Ein Die­sel­fahr­ver­bot sehe der Luft­rein­hal­te­plan trotz Grenz­wert­über­schrei­tung nicht vor, obwohl damit der Grenz­wert schon im Kalen­der­jahr 2019 flä­chen­de­ckend hät­te ein­ge­hal­ten wer­den kön­nen. Eine Grenz­wert­ein­hal­tung erst ab dem Jahr 2020 sei unzureichend.

Die Pla­nung lei­de teil­wei­se unter Pro­gno­se­män­geln. Es bedür­fe bei Luft­rein­hal­te­plä­nen einer hin­rei­chen­den Wahr­schein­lich­keit dafür, mit einer geplan­ten Maß­nah­me die Ein­hal­tung des Grenz­werts für Stick­stoff­di­oxid zu errei­chen. Vor die­sem Hin­ter­grund erwie­sen sich die Maß­nah­men M1 und M2 als defi­zi­tär bzw. nicht plau­si­bel begrün­det. Zudem sei­en nicht alle Grund­an­nah­men zu Soft­ware-Updates und deren Emis­si­ons­re­duk­ti­on aus­rei­chend gesichert.

Es bedür­fe einer Neu­pla­nung. Eine Grenz­wert­ein­hal­tung sei bei zügi­ger Plan­fort­schrei­bung unter Ein­be­zie­hung von Fahr­ver­bo­ten für das Jahr 2019 nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen. Der zusätz­li­che Ein­satz eines Die­sel­fahr­ver­bots kön­ne das Maß der Über­schrei­tung im Jahr 2019 erheb­lich ver­rin­gern. Die aktu­el­le Pro­gno­se gehe zudem für das Jahr 2020 eben­falls von einer Über­schrei­tung aus. Mit der neu­en Pro­gno­se wür­den (poten­ti­el­le) Defi­zi­te der frü­he­ren Pro­gno­se nicht in Gän­ze hin­fäl­lig. Es feh­le an einer hin­rei­chend beleg­ten Wahr­schein­lich­keit dafür, dass von der Stadt Reut­lin­gen beab­sich­tig­te Maß­nah­men wie pho­to­ka­ta­ly­ti­sche Fas­sa­den­be­schich­tun­gen, die im Luft­rein­hal­te­plan noch nicht berück­sich­tigt sei­en, die Ein­hal­tung des Grenz­werts mög­lich mach­ten. Bei einer Neu­pla­nung dürf­ten die zur Grenz­wer­terrei­chung not­wen­di­gen Maß­nah­men nicht im Wege einer Abwä­gung zwi­schen dem Aus­maß von durch Grenz­wert­über­schrei­tun­gen beding­ten Gesund­heits­ge­fah­ren und den durch Die­sel­fahr­ver­bo­te erfol­gen­den Ein­schrän­kun­gen von Ver­kehrs­teil­neh­mern rela­ti­viert werden.

Aus dem neu geschaf­fe­nen § 47 Abs. 4a Satz 1 BIm­SchG lie­ßen sich kei­ne recht­li­chen Schlüs­se zie­hen. Die Vor­schrift sei über­flüs­sig, wenn der Jah­res­mit­tel­grenz­wert von 40 μg/​m³ auch ohne Fahr­ver­bo­te mög­lichst schnell erreicht wer­den kön­ne. Soll­ten bei Errei­chung von Jah­res­mit­tel­grenz­wer­ten bis ein­schließ­lich 50 μg/​m³ regel­mä­ßig Fahr­ver­bo­te als mög­li­che Maß­nah­men aus­ge­blen­det wer­den, läge ein Ver­stoß gegen die uni­ons­recht­li­che Ergeb­nis­ver­pflich­tung vor, Grenz­wert­über­schrei­tun­gen mög­lichst kurz zu halten.

Der Beklag­te und die Stadt Reut­lin­gen haben jeweils die vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof zuge­las­se­ne Revi­si­on eingelegt.

Der Beklag­te macht gel­tend: Die Ver­ur­tei­lung zur Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans set­ze vor­aus, dass gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG eine – hier nicht gege­be­ne – Pflicht zur Durch­füh­rung einer Umwelt­prü­fung nach dem UVPG bestehe. Zudem ver­ken­ne der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof die bei abseh­bar enden­den Grenz­wert­über­schrei­tun­gen aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz fol­gen­den Ein­schrän­kun­gen eines Ver­kehrs­ver­bots. Die Sach­ver­halts­er­fas­sung durch den Ver­wal­tungs­ge­richts­hof und sei­ne Ein­schät­zung des Reduk­ti­ons­po­ten­zi­als der Soft­ware-Updates genüg­ten nicht den Anfor­de­run­gen an die gericht­li­che Auf­klä­rungs­pflicht. Die Kon­kre­ti­sie­rung des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes für Maß­nah­men der Luft­rein­hal­te­pla­nung in § 47 Abs. 4a Satz 1 BIm­SchG begeg­ne kei­nen uni­ons­recht­li­chen Beden­ken. Die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on habe die uni­ons­recht­li­che Unbe­denk­lich­keit aus­drück­lich bestätigt.

Die Stadt Reut­lin­gen macht gel­tend: Für 2019 und 2020 kön­ne eine Ände­rung der Pla­nung wegen des Zeit­ab­laufs bezie­hungs­wei­se der not­wen­di­gen Pla­nungs­zei­ten nicht mehr umge­setzt wer­den. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof habe daher das maß­geb­li­che Prüf­pro­gramm ver­kannt. Die aus der Richt­li­nie 2008/​50/​EG abge­lei­te­te Ergeb­nis­ver­pflich­tung set­ze den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit bei der Anord­nung von Ver­kehrs­ver­bo­ten nicht außer Kraft. Sei bei Auf­stel­lung des Luft­rein­hal­te­plans abseh­bar, dass mit einer zeit­na­hen Ein­hal­tung des Grenz­werts zu rech­nen sei, müs­se dies gege­be­nen­falls zu einem Ver­zicht auf die Ein­füh­rung eines Ver­kehrs­ver­bots füh­ren. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof sei sei­ner Amts­er­mitt­lungs­pflicht und Begrün­dungs­pflicht nicht nach­ge­kom­men und habe den Sach­ver­halt akten­wid­rig festgestellt.

Der Beklag­te und die Stadt Reut­lin­gen bean­tra­gen jeweils, das Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs Baden-Würt­tem­berg vom 18.03.2019 auf­zu­he­ben und die Kla­ge abzuweisen.

Der Klä­ger bean­tragt, die Revi­sio­nen zurückzuweisen.

Er ver­tei­digt das Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs und macht die Unzu­läs­sig­keit der Revi­sio­nen gel­tend. Der Gesetz­ge­ber habe das Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts zum Luft­rein­hal­te­plan Darm­stadt in spe­zi­al­ge­setz­li­che Nor­men über­füh­ren wol­len. Die­ses Ergeb­nis wer­de ver­hin­dert, falls eine feh­len­de SUP-Pflicht dem Kla­ge­recht der Umwelt­schutz­ver­ei­ni­gung ent­ge­gen­stün­de. § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG sei auf die vor­lie­gen­de Leis­tungs­kla­ge bereits sei­nem Wort­laut nach nicht anwendbar.

Der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses beim Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt führt aus: Der Gesetz­ge­ber habe mit dem uni­ons­rechts­kon­for­men § 47 Abs. 4a Satz 1 BIm­SchG von der Befug­nis Gebrauch gemacht, die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit von Ver­kehrs­ver­bo­ten gene­ra­li­sie­rend zu konkretisieren.

Die Revi­sio­nen sind zuläs­sig. Die Stadt Reut­lin­gen ist revi­si­ons­be­fugt. Sie wird durch das ange­grif­fe­ne Urteil mate­ri­ell beschwert. Sie kann gel­tend machen, durch des­sen mög­li­che Rechts­kraft­wir­kung prä­ju­di­zi­ell und unmit­tel­bar in eige­nen Rech­ten beein­träch­tigt zu wer­den. Dazu genügt, dass sich die Rechts­kraft des Urteils nach § 121 Nr. 1 i.V.m. § 63 Nr. 3 VwGO auf die Stadt Reut­lin­gen erstreckt und deren Mög­lich­kei­ten zur Ver­tei­di­gung ihrer Rech­te in einem nach­fol­gen­den Ver­fah­ren beschrän­ken wür­de [1]. Die Stadt Reut­lin­gen kann eine Beein­träch­ti­gung ihres gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tungs­rechts gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG durch das ange­foch­te­ne Urteil gel­tend machen. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat vor­lie­gend dem Plan­ge­ber auf­ge­ge­ben, bei der Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans neben Ver­kehrs­ver­bo­ten Maß­nah­men aus dem „Sze­na­rio Reut­lin­gen“ wei­ter zu ver­fol­gen. Maß­nah­men wie die För­de­rung des Rad­ver­kehrs und Fuß­ver­kehrs (M 4.2 und M 4.3) und der gebo­te­ne Ein­satz von Lini­en­bus­sen mit der Schad­stoff­klas­se Euro VI oder alter­na­ti­ven Antriebs­kon­zep­ten in der Leder­stra­ße (M 5) kön­nen das Selbst­ver­wal­tungs­recht der Stadt Reut­lin­gen unmit­tel­bar beein­träch­ti­gen. Dass das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nem Urteil vom 27.02.2018 [2] einen Ein­griff in das Selbst­ver­wal­tungs­recht ver­neint hat, steht dem nicht ent­ge­gen. Im dor­ti­gen Ver­fah­ren schied eine Ver­let­zung der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung unter dem gel­tend gemach­ten Gesichts­punkt einer Beein­träch­ti­gung des Wirt­schafts­stand­orts für Pro­duk­ti­ons- und Han­dels­be­trie­be durch all­ge­mein gel­ten­de Ver­kehrs­ver­bo­te für bestimm­te Kraft­fahr­zeu­ge aus. Das steht hier nicht in Rede.

Die Revi­sio­nen sind teil­wei­se begrün­det. In Über­ein­stim­mung mit Bun­des­recht hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ent­schie­den, dass der für die Stadt Reut­lin­gen gel­ten­de Luft­rein­hal­te­plan unter einem Pro­gno­se­man­gel lei­det und der Beklag­te ihn fort­zu­schrei­ben hat. Die Aus­füh­run­gen des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs zur Zuläs­sig­keit und Aus­ge­stal­tung eines Ver­kehrs­ver­bots für Die­sel­fahr­zeu­ge tra­gen dage­gen nicht in vol­lem Umfang dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit Rechnung.

Der Klä­ger ist als aner­kann­te Umwelt­ver­ei­ni­gung kla­ge­be­fugt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG aner­kann­te Ver­ei­ni­gung, ohne eine Ver­let­zung in eige­nen Rech­ten gel­tend machen zu müs­sen, Rechts­be­hel­fe nach Maß­ga­be der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung gegen eine Ent­schei­dung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG, also nach Nr. 4 auch gegen eine Ent­schei­dung über die Annah­me von Plä­nen und Pro­gram­men i.S.v. § 2 Abs. 7 UVPG, für die nach dem Gesetz über die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung eine Pflicht zur Durch­füh­rung einer Stra­te­gi­schen Umwelt­prü­fung bestehen kann, ein­le­gen, wenn sie gel­tend macht, dass die Ent­schei­dung oder deren Unter­las­sen Rechts­vor­schrif­ten ver­letzt, die für die Ent­schei­dung von Bedeu­tung sein kön­nen. Das Gesetz for­dert für den Rechts­be­helf einen taug­li­chen Gegen­stand, allein die Mög­lich­keit des­sen Vor­lie­gens reicht nicht [3]. Es ist daher schon im Rah­men der Zuläs­sig­keit zu prü­fen, ob die ange­grif­fe­ne Ent­schei­dung oder der ange­grif­fe­ne Plan zu den Ent­schei­dun­gen oder Plä­nen gehört, für die nach Gesetz über die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung eine SUP-Pflicht bestehen kann [4]. Dies ist hier der Fall. Für Luft­rein­hal­te­plä­ne ist nach Nr. 2.2 der Anla­ge 5 des UVPG i.V.m. § 35 Abs. 1 Nr. 2 UVPG eine SUP-Pflicht dann vor­ge­se­hen, wenn sie für Ent­schei­dun­gen über die Zuläs­sig­keit von in der Anla­ge 1 des UVPG auf­ge­führ­ten Vor­ha­ben oder von Vor­ha­ben, die nach Lan­des­recht einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung oder Vor­prü­fung des Ein­zel­falls bedür­fen, einen Rah­men setzen.

Das beson­de­re Zuläs­sig­keits­er­for­der­nis des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b)) UmwRG ist gleich­falls gege­ben. Danach setzt die Kla­ge­be­fug­nis einer Umwelt­ver­ei­ni­gung vor­aus, dass die­se im Fal­le eines Ver­fah­rens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG zur Betei­li­gung berech­tigt war und sie sich hier­bei in der Sache gemäß den gel­ten­den Rechts­vor­schrif­ten geäu­ßert hat oder ihr ent­ge­gen den gel­ten­den Rechts­vor­schrif­ten kei­ne Gele­gen­heit zur Äuße­rung gege­ben wor­den ist. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat bereits zu § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) UmwRG ent­schie­den [5], dass bei Zulas­sungs­ent­schei­dun­gen im Sin­ne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, bei denen die Pflicht zur Durch­füh­rung einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung und damit die Betei­li­gungs­be­rech­ti­gung von einer Vor­prü­fung des Ein­zel­fal­les abhängt, auf der Zuläs­sig­keits­ebe­ne die Mög­lich­keit einer Betei­li­gungs­be­rech­ti­gung zur Begrün­dung der Kla­ge­be­fug­nis genügt. Dies ist auf das Betei­li­gungs­er­for­der­nis in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b) UmwRG übertragbar.

Auch für die Begründ­etheits­prü­fung einer Umwelt­ver­bands­kla­ge auf Fort­schrei­bung eines Luft­rein­hal­te­plans ist nicht das tat­säch­li­che Bestehen einer Plicht zu einer stra­te­gi­schen Umwelt­prü­fung Vor­aus­set­zung. Der die gericht­li­che Über­prü­fung von Plä­nen und Pro­gram­men nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG vom tat­säch­li­chen Bestehen einer SUP-Pflicht abhän­gig machen­de § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG fin­det inso­weit kei­ne Anwen­dung. Dies folgt ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Klä­gers aller­dings nicht bereits dar­aus, dass es sich bei dem gel­tend gemach­ten Leis­tungs­an­spruch nicht, wie in § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG gefor­dert, um einen Rechts­be­helf „gegen eine Ent­schei­dung nach § 1 Absatz 1 Satz 1“ han­delt. Auch eine auf Fort­schrei­bung eines Luft­rein­hal­te­plans gerich­te­te Leis­tungs­kla­ge ist gegen die Ent­schei­dung über die Annah­me eines Luft­rein­hal­te­plans (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG) gerich­tet, da sie nur dann begrün­det ist, wenn sich der Plan als rechts­wid­rig erweist, weil er ent­ge­gen § 47 Abs. 1 Satz 1 BIm­SchG nicht die erfor­der­li­chen Maß­nah­men zur dau­er­haf­ten Ver­min­de­rung von Luft­ver­un­rei­ni­gun­gen fest­legt. Der ein­ge­schränk­te Begründ­etheits­maß­stab fin­det viel­mehr des­we­gen kei­ne Anwen­dung, weil die Norm einer teleo­lo­gi­schen Reduk­ti­on für Fäl­le der vor­lie­gen­den Art bedarf. Mit der Auf­nah­me von Luft­rein­hal­te­plä­nen in den Anwen­dungs­be­reich des Umwelt­rechts­be­helfs­ge­set­zes woll­te der Gesetz­ge­ber dem Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 05.09.2013 [6] zur pro­ku­ra­to­ri­schen Rechts­stel­lung einer Umwelt­ver­ei­ni­gung Rech­nung tra­gen und in eine gesetz­li­che Rege­lung über­füh­ren [7]. In die­ser Ent­schei­dung hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt aus dem Uni­ons­recht eine erwei­tern­de Aus­le­gung des § 47 Abs. 1 BIm­SchG abge­lei­tet, die einem aner­kann­ten Umwelt­ver­band eige­ne Rech­te im Sin­ne von § 42 Abs. 2 VwGO gewährt. Die­se im uni­ons­recht­li­chen Luft­qua­li­täts­recht begrün­de­te Erwei­te­rung der sub­jek­ti­ven Rechts­po­si­ti­on der Ver­bän­de hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt weder auf der Zuläs­sig­keits­ebe­ne noch hin­sicht­lich der Begründ­etheits­prü­fung auf Luft­rein­hal­te­plä­ne beschränkt, die einer Pflicht zu einer Umwelt­prü­fung unter­lie­gen. Vor die­sem Hin­ter­grund ist eine teleo­lo­gi­sche Reduk­ti­on des § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG für Kla­gen aner­kann­ter Umwelt­ver­ei­ni­gun­gen gegen Luft­rein­hal­te­plä­ne gebo­ten. Ande­ren­falls blie­be der Gesetz­ge­ber unbe­ab­sich­tigt hin­ter sei­ner in der Geset­zes­be­grün­dung klar zum Aus­druck gekom­me­nen Rege­lungs­ab­sicht zurück [8].

Ein Anspruch des Klä­gers auf Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans Reut­lin­gen schei­det ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Beklag­ten und der Stadt Reut­lin­gen nicht schon des­we­gen von vorn­her­ein aus, weil die in § 3 Abs. 1 der 39. Ver­ord­nung zur Durch­füh­rung des Bun­des-Immis­si­ons­schutz­ge­set­zes – Ver­ord­nung über Luft­qua­li­täts­stan­dards und Emis­si­ons­höchst­men­gen (39. BIm­SchV) vom 02.08.2010 [9] fest­ge­leg­ten Grenz­wer­te im Jahr 2020 sicher ein­ge­hal­ten wer­den. Die Annah­me des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs, auch 2020 wer­de der Stick­stoff­di­oxid­grenz­wert nicht ein­ge­hal­ten, lei­det nicht unter den von der Beklag­ten und Stadt Reut­lin­gen gel­tend gemach­ten Verfahrensfehlern.

Nach der kurz vor dem maß­geb­li­chen Zeit­punkt der münd­li­chen Ver­hand­lung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs vom Beklag­ten vor­ge­leg­ten aktua­li­sier­ten Pro­gno­se „Modell­stadt Reut­lin­gen“ wur­de für das Jahr 2019 an der Mess­stel­le Leder­stra­ße-Ost ein Stick­stoff­di­oxid-Jah­res­mit­tel­wert von 48 µg/​m³ und für das Jahr 2020 von 44 µg/​m³ pro­gnos­ti­ziert. Gleich­zei­tig hat die Stadt Reut­lin­gen in der münd­li­chen Ver­hand­lung vor dem Ver­wal­tungs­ge­richts­hof gel­tend gemacht, durch pho­to­ka­ta­ly­ti­sche Fas­sa­den­be­schich­tun­gen an der Leder­stra­ße und eine Fahr­bahn­a­brü­ckung um einen Meter sei mit einer Redu­zie­rung der Immis­sio­nen um 3 µg/​m³ zu rech­nen. Durch die Umset­zung von Maß­nah­men aus dem Luft­rein­hal­te­plan und wei­te­rer Maß­nah­men sei eine zusätz­li­che Min­de­rungs­wir­kung von mehr als 1 µg/​m³ zu erwar­ten, so dass der Grenz­wert 2020 ein­ge­hal­ten werde.

Den Aktua­li­sie­run­gen der Pro­gno­sen und der Maß­nah­men ste­hen nicht die Betei­li­gungs- und Publi­zi­täts­an­for­de­run­gen der Luft­rein­hal­te­pla­nung ent­ge­gen [10]. Die in § 47 Abs. 5 und 5a BIm­SchG ent­hal­te­ne Pflicht zur Betei­li­gung der Öffent­lich­keit schließt eine sich auf eine Aktua­li­sie­rung beschrän­ken­de Über­ar­bei­tung und Über­prü­fung der der Pla­nung zugrun­de­lie­gen­den Pro­gno­sen und der in der Luft­rein­hal­te­pla­nung ent­hal­te­nen Maß­nah­men nicht aus. Etwas Ande­res kann dann gel­ten, wenn metho­disch voll­stän­dig neue Pro­gno­sen erstellt oder vor­ge­se­he­ne Maß­nah­men grund­le­gend umge­stal­tet werden.

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ist ohne Rechts­ver­stoß zu der Annah­me gelangt, die von der Stadt Reut­lin­gen in der münd­li­chen Ver­hand­lung ange­führ­ten Min­de­rungs­wir­kun­gen wei­te­rer Luft­rein­hal­te­maß­nah­men beleg­ten nicht plau­si­bel, dass für 2020 ins­ge­samt von einer Unter­schrei­tung des Jah­res­mit­tel­wer­tes aus­zu­ge­hen sei. Die Wer­tung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs, die in der aktua­li­sier­ten Pro­gno­se auf 3 µ/​m³ erhöh­te Min­de­rungs­wir­kung der pho­to­ka­ta­ly­ti­schen Anstri­che sei nicht belast­bar begrün­det, beruht nicht auf einem akten­wid­rig fest­ge­stell­ten Sach­ver­halt. Mit ihrem Vor­brin­gen ver­fehlt die Stadt Reut­lin­gen die Anfor­de­run­gen an die Rüge einer akten­wid­ri­gen Tat­sa­chen­fest­stel­lung. Der Vor­wurf, das Gericht habe einen Sach­ver­halt „akten­wid­rig“ fest­ge­stellt, kann auf eine Ver­let­zung des Über­zeu­gungs­grund­sat­zes gemäß § 108 Abs. 1 VwGO füh­ren, wenn zwi­schen den in der ange­grif­fe­nen Ent­schei­dung getrof­fe­nen tat­säch­li­chen Annah­men und dem inso­weit unum­strit­te­nen Akten­in­halt ein offen­sicht­li­cher, kei­ner wei­te­ren Beweis­erhe­bung bedürf­ti­ger, zwei­fels­frei­er Wider­spruch vor­liegt [11]. Akten­in­halt in die­sem Sinn ist dem­nach nicht der gesam­te Inhalt der von den Betei­lig­ten im Gerichts­ver­fah­ren gewech­sel­ten Schrift­sät­ze, in denen sich gera­de auch – und wie hier – noch wei­ter auf­klä­rungs­be­dürf­ti­ger Sach­vor­trag fin­det. Viel­mehr muss ein Wider­spruch zu einer im Urteil durch die Bezug­nah­me auf die Akten fest­ge­stell­ten Tat­sa­che auf­ge­zeigt wer­den [12]. Das ist hier nicht geschehen.

Die von der Stadt Reut­lin­gen zur Begrün­dung der erhöh­ten Min­de­rungs­wir­kung ange­führ­te Flä­chen­ver­grö­ße­rung des pho­to­ka­ta­ly­ti­schen Anstrichs ist vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof nicht über­se­hen, son­dern aus­weis­lich der Urteils­grün­de in der münd­li­chen Ver­hand­lung ange­spro­chen und mit dem Sach­ver­stän­di­gen der Stadt Reut­lin­gen erör­tert wor­den. Eine Akten­wid­rig­keit liegt auch nicht dar­in, dass der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof feh­len­de Pra­xis­er­fah­run­gen mit pho­to­ka­ta­ly­ti­schen Anstri­chen gerügt hat. Zum einen hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof mit der For­mu­lie­rung, dass es „bis­lang offen­bar“ kei­ne Pra­xis­er­fah­run­gen mit pho­to­ka­ta­ly­ti­schen Anstri­chen oder Beschich­tun­gen von Außen­fas­sa­den im Zusam­men­hang mit der Reduk­ti­on von Stick­oxi­den gebe und sol­che von der Stadt Reut­lin­gen und ihrem Sach­ver­stän­di­gen nicht vor­ge­tra­gen wor­den sei­en, nicht aus­ge­schlos­sen, dass es doch dar­über hin­aus gehen­de Erfah­run­gen geben kann. Zum ande­ren hat er auch die­se Fra­ge in der münd­li­chen Ver­hand­lung mit dem Sach­ver­stän­di­gen der Stadt Reut­lin­gen erör­tert, und die­ser hat ein­ge­räumt, dass er nur über Erfah­run­gen mit ent­spre­chen­den Fahr­bahn­be­lä­gen ver­fü­ge, nicht aber bei Fas­sa­den­an­stri­chen- und ‑beschich­tun­gen. Die Wer­tung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs, es fehl­ten Pra­xis­er­fah­run­gen mit den Anstri­chen, ist ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Stadt Reut­lin­gen auch nicht des­we­gen akten­wid­rig, weil der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof unbe­rück­sich­tigt gelas­sen hat, dass der Gut­ach­ter des Stadt Reut­lin­gen zum Beleg der Wirk­sam­keit der Anstri­che in sei­ner zu den Akten gereich­ten Stel­lung­nah­me auf „mikro­ska­li­ge Simu­la­tio­nen“ ver­wie­sen hat. Inwie­fern durch Simu­la­tio­nen Pra­xis­er­fah­run­gen gewon­nen wer­den kön­nen, erschließt sich nicht und wird auch von der Stadt Reut­lin­gen nicht dar­ge­legt. Die Ent­schei­dung lei­det daher inso­weit auch nicht an einem Begrün­dungs­man­gel (§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Fehl geht schließ­lich auch die Rüge der Stadt Reut­lin­gen, das Urteil beru­he des­we­gen auf einem akten­wid­ri­gen Sach­ver­halt, weil der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ver­kannt habe, dass es sich bei den „wei­te­ren zum Teil siche­ren“ Luft­rein­hal­te­maß­nah­men, die die Ein­hal­tung des Grenz­wer­tes im Jahr 2020 sicher­stel­len wer­den, nicht um zusätz­li­che Maß­nah­men, son­dern um sol­che han­delt, die im Luft­rein­hal­te­plan bereits vor­ge­se­hen sind. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat dies nicht ver­kannt, son­dern er hat, aus­ge­hend davon, dass ein Min­de­rungs­po­ten­ti­al von min­des­tens 3 µg/​m³ durch pho­to­ka­ta­ly­ti­sche Anstri­che und eine Fahr­bahn­a­brü­ckung nicht belegt wer­den konn­te, die zur Ein­hal­tung der Grenz­wer­te im Jahr 2020 erfor­der­li­che Min­de­rungs­wir­kung der wei­te­ren Gesamt­maß­nah­men um 4 µg/​m³ als „völ­lig spe­ku­la­tiv“ bezeichnet.

Zu Unrecht hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ange­nom­men, dass der Beklag­te die in § 47 Abs. 1 Satz 1 BIm­SchG ent­hal­te­ne Pflicht zur Auf­stel­lung eines Luft­rein­hal­te­plans im Fal­le einer Über­schrei­tung der durch eine Rechts­ver­ord­nung nach § 48a Abs. 1 BIm­SchG fest­ge­leg­ten Immis­si­ons­grenz­wer­te schon dadurch ver­letzt hat, dass er für das Jahr 2019 kei­ne Ver­kehrs­ver­bo­te fest­ge­setzt hat. Zwar hät­te nach den nicht mit Ver­fah­rens­rü­gen ange­grif­fe­nen Tat­sa­chen­fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs durch die Anord­nung von Ver­kehrs­ver­bo­ten für Die­sel­fahr­zeu­ge der Grenz­wert für Stick­stoff­di­oxid bereits im Jahr 2019 flä­chen­de­ckend ein­ge­hal­ten wer­den kön­nen. Die Annah­me des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs, zur Ver­mei­dung der Über­schrei­tun­gen hät­te daher nicht auf die Anord­nung von Ver­kehrs­ver­bo­ten für Die­sel­fahr­zeu­ge ver­zich­tet wer­den dür­fen, trägt aber dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz nicht hin­rei­chend Rechnung.

Vor­lie­gend soll­te nach der dem Luft­rein­hal­te­plan ursprüng­lich zugrun­de lie­gen­den Pro­gno­se der NO2-Wert an der Mess­stel­le Leder­stra­ße-Ost im Jahr 2019 41 μg/​m³ betra­gen. Hier­auf hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof abge­ho­ben. Ange­sichts des­sen über­spannt er mit sei­ner For­de­rung, dass trotz der nach der ursprüng­li­chen Pro­gno­se auch ohne Fahr­ver­bo­te im Jahr 2020 ein­ge­hal­te­nen Grenz­wer­te nicht auf ein Fahr­ver­bot für 2019 ver­zich­tet wer­den durf­te, die vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nen Urtei­len vom 27.02.2018 [13] ent­wi­ckel­ten Verhältnismäßigkeitsanforderungen.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat unter Bezug­nah­me auf die Recht­spre­chung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on (EuGH) aus­ge­führt, dass eine Über­schrei­tung der ein­zu­hal­ten­den Grenz­wer­te für sich genom­men aus­reicht, um eine Ver­let­zung von Art. 13 Abs. 1 der Richt­li­nie 2008/​50/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 21.05.2008 über Luft­qua­li­tät und sau­be­re Luft für Euro­pa [14] i.V.m. Anhang XI die­ser Richt­li­nie fest­stel­len zu kön­nen [15]. Danach ist auch ein etwai­ger teil­wei­se rück­läu­fi­ger Trend bei der Immis­si­ons­be­las­tung, der jedoch nicht dazu führt, dass die Grenz­wer­te ein­ge­hal­ten wer­den, nicht geeig­net, die Fest­stel­lung der einem Mit­glied­staat zuzu­rech­nen­den Ver­trags­ver­let­zung zu ent­kräf­ten [16].

Aus der Ver­let­zung des Art. 13 Abs. 1 der Richt­li­nie 2008/​50/​EG ergibt sich aller­dings noch kei­ne auf eine bestimm­te Ein­zel­maß­nah­me hin kon­kre­ti­sier­te Hand­lungs­pflicht. Daher ist der Umstand, dass in einem Mit­glied­staat Grenz­wer­te in der Luft über­schrit­ten wer­den, für sich allein nicht aus­rei­chend, um einen Ver­stoß des Mit­glied­staa­tes gegen die Ver­pflich­tun­gen aus Art. 23 Abs. 1 Unter­abs. 2 der Richt­li­nie 2008/​50/​EG fest­zu­stel­len. Die Mit­glied­staa­ten ver­fü­gen bei der Fest­le­gung der zu erlas­sen­den Maß­nah­men viel­mehr über einen gewis­sen Spiel­raum [17]. Die fest­ge­leg­ten Maß­nah­men müs­sen aber jeden­falls geeig­net sein, den Zeit­raum der Nicht­ein­hal­tung der Grenz­wer­te so kurz wie mög­lich zu hal­ten. Zu berück­sich­ti­gen ist zudem die Län­ge des Zeit­raums, die eine Grenz­wert­über­schrei­tung bereits anhält [18]. Die Luft­rein­hal­te­plä­ne kön­nen aber nur auf der Grund­la­ge eines Aus­gleichs zwi­schen dem Ziel einer Ver­rin­ge­rung der Ver­schmut­zungs­ge­fahr und den ver­schie­de­nen betrof­fe­nen öffent­li­chen und pri­va­ten Inter­es­sen erstellt wer­den [19]. Eine Anord­nung eines Ver­kehrs­ver­bots muss unter Wah­rung des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit erfol­gen [20].

Die Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs, die Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung sei auf eine Aus­ge­stal­tung der Ver­kehrs­ver­bo­te beschränkt, da das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­er­wä­gun­gen nur zu einer Abstu­fung für zona­le Ver­kehrs­ver­bo­te für Euro-5-Die­sel und für nied­ri­ge­re Euro-Klas­sen ange­stellt habe, ver­letzt Bun­des­recht. Der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit bean­sprucht Gel­tung nicht nur hin­sicht­lich der Fra­ge, wie ein Ver­kehrs­ver­bot aus­zu­ge­stal­ten ist, son­dern auch bei der vor­ge­la­ger­ten Fra­ge, ob ein Ver­kehrs­ver­bot anzu­ord­nen ist. Auch wenn ein ganz­jäh­ri­ges Ver­kehrs­ver­bot die ein­zi­ge geeig­ne­te Maß­nah­me zur schnellst­mög­li­chen Ein­hal­tung der Stick­stoff­di­oxid­grenz­wer­te ist, erüb­rigt sich damit nicht bereits die Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung, ob ein sol­ches Ver­bot zu ver­hän­gen ist. Nach der stän­di­gen Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts [21] ver­langt der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz auf der letz­ten Prü­fungs­ebe­ne, dass die Ein­bu­ßen an grund­recht­lich geschütz­ter Frei­heit nicht in unan­ge­mes­se­nem Ver­hält­nis zu den Gemein­wohl­zwe­cken, denen die Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gun­gen die­nen, ste­hen. Dies macht auch bei der Fra­ge, ob ein Ver­kehrs­ver­bot eine ver­hält­nis­mä­ßi­ge Maß­nah­me sein kann, eine Prü­fung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne erforderlich.

Etwas Ande­res ergibt sich auch nicht dar­aus, dass der über­ge­ord­ne­te Zweck der Ein­hal­tung von Grenz­wer­ten für Stick­stoff­di­oxi­dim­mis­sio­nen der Schutz der mensch­li­chen Gesund­heit ist. Zwar ist der Gesund­heits­schutz ein über­ra­gend wich­ti­ges Gemein­wohl­ziel von Ver­fas­sungs­rang [22]. Danach besteht eine Pflicht des Staa­tes, sich schüt­zend und för­dernd vor das Leben, die kör­per­li­che Unver­sehrt­heit und die Gesund­heit des Ein­zel­nen zu stel­len [23]. Die­se Pflicht ist aller­dings nicht abso­lut. Soweit es dabei auf das Ver­hal­ten Drit­ter ankommt, wer­den der­ar­ti­ge Schutz­pflich­ten nur ver­letzt, wenn die getrof­fe­nen Rege­lun­gen und Maß­nah­men offen­sicht­lich unge­eig­net oder völ­lig unzu­läng­lich sind, wenn sie erheb­lich hin­ter dem Schutz­ziel zurück­blei­ben oder auf einer unzu­rei­chen­den Tat­sa­chen­er­mitt­lung oder unver­tret­ba­ren Ein­schät­zun­gen beru­hen [24].

Auch aus der uni­ons­recht­li­chen Hand­lungs­pflicht in Art. 23 Abs. 1 der Richt­li­nie 2008/​50/​EG folgt nichts Ande­res. Nach der Recht­spre­chung des EuGH kön­nen Luft­rein­hal­te­plä­ne nur auf der Grund­la­ge eines Aus­gleichs zwi­schen dem Ziel der Ver­rin­ge­rung der Gefahr der Ver­schmut­zung und den ver­schie­de­nen betrof­fe­nen öffent­li­chen und pri­va­ten Inter­es­sen erstellt wer­den [25]. Eine Ver­pflich­tung zur Ergrei­fung effek­ti­ver, aber dafür unver­hält­nis­mä­ßi­ger Maß­nah­men wäre hier­mit und mit dem vom EuGH den Mit­glied­staa­ten – unge­ach­tet der Ver­pflich­tung, die Zeit der Über­schrei­tung so kurz wie mög­lich zu hal­ten – aus­drück­lich ein­ge­räum­ten Spiel­raum bei der Fest­le­gung der zu erlas­sen­den Maß­nah­men [26] nicht vereinbar.

Die­sen Maß­ga­ben wird die Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs, ein Luft­rein­hal­te­plan genü­ge unab­hän­gig von der Höhe und der Dau­er der Grenz­wert­über­schrei­tung nicht den recht­li­chen Anfor­de­run­gen, wenn er auf die sofor­ti­ge Ein­füh­rung von Ver­kehrs­ver­bo­ten für Die­sel­fahr­zeu­ge ver­zich­tet, nicht in vol­lem Umfang gerecht. Bei einer – unge­ach­tet etwai­ger Pro­gno­se­män­gel – vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof zugrun­de geleg­ten Über­schrei­tung des Grenz­wer­tes um nur noch 1 µg/​m³ im Fol­ge­jahr nach Inkraft­tre­ten des Luft­rein­hal­te­pla­nes und gleich­zei­tig pro­gnos­ti­zier­ter (deut­li­cher) Unter­schrei­tung des Grenz­wer­tes im über­nächs­ten Jahr ist die Anord­nung von Ver­kehrs­ver­bo­ten regel­mä­ßig nicht gebo­ten. Die Belas­tun­gen, die mit Ver­kehrs­ver­bo­ten ins­be­son­de­re für die Eigen­tü­mer, Hal­ter und Fah­rer von Die­sel­fahr­zeu­gen ver­bun­den sind, ste­hen in einem sol­chen Fall in kei­nem ange­mes­se­nen Ver­hält­nis zu den mit der­art gering­fü­gi­gen und zeit­lich begrenz­ten Grenz­wert­über­schrei­tun­gen ver­bun­de­nen mög­li­chen Gesundheitsgefahren.

Dies gilt auch für die grund­sätz­lich weni­ger belas­ten­den stre­cken­be­zo­ge­nen Ver­kehrs­ver­bo­te. Inso­weit ist ins­be­son­de­re zu berück­sich­ti­gen, dass durch stre­cken­be­zo­ge­ne Ver­bo­te Aus­weich­ver­keh­re und damit höhe­re Belas­tun­gen an ande­ren Stra­ßen ent­ste­hen kön­nen. Die­se sind zwar, wie das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nen Urtei­len vom 27.02.2018 [27] aus­ge­führt hat, grund­sätz­lich hin­zu­neh­men, soweit die Grenz­wer­te an den Aus­weich­stre­cken nicht über­schrit­ten wer­den. Dies bedeu­tet aber nicht, dass das Inter­es­se der an den Aus­weich­stre­cken leben­den Per­so­nen vor einem unter Umstän­den erheb­li­chen Anstieg der Luft­schad­stof­fe bis an die Immis­si­ons­grenz­wer­te her­an bewahrt zu blei­ben, von vorn­her­ein unbe­acht­lich wäre. Bewegt sich die Über­schrei­tung des Grenz­wer­tes – wie hier – in einem Bereich von nur 1 µg/​m³ und ist mit einem kon­ti­nu­ier­li­chen Rück­gang der Belas­tung sowie der als­bal­di­gen Ein­hal­tung bzw. deut­li­chen Unter­schrei­tung des Grenz­wer­tes sicher zu rech­nen, ist ein Ver­kehrs­ver­bot daher regel­mä­ßig auch dann nicht gebo­ten, wenn es die ein­zi­ge geeig­ne­te Maß­nah­me ist, um das Ziel zu einem frü­he­ren Zeit­punkt zu erreichen.

Ob sich ein Ver­kehrs­ver­bot auch bei höhe­ren Grenz­wert­über­schrei­tun­gen als unver­hält­nis­mä­ßig dar­stellt, hängt von den Umstän­den des Ein­zel­fal­les, ins­be­son­de­re davon ab, wie lang die pro­gnos­ti­zier­te Dau­er der Über­schrei­tung ist und mit wel­chem Maß an Sicher­heit die Ein­hal­tung der Grenz­wer­te erwar­tet wer­den kann. Je kür­zer einer­seits die Über­schrei­tung andau­ert und je siche­rer die bal­di­ge Ein­hal­tung der Grenz­wer­te zu erwar­ten ist und je grö­ßer ande­rer­seits die Aus­wir­kun­gen eines Ver­kehrs­ver­bots für die betrof­fe­nen Ver­kehrs­teil­neh­mer und Anwoh­ner von Aus­weich­stre­cken ist, umso eher sind auch höhe­re Über­schrei­tun­gen hin­nehm­bar. So kann etwa dann, wenn durch die bevor­ste­hen­de Fer­tig­stel­lung einer Umge­hungs­stra­ße oder eines Stra­ßen­tun­nels eine erheb­li­che Ver­kehrs­re­du­zie­rung und damit auch eine Redu­zie­rung der Schad­stof­fe in naher Zukunft sicher zu erwar­ten ist, eine Umlei­tung des Ver­kehrs aber zu erheb­li­chen Belas­tun­gen an ande­rer Stel­le füh­ren wür­de, auch eine deut­li­che Grenz­wert­über­schrei­tung unter dem Gesichts­punkt der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit vor­über­ge­hend tole­rier­bar sein.

Erweist sich der recht­li­che Ansatz des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs, wonach von der Anord­nung von Ver­kehrs­ver­bo­ten für das Jahr 2019 nicht hät­te abge­se­hen wer­den dür­fen, als feh­ler­haft, kann die von der Stadt Reut­lin­gen auf­ge­wor­fe­ne Fra­ge, ob das ange­grif­fe­ne Urteil aus­rei­chen­de tat­säch­li­che Fest­stel­lun­gen zur Aus­ge­stal­tung und Wirk­sam­keit sol­cher Ver­bo­te ent­hält und ob die Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans in zeit­li­cher Hin­sicht im Jah­re 2019 über­haupt noch mög­lich gewe­sen wäre, dahin­ste­hen; dies gilt glei­cher­ma­ßen für die in die­sem Zusam­men­hang erho­be­nen Verfahrensrügen.

Ohne Ver­stoß gegen Bun­des­recht hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof bean­stan­det, dass die bestehen­de Pla­nung auf einer man­gel­haf­ten Pro­gno­se beruht.

Eine recht­mä­ßi­ge Luft­rein­hal­te­pla­nung setzt vor­aus, dass sie auf einer ord­nungs­ge­mä­ßen Pro­gno­se der Ent­wick­lung der Immis­si­ons­wer­te beruht. Maß­geb­lich ist der bei Auf­stel­lung des Plans vor­han­de­ne tat­säch­li­che und wis­sen­schaft­li­che Erkennt­nis­stand. Bei pla­ne­ri­schen Ent­schei­dun­gen, die nicht allein auf der Erfas­sung eines gegen­wär­ti­gen Zustands, son­dern auch auf einer Ein­schät­zung in der Zukunft lie­gen­der Tat­sa­chen beru­hen, liegt es in der Natur der Sache, dass die Rich­tig­keit der Pro­gno­se gericht­lich nur ein­ge­schränkt über­prüf­bar ist. Die zukünf­ti­ge Ent­wick­lung der tat­säch­li­chen Ver­hält­nis­se ent­zieht sich natur­ge­mäß einer exak­ten Tat­sa­chen­fest­stel­lung. Die mit­hin kei­ner Rich­tig­keits­ge­währ unter­lie­gen­den Pro­gno­sen sind gericht­lich nur ein­ge­schränkt dar­auf­hin über­prüf­bar, ob sie metho­disch ein­wand­frei erar­bei­tet wor­den sind, nicht auf unrea­lis­ti­schen Annah­men beru­hen und ob das Pro­gno­se­er­geb­nis ein­leuch­tend begrün­det wor­den ist [28].

Aus der uni­ons­recht­lich deter­mi­nier­ten Ergeb­nis­ver­pflich­tung fol­gen kei­ne höhe­ren Anfor­de­run­gen an die gericht­li­che Über­prüf­bar­keit von Pro­gno­sen im Bereich der Luft­rein­hal­te­pla­nung. Die vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof in Erwä­gung gezo­ge­ne Par­al­le­le zu den in der Recht­spre­chung ent­wi­ckel­ten Anfor­de­run­gen an die Zulas­sung von Vor­ha­ben in FFH-Gebie­ten über­zeugt nicht. Die in Art. 6 der FFH-Richt­li­nie (Richt­li­nie 92/​43/​EWG des Rates vom 31.05.1992 zur Erhal­tung der natür­li­chen Lebens­räu­me sowie der wild­le­ben­den Tie­re und Pflan­zen) gere­gel­ten ver­fah­rens­recht­li­chen und mate­ri­el­len Anfor­de­run­gen an die Ver­träg­lich­keits­prü­fung sind – anders als die Luft­rein­hal­te­pla­nung – vor­ha­ben­be­zo­gen und schutz­ge­biets­be­zo­gen aus­ge­stal­tet. Das Ver­bot, ein Vor­ha­ben zuzu­las­sen, sofern nicht die Gewiss­heit besteht, dass es nicht zu Beein­träch­ti­gun­gen der für das Gebiet fest­ge­leg­ten Erhal­tungs­zie­le führt, hat sei­nen Grund in der beson­de­ren Bedeu­tung der das öko­lo­gi­sche Netz „Natu­ra 2000“ bil­den­den­den Schutz­ge­bie­te und ist nicht auf Pla­nungs­ent­schei­dun­gen über­trag­bar oder in sons­ti­ger Wei­se ver­all­ge­mei­ne­rungs­fä­hig [29].

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ist ohne Ver­let­zung von Bun­des­recht davon aus­ge­gan­gen, dass die den Maß­nah­men M 1 und M 2 zugrun­de lie­gen­de Ver­kehrs­pro­gno­se im Bereich der Sach­ver­halts­an­nah­men und bei der Plau­si­bi­li­tät der Begrün­dung Män­gel aufweist.

Zu Recht hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof die feh­len­de Nach­voll­zieh­bar­keit der Begrün­dung des Pro­gno­se­er­geb­nis­ses für die im Luft­rein­hal­te­plan ange­nom­me­ne Redu­zie­rung des Ver­kehrs­auf­kom­mens in der Leder­stra­ße um 12.500 Kfz/​24h gerügt. Wie von der Stadt Reut­lin­gen aus­drück­lich zuge­stan­den, beträgt die Sum­me der im Luft­rein­hal­te­plan in M 1 beschrie­be­nen Teil­um­set­zungs­schrit­te nur 8.300 Kfz/​24h. Die Dis­kre­panz von 4.200 Kfz/​24h konn­te aus­weis­lich der Urteils­be­grün­dung auch in der münd­li­chen Ver­hand­lung nicht durch Befra­gung des Gut­ach­ters der Stadt Reut­lin­gen auf­ge­klärt wer­den. Soweit die Stadt Reut­lin­gen in der Revi­si­ons­be­grün­dung gel­tend macht, im Luft­rein­hal­te­plan wer­de auf „wei­te­re ver­kehr­li­che Teil­um­set­zungs­schrit­te“ ver­wie­sen, deren Wir­kun­gen noch nach­zu­wei­sen sei­en, ver­fehlt sie den recht­li­chen Maß­stab. Die zur Schad­stoff­min­de­rung geeig­ne­ten Schrit­te müs­sen im Luft­rein­hal­te­plan selbst benannt sowie hin­sicht­lich ihres Umfangs und ihrer Wirk­sam­keit hin­rei­chend kon­kret beschrie­ben sein. Der pau­scha­le Ver­weis auf unge­nann­te Maß­nah­men unkla­rer Wir­kung, deren Nach­weis aus­steht, genügt inso­weit offen­sicht­lich nicht den recht­li­chen Anfor­de­run­gen des § 47 Abs. 1 BIm­SchG. Den Aus­füh­run­gen des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs lie­gen auch kei­ne akten­wid­ri­gen Sach­ver­halts­fest­stel­lun­gen zugrun­de. Dass es zur Errei­chung des Ziels der Ver­kehrs­re­du­zie­rung um 12.500 Kfz/​24h noch wei­te­rer, nicht im Luft­rein­hal­te­plan fest­ge­leg­ter und bezif­fer­ter Maß­nah­men bedarf, ist kein Umstand, den der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof über­se­hen hat, son­dern es stellt gera­de den Kern der Kri­tik dar, die Pro­gno­se sei fehlerhaft.

Hin­sicht­lich der vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof geäu­ßer­ten Zwei­fel an der ange­nom­me­nen Maxi­mal­ka­pa­zi­tät des Schei­ben­gip­fel­tun­nels weist die Stadt Reut­lin­gen zu Recht dar­auf hin, dass der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof die­se Fra­ge im Ergeb­nis offen­ge­las­sen hat. Den dies­be­züg­lich von ihr gerüg­ten Ver­fah­rens­feh­lern braucht das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt daher nicht nachzugehen.

Eben­so wenig bedarf es einer Ent­schei­dung, ob der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof zu Recht die Emis­si­ons­re­duk­ti­on auf­grund von Soft­ware-Updates bean­stan­det hat. Denn ange­sichts der Tat­sa­che, dass bei der wegen des Feh­lers bei der Ermitt­lung der Ver­kehrs­re­du­zie­rung in der Leder­stra­ße erfor­der­li­chen Neu­pla­nung die vor­han­de­nen Pro­gno­sen zu über­ar­bei­ten sind und hier­bei u.a. die im Novem­ber 2019 erschie­ne­ne Ver­si­on 4.01. des Hand­buchs für Emis­si­ons­fak­to­ren – HBEFA – zu berück­sich­ti­gen sein wird, ist nicht abseh­bar, dass die bis­he­ri­gen Pro­gno­sen zur Wirk­sam­keit der Soft­ware-Updates künf­tig noch maß­geb­lich sein wer­den. Dahin­ste­hen kann daher auch, ob die vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof aus einer „lebens­na­hen Betrach­tung“ her­aus geäu­ßer­ten Zwei­fel an einer hin­rei­chen­den Nach­hal­tig­keit frei­wil­li­ger Updates berech­tigt und hin­rei­chend empi­risch abge­si­chert sind.

Zutref­fend hat die Stadt Reut­lin­gen dar­auf hin­ge­wie­sen, dass ein Luft­rein­hal­te­plan kei­ne Maß­nah­men für den Fall bereit­zu­hal­ten hat, dass sich die Pro­gno­se der Grenz­wert­ein­hal­tung als zu posi­tiv erwei­sen und abseh­bar nicht ver­wirk­li­chen soll­te. Der in der ober­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung ver­tre­te­nen Auf­fas­sung der Not­wen­dig­keit einer zusätz­li­chen Pla­nung auf einer zwei­ten Stu­fe für den Fall, dass sich die Pro­gno­se der Grenz­wert­ein­hal­tung als zu posi­tiv erweist und abseh­bar nicht ver­wirk­li­chen soll­te [30], ist nicht zu folgen.

Die Vor­aus­set­zun­gen des § 47 Abs. 2 Satz 4 BIm­SchG als der ein­zi­gen in Betracht kom­men­den Rechts­grund­la­ge lie­gen nicht vor. Danach kann ein Luft­rein­hal­te­plan als einen Bestand­teil auch einen Plan für kurz­fris­tig zu ergrei­fen­de Maß­nah­men ent­hal­ten. Zusätz­li­che Maß­nah­men für den Fall des Schei­terns der Maß­nah­men auf der „ers­ten Stu­fe“ ent­spre­chen damit nicht dem Kon­zept von § 47 Abs. 2 BIm­SchG, der ledig­lich zwi­schen kurz­fris­tig zu ergrei­fen­den Maß­nah­men und län­ger­fris­tig ange­leg­ten Maß­nah­men nach § 47 Abs. 1 BIm­SchG unter­schei­det. Die Pla­nung auf einer „zwei­ten Stu­fe“ ist daher kei­ne Pla­nung im Sin­ne des § 47 Abs. 2 Satz 2 und 4 BIm­SchG.

Auch die uni­ons­recht­lich begrün­de­te Ergeb­nis­ver­pflich­tung und das Zügig­keits­ge­bot gebie­ten kei­ne Vor­sor­ge­pla­nung für den Fall, dass sich die dem Luft­rein­hal­te­plan zugrun­de­lie­gen­den Pro­gno­sen als feh­ler­haft oder die fest­ge­setz­ten Maß­nah­men als nicht aus­rei­chend erwei­sen. Zwar ist die zustän­di­ge Behör­de ver­pflich­tet, die Ent­wick­lung der Luft­schad­stoff­be­las­tung stän­dig und aus­rei­chend eng­ma­schig zu beob­ach­ten und die Wirk­sam­keit sowie Nach­hal­tig­keit der fest­ge­leg­ten Maß­nah­men zu kon­trol­lie­ren. Dies bedeu­tet aber nicht, dass sie bereits im Rah­men der Plan­auf­stel­lung alle abseh­ba­ren und ernst­haft in Betracht kom­men­den Über­schrei­tungs­va­ri­an­ten vor­aus­schau­end in den Blick zu neh­men und hier­auf gerich­te­te Kon­zep­te zu ent­wi­ckeln und bereit­zu­hal­ten hät­te [31]. Eine der­art weit­ge­hen­de gestaf­fel­te Prü­fung müss­te eine Viel­zahl von Sze­na­ri­en einem auf­wän­di­gen Prüf­pro­gramm unter­zie­hen und je nach unter­stell­tem Grad der Ziel­ver­feh­lung unter­schied­li­che Reak­ti­ons­kon­zep­te und in die­sem Zusam­men­hang auch dif­fe­ren­zie­ren­de Über­le­gun­gen zur Ver­hält­nis­mä­ßig­keit etwaig vor­zu­hal­ten­der Maß­nah­men anstel­len. Hier­durch wür­de die Pla­nungs­dau­er trotz Über­schrei­tung der Grenz­wer­te regel­mä­ßig nicht uner­heb­lich ver­län­gert und das Zügig­keits­ge­bot bei der Auf­stel­lung eines Luft­rein­hal­te­plans kon­ter­ka­riert. Auch die Kon­trol­le der Ein­hal­tung die­ses Gebo­tes wür­de hier­durch erheb­lich erschwert. Auf ungüns­ti­ge­re Ent­wick­lun­gen als pro­gnos­ti­ziert, kann und muss die Behör­de durch eine zügi­ge und ent­schlos­se­ne Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans reagie­ren. Dabei ist sie ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Stadt Reut­lin­gen ver­pflich­tet, unter­jäh­rig zu reagie­ren, wenn sich abzeich­net, dass sich eine Pro­gno­se als unzu­tref­fend erwie­sen hat oder die vor­ge­se­he­nen Maß­nah­men nicht greifen.

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat zu Recht eine Neu­pla­nung für erfor­der­lich gehal­ten. Eine sol­che Ver­pflich­tung folgt bereits dar­aus, dass die Pro­gno­se über die Ver­kehrs­re­du­zie­rung in der Leder­stra­ße nicht belast­bar ist und die Grenz­wer­te im hier maß­geb­li­chen Zeit­punkt der letz­ten münd­li­chen Ver­hand­lung wei­ter­hin über­schrit­ten waren.

Einer Neu­pla­nung im lau­fen­den Jahr steht nicht ent­ge­gen, dass der Immis­si­ons­grenz­wert für Stick­stoff­di­oxid nach § 3 Abs. 2 der 39. BIm­SchV auf ein Kalen­der­jahr bezo­gen ist, so dass sich die tat­säch­li­che Ein­hal­tung erst nach Ablauf des Jah­res fest­stel­len lässt. Damit ist nicht ver­bun­den, dass Luft­rein­hal­te­pla­nun­gen und die dar­in fest­ge­leg­ten Maß­nah­men nur zum Jah­res­be­ginn ein­set­zen kön­nen. Steht pro­gnos­tisch fest, dass der Grenz­wert im lau­fen­den Jahr über­schrit­ten wird und ist die aktu­el­le Pla­nung defi­zi­tär, hat der Plan­ge­ber unver­züg­lich zu reagie­ren. Zwar kann die Pflicht zur Neu­pla­nung aus­schei­den, wenn auf­grund der zwi­schen­zeit­li­chen Ent­wick­lung der Luft­schad­stof­fe fest­steht, dass zum maß­geb­li­chen Zeit­punkt der letz­ten münd­li­chen Ver­hand­lung in der Tat­sa­chen­in­stanz eine Luft­rein­hal­te­pla­nung nicht mehr not­wen­dig ist [32]. So liegt es hier aber nicht. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat ohne Ver­fah­rens­ver­stoß fest­ge­stellt, dass nach den aktua­li­sier­ten Pro­gno­sen für das Jahr 2019 an der Mess­stel­le Leder­stra­ße-Ost von einem Stick­stoff­di­oxid-Jah­res­mit­tel­wert von 48 μg/​m³ und für das Jahr 2020 von 44 μg/​m³ aus­zu­ge­hen ist.

Ob die Pro­gno­se­män­gel in den im März 2019 vor­ge­leg­ten neu­en Pro­gno­sen fort­wir­ken, wie der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ange­nom­men hat, kann das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt offen­las­sen, weil bei der Neu­pla­nung die Pro­gno­sen zu aktua­li­sie­ren bzw. neue Pro­gno­sen zu erstel­len sind. Aller­dings ist jeden­falls hin­sicht­lich der Maß­nah­me M 1 von einem Fort­wir­ken aus­zu­ge­hen. Obgleich die neue Pro­gno­se auf einer „aktua­li­sier­ten Ver­kehrs­da­ten­ba­sis, Ver­kehrs­mo­dell an aktu­el­len Zäh­lun­gen neu geeicht“ beruht [33], wird der Umset­zungs­stand der Maß­nah­men des „Sze­na­rio Reut­lin­gen“ der 4. Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans berück­sich­tigt. Die im Anhang bei­gefüg­te Lis­te führt zu den Teil­maß­nah­men der Maß­nah­me M 1 die schon im Luft­rein­hal­te­plan ent­hal­te­nen Zah­len auf. Die ange­ge­be­nen Maß­nah­men erge­ben wei­ter­hin in der Sum­me nur 8 300 Kfz/​24 h mit einer Reduk­ti­ons­wir­kung von 4, 8 μg/​m³.

Bei der Neu­pla­nung ist dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit Rech­nung zu tra­gen. Im Rah­men die­ser Prü­fung kön­nen neben der vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nen Urtei­len vom 27.02.2018 [34] erör­ter­ten zeit­li­chen Staf­fe­lung bei der Ein­füh­rung von Ver­kehrs­ver­bo­ten und der Dif­fe­ren­zie­rung nach dem räum­li­chen Umfang der Ver­bo­te sowie nach Alter und Abgas­ver­hal­ten der betrof­fe­nen Fahr­zeu­ge wei­te­re Aspek­te zu berück­sich­ti­gen sein.

So hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bereits dar­auf hin­ge­wie­sen, dass nicht nur die Belas­tun­gen und Ein­schrän­kun­gen für die Fahr­zeug­ei­gen­tü­mer, Fahr­zeug­hal­ter und Fahr­zeug­nut­zer, son­dern auch die Aus­wir­kun­gen auf die Ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung und der Wirt­schaft zu berück­sich­ti­gen sind [35]. Wie oben im Ein­zel­nen dar­ge­legt, kann zudem bei sehr gerin­gen Grenz­wert­über­schrei­tun­gen ein Ver­kehrs­ver­bot unver­hält­nis­mä­ßig sein, wenn der noch ver­blei­ben­de Zeit­raum der Über­schrei­tung nur kurz und die Ein­hal­tung der Grenz­wer­te sicher zu erwar­ten ist.

Der danach im Rah­men der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung vor­zu­neh­men­de Aus­gleich bedeu­tet aller­dings nicht, dass eine ergeb­nis­of­fe­ne pla­ne­ri­sche Abwä­gung aller in Betracht kom­men­den Belan­ge vor­zu­neh­men wäre. Wird der maß­geb­li­che Grenz­wert über­schrit­ten und erweist sich eine Maß­nah­me als geeig­net und erfor­der­lich, um den Zeit­raum der Über­schrei­tung so kurz wie mög­lich zu hal­ten, ist der dann noch vor­zu­neh­men­de Inter­es­sen­aus­gleich nicht mehr im Sin­ne einer pla­ne­ri­schen Abwä­gung vor­zu­neh­men, son­dern Aus­druck der Prü­fung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne, wonach ein legi­ti­mes Ziel mit geeig­ne­ten und erfor­der­li­chen Mit­teln nicht um jeden Preis ver­folgt wer­den darf. In die­sem Sin­ne hat auch der EuGH in sei­nem Urteil vom 24.10.2019 [36] dar­auf hin­ge­wie­sen, dass struk­tu­rel­le Schwie­rig­kei­ten kei­nen Recht­fer­ti­gungs­grund für eine Grenz­wert­über­schrei­tung dar­stel­len, es sich aber um einen Umstand han­deln kön­ne, der im Rah­men der all­ge­mei­nen Inter­es­sen­ab­wä­gung von Bedeu­tung sein kön­ne. Ein der­ar­ti­ger Umstand kann auch die beson­de­re infra­struk­tu­rel­le Bedeu­tung eines Ver­kehrs­wegs sein [37].

Dage­gen sind kei­ne Fest­stel­lun­gen zu Art und Umfang der aus den Grenz­wert­über­schrei­tun­gen fol­gen­den Gesund­heits­ge­fah­ren gebo­ten. Die bei einer Pla­nung zur Grenz­wer­te­er­rei­chung not­wen­di­gen Maß­nah­men dür­fen nicht im Rah­men einer Abwä­gung zwi­schen dem Aus­maß von durch Grenz­wert­über­schrei­tun­gen beding­ten Gesund­heits­ge­fah­ren und den durch Ver­kehrs­ver­bo­te erfol­gen­den Ein­schrän­kun­gen von Ver­kehrs­teil­neh­mern rela­ti­viert wer­den. Einer detail­lier­ten Fest­stel­lung zum genau­en Umfang der Betrof­fen­heit durch Gesund­heits­ge­fah­ren und der Anzahl der davon betrof­fe­nen Per­so­nen bedarf es daher nicht [38]. Die grund­sätz­li­che Ent­schei­dung der Fra­ge einer Gesund­heits­ge­fahr bei Über­schrei­tung der Grenz­wer­te hat bereits der Norm­ge­ber getrof­fen; sie ist daher einer Über­prü­fung im Ein­zel­fall entzogen.

Aus § 47 Abs. 4 a BIm­SchG erge­ben sich gegen­über den vor­ste­hen­den Erwä­gun­gen zum Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz kei­ne wei­te­ren Ein­schrän­kun­gen. Nach die­ser Norm kom­men Ver­kehrs­ver­bo­te für Die­sel­fahr­zeu­ge wegen Über­schrei­tung der Immis­si­ons­grenz­wer­te in der Regel nur in Gebie­ten in Betracht, in denen der Stick­stoff­di­oxid­wert von 50 Mikrogramm/​m³ im Jah­res­mit­tel über­schrit­ten wor­den ist.

Ohne Ver­stoß gegen Bun­des­recht ist der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof davon aus­ge­gan­gen, dass es nur auf gemes­se­ne Grenz­wert­über­schrei­tun­gen bis 50 Mikro­gramm Stick­stoff­di­oxid pro Kubik­me­ter Luft ankommt und nicht auf ledig­lich pro­gnos­ti­zier­te Über­schrei­tun­gen bis in die­se Höhe. Ein ande­res Ver­ständ­nis wäre mit dem Wort­laut der Norm schwer­lich in Ein­klang zu brin­gen. Selbst wenn man trotz des kla­ren Wort­lauts auf den Zweck der Rege­lung abstell­te, ergä­be sich nichts Ande­res. Weder der Geset­zes­be­grün­dung [39] noch der Stel­lung­nah­me des Umwelt­aus­schus­ses [40] lässt sich ent­neh­men, dass die hin­ter der Rege­lung ste­hen­de gesetz­li­che Annah­me, über­all dort, wo bereits Stick­stoff­be­las­tun­gen unter 50 µg/​m³ vor­lie­gen, sei davon aus­zu­ge­hen, dass die beschlos­se­nen Maß­nah­men zu einer Sen­kung unter den Grenz­wert füh­ren, auch dann gel­ten soll, wenn zwar bis­lang eine gemes­se­ne Belas­tung über 50 µg/​m³ liegt, die Immis­si­ons­pro­gno­sen aber auf künf­ti­ge Wer­te dar­un­ter ver­wei­sen. Aus dem von der Beklag­ten gebil­de­ten Bei­spiel ergibt sich nichts Ande­res. Wenn zum Zeit­punkt der Auf­stel­lung des Luft­rein­hal­te­plans die letz­te gemes­se­ne Belas­tung noch über 50 µg/​m³ liegt, mag es im Ein­zel­fall güns­ti­ge Ent­wick­lun­gen geben, die eine Sen­kung von mehr als 10 µg/​m³ bewir­ken. Dies dürf­te aber weder den bis­he­ri­gen Erfah­run­gen mit der Ent­wick­lung der Immis­si­ons­wer­te ent­spre­chen, noch hat der Gesetz­ge­ber eine sol­che Erwar­tung formuliert.

Die Bestim­mung, dass Ver­kehrs­ver­bo­te für Die­sel­fahr­zeu­ge in der Regel nur bei Wer­ten über 50 µg/​m³ in Betracht kom­men, ist uni­ons­rechts­kon­form dahin­ge­hend aus­zu­le­gen, dass damit eine tat­säch­li­che Ver­mu­tung aus­ge­drückt wer­den soll, wonach bei sol­chen Immis­si­ons­wer­ten eine Unter­schrei­tung des Grenz­wer­tes auf­grund der ergrif­fe­nen Maß­nah­men auch ohne Ver­kehrs­ver­bo­te zeit­nah zu erwar­ten ist. Soweit dies ent­ge­gen die­ser Annah­me nicht der Fall sein soll­te und Ver­kehrs­ver­bo­te sich als ein­zi­ges Mit­tel dar­stel­len, um die Über­schrei­tung des Grenz­wer­tes so kurz wie mög­lich zu hal­ten, kann dem­ge­gen­über nicht von einem Regel­fall im Sin­ne des § 47 Abs. 4a BIm­SchG aus­ge­gan­gen wer­den, so dass die Vor­schrift auch unter­halb von Wer­ten von 50 µg/​m³ Ver­kehrs­ver­bo­ten im Rah­men des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes nicht ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den kann.

Wie der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof zutref­fend ange­nom­men hat, wäre eine nach dem Wort­laut mög­li­cher­wei­se näher­lie­gen­de Aus­le­gung, dass ein ech­tes Regel-Aus­nah­me-Ver­hält­nis geschaf­fen wer­den soll­te, nach dem Ver­kehrs­ver­bo­te über­haupt nur in aty­pi­schen Fäl­len ange­ord­net wer­den dür­fen, nicht mit Uni­ons­recht ver­ein­bar. Zwar steht es dem Gesetz­ge­ber frei, Anfor­de­run­gen an die Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung nor­ma­tiv fest­zu­le­gen. Eine star­re Gren­ze, unter­halb derer ein aner­kannt effek­ti­ver Maß­nah­men­typ nur im aty­pi­schen Aus­nah­me­fall ange­ord­net wer­den darf, ver­stie­ße jedoch gegen die uni­ons­recht­li­che Ver­pflich­tung, den Zeit­raum der Über­schrei­tung so kurz wie mög­lich zu hal­ten. Die­se unter­liegt zwar ihrer­seits dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz. Aller­dings geht aus der Recht­spre­chung des EuGH her­vor, dass nicht ein­zel­fall­be­zo­ge­ne, gene­rel­le Erwä­gun­gen ins­be­son­de­re im Fall einer län­ger andau­ern­den Über­schrei­tung nicht als Beleg dafür in Betracht kom­men, dass die getrof­fe­nen Maß­nah­men aus­rei­chend waren, auch die Grenz­wer­te wei­ter­hin über­schrit­ten wer­den [41]. Dies wird durch die Bemer­kun­gen der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on auf die Noti­fi­zie­rung des 13. Ände­rungs­ge­set­zes zum Bun­des­im­mis­si­ons­schutz­ge­setz bestä­tigt, wonach die Ein­füh­rung der For­mu­lie­rung „in der Regel“ begrüßt wird, „um Fahr­ver­bo­te nicht aus­zu­schlie­ßen, falls sie sich als ein­zi­ge Mög­lich­keit erwei­sen soll­ten, Zeit­räu­me der Nicht­ein­hal­tung so kurz wie mög­lich zu hal­ten“ [42].

Das Erfor­der­nis einer ent­spre­chen­den· uni­ons­rechts­kon­for­men Aus­le­gung ent­spricht auch der ein­hel­li­gen Auf­fas­sung bis­lang mit § 47 Abs. 4a Satz 1 BIm­SchG befass­ter Ober­ge­rich­te [43] und der erst­in­stanz­li­chen Recht­spre­chung [44]. Eine wört­li­che Aus­le­gung als ech­tes Regel-Aus­nah­me-Ver­hält­nis hält auch die ganz über­wie­gen­de rechts­wis­sen­schaft­li­che Lite­ra­tur – mit unter­schied­li­chen Akzen­tu­ie­run­gen – für uni­ons­rechts­wid­rig [45]. Auch die­je­ni­gen Autoren, die § 47 Abs. 4a Satz 1 BIm­SchG dem Grun­de nach für uni­ons­rechts­kon­form hal­ten, gehen in der Sache davon aus, dass die­ser Ver­kehrs­ver­bo­te dann nicht aus­schließt, wenn sie das ein­zi­ge Mit­tel sind, die Grenz­wer­te in abseh­ba­rer Zeit ein­zu­hal­ten [46].

Es besteht kein Anlass, die Fra­ge der Ver­ein­bar­keit von § 47 Abs. 4a Satz 1 BIm­SchG mit Art. 13 oder 23 der Richt­li­nie 2008/​50 EG dem EuGH vor­zu­le­gen. Die Aus­le­gung der ent­spre­chen­den Richt­li­ni­en­be­stim­mun­gen ist viel­mehr auf Grund­la­ge der Recht­spre­chung des Gerichts­hofs der letz­ten Jah­re hin­rei­chend klar, um zu der vor­ste­hend skiz­zier­ten uni­ons­rechts­kon­for­men Aus­le­gung zu kom­men [47].

Eine Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Neu­re­ge­lung ergibt sich ent­ge­gen ein­zel­ner Stim­men in der Lite­ra­tur nicht dar­aus, dass die Rege­lungs­wir­kung bei der ange­nom­me­nen uni­ons­rechts­kon­for­men Aus­le­gung gegen­über dem ohne­hin gel­ten­den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz gering ist [48]. Dem Gesetz­ge­ber ist es nicht ver­wehrt, eine sich aus der Recht­spre­chung und all­ge­mei­nen Rechts­grund­sät­zen erge­ben­de Lage zu kodi­fi­zie­ren. Der Grund­satz der Nor­men­wahr­heit führt zwar dazu, dass sich der Gesetz­ge­ber an dem für den Normadres­sa­ten ersicht­li­chen Rege­lungs­ge­halt der Norm fest­hal­ten las­sen muss. Aus­rei­chend ist jedoch, wenn die­ser Inhalt in zumut­ba­rer Wei­se im Wege der Aus­le­gung zu erken­nen ist [49]. Dies ist hier der Fall.

Nach den vor­ste­hen­den Erwä­gun­gen zur Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne erscheint es auf der Grund­la­ge der tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs nicht zwin­gend, dass Ver­kehrs­ver­bo­te anzu­ord­nen sein wer­den. Die­se sind vom Plan­ge­ber zu prü­fen und ihre Anord­nung im Luft­rein­hal­te­plan ist ernst­haft in Betracht zu zie­hen. Ob sie sich aber unter Wür­di­gung aller zu berück­sich­ti­gen­den Umstän­de als ver­hält­nis­mä­ßig erwei­sen, bedarf der erneu­ten Prü­fung. Kommt der Plan­ge­ber dabei dazu, dass sie trotz Eig­nung und Erfor­der­lich­keit zur Grenz­wert­ein­hal­tung unver­hält­nis­mä­ßig sei­en, bedarf dies einer ein­ge­hen­den Begrün­dung [50].

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 27. Febru­ar 2020 – 7 C 3.19

  1. stRspr, vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 14.03.2018 – 10 C 3.17, Buch­holz 428.2 § 11 VZOG Nr. 38 Rn. 12 m.w.N.[]
  2. BVerwG, Urteil vom 27.02.2018 – 7 C 30.17, BVerw­GE 161, 201 Rn. 68[]
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.09.2019 – 7 C 5.18 17 ff. m.w.N.[]
  4. vgl. BVerwG, Urteil vom 19.12.2013 – 4 C 14.12, BVerw­GE 149, 17 Rn. 10 zur UVP-Pflicht[]
  5. BVerwG, Urteil vom 26.09.2019 – 7 C 5.18 24[]
  6. BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 – 7 C 21.12, BVerw­GE 147, 312 Rn. 38 ff.[]
  7. BT-Drs. 18/​9526, S. 35[]
  8. eben­so OVG NRW, Urtei­le vom 31.07.2019 – 8 A 2851/​18 398 ff.; und vom 12.09.2019 – 8 A 4775/​18 478 ff.[]
  9. BGBl. I S. 1065[]
  10. anders OVG Ham­burg, Urteil vom 29.11.2019 – 1 E 23.18 127[]
  11. vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.03.2013 – 4 B 15.12 22[]
  12. vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.12.2019 – 10 B 14.19 25[]
  13. BVerwG, Urtei­le vom 27.02.2018 – 7 C 30.17, BVerw­GE 161, 201; und 7 C 26.16, Buch­holz 406.25 § 47 BIm­SchG Nr. 6[]
  14. ABl. L 152 S. 1[]
  15. BVerwG, Urteil vom 27.02.2018 – 7 C 30.17, BVerw­GE 161, 201 Rn. 32[]
  16. EuGH, Urteil vom 22.02.2018 – C‑336/​16 [ECLI:​EU:​C:​2018:​94], Kommission/​Polen, Rn. 62 und 65[]
  17. BVerwG, Urteil vom 27.02.2018 – 7 C 30.17, BVerw­GE 161, 201 Rn. 33 f.[]
  18. vgl. EuGH, Urteil vom 24.10.2019 – C‑636/​18 [ECLI:​EU:​C:​2019:​900], Kommission/​Frankreich, Rn. 90[]
  19. stRspr; EuGH, vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.2019 – C‑636/​18, Kommission/​Frankreich, Rn. 79[]
  20. BVerwG, Urteil vom 27.02.2018 – 7 C 30.17, BVerw­GE 161, 201 Rn. 38[]
  21. vgl. BVerwG, Urteil vom 14.07.1999 – 1 BvR 2226/​94 u.a. 221[]
  22. BVerfG, Beschluss vom 30.07.2008 – 1 BvR 3262/​07 u.a., BVerfGE 121, 317 102[]
  23. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 15.03.2018 – 2 BvR 1371/​13NJW 2018, 2312 Rn. 31 m.w.N.[]
  24. BVerfG, Beschluss vom 15.03.2018 – 2 BvR 1371/​13NJW 2018, 2312 Rn. 32[]
  25. vgl. EuGH, Urteil vom 24.10.2019 – C‑636/​18, Rn. 86[]
  26. vgl. EuGH, Urtei­le vom 05.04.2017 – C‑488/​15 [ECLI:​EU:​C:​2017:​267] Euro­päi­sche Kommission/​Bulgarien, Rn. 15; und vom 22.02.2018 – C‑336/​16, Rn. 99 ff.[]
  27. BVerwG, Urtei­le vom 27.02.2018 – 7 C 30.17, BVerw­GE 161, 201 Rn. 66; und 7 C 26.16, Buch­holz 406.25 § 47 BIm­SchG Nr. 6 Rn. 65[]
  28. vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.11.2013 – 9 B 14.13DVBl 2014, 237 Rn. 7[]
  29. vgl. auch VG Ber­lin, Urteil vom 09.10.2018 – 10 K 207.16 80[]
  30. etwa OVG NRW, Urtei­le vom 31.07.2019 – 8 A 2851/​18 335 f.; und vom 12.09.2019 – 8 A 4775/​18 323 sowie OVG Ham­burg, Urteil vom 29.11.2019 – 1 E 23/​18 287[]
  31. so aber OVG NRW, Urteil vom 31.07.2019 – 8 A 2851/​18 340[]
  32. vgl. OVG NRW, Urteil vom 31.07.2019 – 8 A 2851/​18 388, 392[]
  33. Fach­gut­ach­ten „Modell­stadt Reut­lin­gen“ – Ergän­zen­de Berech­nun­gen vom 12.03.2019[]
  34. BVerwG, Urtei­le vom 27.02.2018 – 7 C 30.17, BVerw­GE 161, 201; und 7 C 26.16, Buch­holz 406.25 § 47 BIm­SchG Nr. 6[]
  35. BVerwG, Urtei­le vom 27.02.2018 – 7 C 30.17, BVerw­GE 161, 201 Rn. 41 und – 7 C 26.16, Buch­holz 406.25 § 47 BIm­SchG Nr. 6 Rn. 38[]
  36. EuGH, Urteil vom 24.10.2019 – C- 636/​18, Kommission/​Frankreich, Rn. 86[]
  37. vgl. OVG NRW, Urteil vom 12.09.2019 – 8 A 4775/​18 268[]
  38. a.A. Hess. VGH, Beschluss vom 17.12.2018 – 9 A 2037/​18.Z 19[]
  39. BT-Drs.19/6335[]
  40. BT-Drs.19/8257[]
  41. vgl. EuGH, Urteil vom 24.10.2019 – C- 636/​18, Kommission/​Frankreich Rn. 84[]
  42. EU-Kom­mis­si­on, Schrei­ben vom 13.02.2019, C [2019] 1391 final S. 2[]
  43. vgl. OVG NRW, Urteil vom 31.07.2019 – 8 A 2851/​18 279; OVG Ham­burg, Beschluss vom 31.05.2019 – 1 Bs 90/​19 33[]
  44. VG Ber­lin, Urteil vom 09.10.2018 – 10 K 207.16 74; VG Köln, Urteil vom 08.11.2018 – 13 K 6684/​15 34[]
  45. vgl. Weiß/​Feder, EWS 2019, 14, 17 f.; Will, NZV 2019, 17, 24 f.; Quarch, SVR 2019, 18, 23; Scheid­ler, NVwZ 2019, 751, 754 f.; Las­kow­ski, ZRP 2019, 44, 46 f.; Klin­ger, ZUR 2019, 131, 133 f.; Ber­ke­mann, ZUR 2019, 412, 419 f.[]
  46. vgl. Schink, I+E 2019, 58, 62; Bren­ner, DAR 2019, 342[]
  47. vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 31.07.2019 – 8 A 2851/​18 307[]
  48. vgl. Klin­ger, ZUR 2019, 131, 134[]
  49. vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.06.2008 – 1 BvR 349/​04 23[]
  50. vgl. OVG NRW, Urteil vom 31.07.2019 – 8 A 2851/​18 315 ff.[]