Bodenschutzrecht – und die verfassungsrechtlichen Grenzen der Rückwirkung

2. Januar 2017 | Bodenschutz
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Zur Vermeidung einer verfassungswidrigen Rückwirkung ist der Anwendungsbereich des § 4 Abs. 3 BBodSchG dahingehend verfassungskonform zu reduzieren, dass diese Vorschrift eine im Jahr 1926 erfolgte Gesamtrechtsnachfolge nicht erfasst.

Nach § 24 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG haben mehrere Sanierungsverpflichtete unabhängig von ihrer Heranziehung durch die zuständigen Behörden untereinander einen Anspruch auf Kostenausgleich. Die Ausgleichsverpflichtung sowie der Umfang des Ausgleichs hängen gemäß § 24 Abs. 2 Satz 2 BBodSchG davon ab, inwieweit die Gefahr oder der Schaden vorwiegend von dem einen oder dem anderen Teil verursacht worden ist, soweit nichts anderes vereinbart ist. Nach § 4 Abs. 3 BBodSchG sind der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück zur Sanierung von Boden und Altlasten verpflichtet. Der frühere Eigentümer des Grundstücks ist nach § 4 Abs. 6 BBodSchG nur zur Sanierung verpflichtet, wenn er sein Eigentum nach dem 1.03.1999 übertragen hat und die schädliche Bodenveränderung hierbei kannte oder kennen musste.

Allerdings kann eine auf den Wortlaut abstellende Anwendung des § 4 Abs. 3 BBodSchG zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen Rückwirkung führen. Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift ist durch eine verfassungskonforme Auslegung dahin zu reduzieren, dass sie auf eine im Jahr 1926 eingetretene Gesamtrechtsnachfolge nicht anzuwenden ist. Die Annahme einer Sanierungspflicht nach § 4 Abs. 3 des mit Wirkung vom 01.03.1999 in Kraft getretenen Bundes-Bodenschutzgesetzes vom 17.03.19981 aufgrund einer im Jahr 1926 eingetretenen Gesamtrechtsnachfolge erweist sich als verfassungsrechtlich unzulässige “echte” Rückwirkung.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entfaltet eine Rechtsnorm “echte” Rückwirkung (sog. Rückbewirkung von Rechtsfolgen), wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon für vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll2. Eine “unechte” Rückwirkung liegt vor, wenn belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach deren Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden (sog. tatbestandliche Rückanknüpfung)3. Führt die rückwirkend eingeführte Norm zu keiner Rechtsänderung gegenüber dem vorherigen Rechtszustand, fehlt es an einer Rückwirkung im vorgenannten Sinn4.

Eine “echte” Rückwirkung ist verfassungsrechtlich unzulässig, sofern nicht zwingende Belange des Gemeinwohls sie erfordern oder ein schutzwürdiges Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand des Rechts für die Vergangenheit fehlt5. Hingegen ist die “unechte” Rückwirkung zulässig, sofern nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten6.

Für die Anwendung des § 4 Abs. 3 BBodSchG auf Gesamtrechtsnachfolgen, die bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes eingetreten sind, spricht, dass eine Stichtagsregelung für das Einsetzen der Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers – anders als für die Haftung des früheren Eigentümers gemäß § 4 Abs. 6 BBodSchG – nicht in das Gesetz aufgenommen worden ist. Es ist mithin davon auszugehen, dass der Gesetzgeber auch vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes abgeschlossene Rechtsnachfolgetatbestände in den Anwendungsbereich des § 4 Abs. 3 BBodSchG einbeziehen wollte7. Die Anwendung des § 4 Abs. 3 BBodSchG auf bereits abgeschlossene Gesamtrechtsnachfolgen entspricht auch der Intention des Gesetzgebers, dem Verursacherprinzip stärker Rechnung zu tragen8.

Die Anknüpfung an den vor Inkrafttreten des Gesetzes abgeschlossenen Tatbestand des Eintritts der Gesamtrechtsnachfolge stellt allerdings eine “echte” Rückwirkung dar9. Diese erweist sich im Streitfall als unzulässig, weil ihr keine zwingenden Belange des Gemeinwohls zugrunde liegen und die Beklagte auf den Fortbestand der Rechtslage im Jahr 1926 vertrauen durfte, nach der die polizeirechtliche Haftung des Verursachers nicht auf dessen Gesamtrechtsnachfolger überging.

Die vermeintliche Ausgleichsschuldnerin durfte im Zeitpunkt der Verschmelzung im Jahr 1926 darauf vertrauen, nicht als Gesamtrechtsnachfolgerin der übernommenen Gesellschaft in deren Haftung als Verhaltensstörer für die Verursachung der Bodenverunreinigungen einzutreten.

Bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts herrschte in der rechtswissenschaftlichen Literatur die Auffassung, öffentliche Rechte und Pflichten hafteten dauerhaft an der Person, für die sie begründet worden seien; sie seien nicht übertragbar und gingen mit dem Tod der Person unter10. Eine Rechtsnachfolge wurde allenfalls für vermögensrechtliche Pflichten wie etwa die Pflicht zur Steuerzahlung oder die Pflicht zur Rückzahlung zuviel erhaltener Besoldung, für mit dem Besitz oder dem Eigentum an einem Grundstück verbundene Pflichten wie etwa die Haftung für Anliegerbeiträge sowie bei freiwilliger Pflichtenübernahme für möglich gehalten11. In der Literatur sind die Annahmen, die Polizeipflicht sei stets höchstpersönlich und der Gesamtrechtsnachfolger trete nicht in Pflichten des Handlungsstörers ein, erst seit Ende der 1960iger Jahre zunehmend in Frage gestellt worden12.

Den wenigen verfügbaren Entscheidungen, die sich bis zum Ende der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts mit der Frage der Rechtsnachfolge in polizeirechtliche Pflichten befassten, ist ebenfalls eine ablehnende Tendenz zu entnehmen. So wurde seinerzeit angenommen, die gewerbepolizeiliche Untersagungsverfügung ginge nicht auf die Erben über13. Eine gegenüber dem früheren Eigentümer ergangene baupolizeiliche Auflage sah das Preußische Oberverwaltungsgericht als nicht gegenüber dem Erwerber des Grundstücks vollstreckbar an14. In einem Verwaltungsstreitverfahren, das nach dem Tod des Klägers wegen der höchstpersönlichen Natur der den Gegenstand der Klage bildenden Erlaubnis zur ärztlichen Berufsausübung eingestellt wurde, entschied das Preußische Oberverwaltungsgericht, die Gerichtskosten seien nicht zu erheben, da “wegen der höchstpersönlichen Natur des Gegenstandes des Streitverfahrens eine Rechtsnachfolge ausgeschlossen” sei15. Dieses Gericht entschied ferner, die Verpflichtung zur Zahlung eines verwaltungsrechtlichen Zwangsgelds gehe nicht auf die Erben über16.

Noch in den 50iger und 60iger Jahren des 20. Jahrhunderts hat die oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung baurechtliche Beseitigungspflichten als höchstpersönlich und den Gesamtrechtsnachfolger als daraus nicht verpflichtet angesehen17. Dieser Rechtsprechung ist das Bundesverwaltungsgericht erst im Jahr 1971 unter Hinweis auf die Grundstücksbezogenheit der baupolizeilichen Verfügung entgegengetreten18. Für den Fall der gegenüber dem verstorbenen Verfügungsberechtigten über eine Wohnung ergangenen Wohnungszuweisung hatte das Bundesverwaltungsgericht bereits im Jahr 1956 die Erben für haftbar gehalten19. Im Jahr 1960 hat das Bundesverwaltungsgericht ausgesprochen, dass der Erwerber eines Grundstücks nicht für die Kosten der Ersatzvornahme hafte, die aufgrund der Polizeipflichtigkeit des Voreigentümers erfolgt war; aufgrund des persönlichen Charakters der Polizeipflichtigkeit komme eine Einzelrechtsnachfolge in die Kostenpflicht nicht in Betracht20. Als im Wege der Gesamtrechtsnachfolge übergangsfähig wurden im Übrigen vermögensrechtliche Ansprüche oder Verpflichtungen angesehen21.

Angesichts dieses Meinungsbilds in Rechtsprechung und Literatur war im Jahr 1926 nicht damit zu rechnen, dass der Gesamtrechtsnachfolger eines von der Behörde noch nicht in Anspruch genommenen polizeirechtlichen Handlungsstörers für dessen Schadensverursachung haften müsste. Soweit ein Übergang öffentlichrechtlicher Pflichten im Wege der Rechtsnachfolge in Erwägung gezogen werden konnte, handelte es sich – abgesehen von Zahlungspflichten – um Konstellationen, die allenfalls auf eine Haftung für Zustandsverantwortlichkeit hindeuteten. In diesem Sinne ist etwa die im Jahr 1956 ergangene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Übergang der Wohnungszuweisung auf die Rechtsnachfolger19 zu verstehen, weil diese Pflicht an die Verfügungsberechtigung über die betroffene Wohnung, nicht an ein Verhalten des Polizeipflichtigen anknüpfte. Auch die von Jellinek22 vertretene Rechtsfigur der “Pflichtennachfolge kraft Dinglichkeit” knüpfte an die Verbindung der Pflicht mit dem Eigentum an einer Sache, nicht dagegen ein Verhalten des Polizeipflichtigen an. Nach diesem Ansatz kam ein Übergang der Beseitigungspflicht des verstorbenen Handlungsstörers auf die Erben nicht in Betracht23.

Die Berücksichtigung des (hier seinerzeit einschlägigen) § 6 der Badischen Verordnung über das Verwaltungsverfahren vom 31.08.1884 führt zu keinem anderen Ergebnis. Sie lautete24: Wenn das Interesse eines Beteiligten unmittelbar und ausschließlich auf dem Besitze einer bestimmten Liegenschaft beruht, so kann der Nachfolger im Besitze dieser Liegenschaft die in betreff dieser letzteren gepflogenen Verhandlungen und ergangenen Entscheidungen nicht auf den Grund des Mangels der an ihn erfolgten Zustellung anfechten.

Dieser Vorschrift lässt sich allenfalls der Rechtsgedanke einer auf die Liegenschaft bezogenen Zustandshaftung, nicht aber einer Handlungsstörerhaftung entnehmen. Auch Jellinek hat diese Vorschrift (lediglich) als Anwendungsfall seiner auf die Zustandshaftung weisenden These der “Pflichtennachfolge kraft Dinglichkeit” angesehen25. Jedenfalls setzte die Anwendung dieser Vorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt geführte “Verhandlungen” oder ergangene “Entscheidungen” voraus, an denen es im Streitfall fehlt.

Dieser Beurteilung steht nicht entgegen, dass das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 2006 für den Fall einer im Jahr 1972 eingetretenen Gesamtrechtsnachfolge entschieden hat, die Berufung auf die höchstpersönliche Natur der Polizeipflicht stehe dem Eintritt des Gesamtrechtsnachfolgers in die noch nicht durch Verwaltungsakt konkretisierte Beseitigungspflicht des Verhaltensstörers nicht entgegen26. Der sich seit dem Ende der 1960iger Jahre in dieser Frage abzeichnende Meinungswandel berührt nicht das im Jahr 1926 begründete Vertrauen darauf, dass eine Gesamtrechtsnachfolge keinen Übergang der Handlungsstörerhaftung bewirkte. Dasselbe gilt für die Annahme des Bundesgerichtshofs, jedenfalls seit Mitte der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts habe sich aufgrund der einsetzenden Diskussion um die rechtlichen Probleme der Altlasten und deren Bewältigung kein Vertrauen in Bezug auf die Rechtsnachfolgetatbestände bilden können27.

Zwingende Belange des Gemeinwohls erfordern die Einbeziehung einer im Jahr 1926 eingetretenen Gesamtrechtsnachfolge in den Anwendungsbereich des § 4 Abs. 3 BBodSchG ebenfalls nicht. Zwar dienen die Regelungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes der Abwehr von Gefahren, erheblichen Nachteilen und Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit (vgl. § 2 Abs. 3 BBodSchG). Die Erfüllung dieses Zwecks ist jedoch durch die jedenfalls bestehende Haftung des gegenwärtigen Grundstückseigentümers und Inhabers der tatsächlichen Gewalt über das Grundstück gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG gewährleistet.

Die Auffassung des Bundesgerichtshofs, dass die wortlautgemäße Anwendung des § 4 Abs. 3 BBodSchG im vorliegenden Fall zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen Rückwirkung führt, erfordert es nicht, das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungswidrigkeit des § 4 Abs. 3 BBodSchG einzuholen. Vielmehr kann der Anwendungsbereich dieser Vorschrift im Wege der verfassungskonformen Auslegung dahin reduziert werden, dass sie eine im Jahr 1926 erfolgte Gesamtrechtsnachfolge nicht erfasst.

Eine gesetzliche Vorschrift ist durch Auslegung so weit aufrecht zu erhalten, wie dies in den Grenzen des Grundgesetzes möglich ist, ohne dass sie ihren Sinn verliert. Die Möglichkeit der verfassungskonformen Auslegung endet dort, wo sie zum Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde28.

Danach erweist sich im Streitfall eine verfassungskonforme Reduktion des Anwendungsbereichs des § 4 Abs. 3 BBodSchG mit dem Ergebnis als möglich, dass diese Vorschrift auf eine im Jahr 1926 erfolgte Gesamtrechtsnachfolge keine Anwendung findet.

Mit seinem Vorschlag, den Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers in den Kreis der nach § 4 Abs. 3 BBodSchG Verpflichteten aufzunehmen, beabsichtigte der Bundesrat, einerseits dem Verursacherprinzip stärker Rechnung zu tragen und zum anderen die bis dahin umstrittene Rechtsfrage zu klären, ob eine Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltensverantwortlichkeit stattfindet29. Die Bundesregierung war diesem Vorhaben mit Blick darauf entgegentreten, dass die Frage, ob und inwieweit der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers zur Sanierung verpflichtet werden könne, im rechtswissenschaftlichen Schrifttum umstritten sei, es an höchstrichterlicher Rechtsprechung hierzu fehle und das Gesetz nicht durch die Einbeziehung von Gesamtrechtsnachfolgern mit rechtlichen Risiken belastet werden solle30. Im Vermittlungsverfahren setzte sich sodann der Vorschlag des Bundesrates durch31.

Eine Stichtagsregelung für das Einsetzen der Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers ist zwar – anders als für die Haftung des früheren Eigentümers gemäß § 4 Abs. 6 BBodSchG – nicht in das Gesetz aufgenommen worden, so dass davon auszugehen ist, dass der Gesetzgeber auch vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes abgeschlossene Rechtsnachfolgetatbestände in den Anwendungsbereich des § 4 Abs. 3 BBodSchG einbeziehen wollte. Aus dem Fehlen einer Stichtagsregelung kann allerdings nicht geschlossen werden, der Gesetzgeber habe für Gesamtrechtsnachfolger eine Art “Ewigkeitshaftung”32 begründen wollen, die auch Fälle verfassungsrechtlich unzulässiger Rückwirkung einschließt.

Das Fehlen einer zeitlichen Beschränkung spricht vielmehr allenfalls dafür, dass der Gesetzgeber seinen verfassungsrechtlich zulässigen Gestaltungsspielraum bei der (auch) rückwirkenden Einführung von Sanierungspflichten ausschöpfen wollte, ohne den Eintritt der Sanierungspflicht in datumsmäßiger Hinsicht zu fixieren. Mithin widerspricht die zeitliche Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 4 Abs. 3 BBodSchG, mit der eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung vermieden wird, weder dem Wortlaut der Norm noch dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers33.

Danach ist der Anwendungsbereich des § 4 Abs. 3 BBodSchG im Wege der verfassungskonformen Auslegung dahin zu reduzieren, dass diese Vorschrift eine im Jahr 1926 eingetretene Gesamtrechtsnachfolge nicht erfasst. Die mit dieser Norm beabsichtigte Stärkung des Verursacherprinzips hat hier gegenüber dem schutzwürdigen Vertrauen der Beklagten auf den Fortbestand der im Jahr 1926 bestehenden Rechtslage zurückzutreten.

Bundesgerichtshof, Urteil vom 29. September 2016 – I ZR 11/15

  1. BGBl. I, S. 502
  2. vgl. BVerfGE 109, 133, 181; 114, 258, 300; 127, 1, 16 f.; 131, 20, 39
  3. vgl. BVerfGE 72, 200, 242; 97, 67, 79; 127, 1, 17; 131, 20, 39; BGH, Beschluss vom 07.05.2015 – I ZR 171/10, GRUR 2015, 820 Rn. 15 ff. = WRP 2015, 976 – Digibet II
  4. vgl. BVerfGE 18, 429, 436; 50, 177, 193; 126, 369, 393; 131, 20, 37; BGH, Urteil vom 12.11.2015 – I ZR 167/14, GRUR 2016, 836 Rn. 90 = WRP 2016, 985 – Abschlagspflicht II
  5. vgl. BVerfGE 72, 200, 258; 97, 67, 79 f.; 101, 239, 263 f.; 131, 20, 39
  6. vgl. BVerfGE 38, 61, 83; 68, 193, 222; 105, 17, 40; 109, 133, 180 f.; 125, 104, 135; 131, 20, 39 f.
  7. vgl. Becker, DVBl 1999, 134, 136; v. Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 3; Duesmann, Die Verantwortlichkeit für schädliche Bodenveränderungen und Altlasten nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2003, S. 93 f.
  8. vgl. Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes zum Schutz des Bodens, BT-Drs. 13/6701, S. 46 und 51; BGH, Urteil vom 02.04.2004 – V ZR 267/03, BGHZ 158, 354, 359; v. Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 3; Körner, DNotZ 2000, 344, 349
  9. vgl. BGHZ 158, 354, 359; ebenso Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355, 359; v. Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 3; Nolte, NVwZ 2000, 1135, 1136; offengelassen in BVerwG, NVwZ 2006, 928 Rn. 15; aA Becker, DVBl 1999, 134, 141; Schink, DÖV 1999, 797, 802; Landel/Versteyl, ZUR 2006, 475, 476
  10. Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl. [1928], S. 150; Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 1, 3. Aufl. [1924], S. 238; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd. 1 [1950], S. 150; Drews/Wacke, Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl. [1961], S.209 f.; Wolff, Verwaltungsrecht I, 7. Aufl. [1968] S. 246 f.; ders., Verwaltungsrecht III, 3. Aufl. [1973], S. 65 f.; Hurst, DVBl 1963, 804, 805; Finkelnburg, JuS 1965, 496, 498
  11. Jellinek, Verwaltungsrecht, 3. Aufl. [1931, unveränderter Nachdruck 1948], S.195 ff.; Kormann, System der rechtsgeschäftlichen Staatsakte [1910, Nachdruck 1925], S.199 f.; gegen diese Ausnahmen allerdings Mayer aaO S. 238
  12. vgl. Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. [1973], S. 82 f.; Ossenbühl, NJW 1968, 1992 ff.; Knöpfle, Festschrift für Maunz [1971], S. 225, 229 ff.; v. Mutius, VerwArch 62 [1971], 83, 84 ff.; ders., VerwArch 63 [1972], 87 ff.; Wallerath, JuS 1971, 460, 464 f.; Wachsmuth, Festschrift für Küchenhoff [1972], S. 715, 720 ff.; Martens, JuS 1972, 190, 191; Ihmels, DVBl 1972, 481, 482
  13. Preußisches Oberverwaltungsgericht, PrVBl 8 [1886/87], 5, 6
  14. PrVBl 26 [1905], 924, 926
  15. PrOVGE 102 [1939], 264, 266 f.
  16. PrOVGE 105 [1941], 328 f.
  17. OVG Münster, OVGE 24, 91; BayVGH, BayVBl 1970, 328, 329; aA OVG Saarlouis, BRS 22 [1970], 303, 304 ff.
  18. BVerwG, NJW 1971, 1624 f.
  19. BVerwGE 3, 208, 209
  20. BVerwGE 10, 282, 285 f.
  21. BVerwGE 15, 234, 236 ff. [Anspruch auf Darlehensrückzahlung]; BVerwG, DVBl 1963, 523 [prozessuale Kostenschuld]; BVerwGE 21, 302, 303 f. [Versorgungsanspruch]; BFH, NJW 1965, 1736 [Steuerschuld]; VGH Kassel, DVBl 1962, 340 f. [öffentlichrechtlicher Entschädigungsanspruch]
  22. Jellinek, aaO S.195 ff.
  23. vgl. Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, 1995, S. 30
  24. zitiert nach Jellinek aaO S.195; vgl. auch OVG Saarlouis, BRS 22, 303, 304
  25. Jellinek, aaO S.195
  26. BVerwGE 125, 325 Rn. 26
  27. BGHZ 158, 354, 359 f.
  28. vgl. BVerfGE 54, 277, 299 f.; 63, 131, 141; 71, 81, 105; 86, 71, 77; 138, 296, 350
  29. vgl. Stellungnahme des Bundesrates zum Regierungsentwurf eines Gesetzes zum Schutz des Bodens, BT-Drs. 13/6701, S. 51; Unterrichtung durch den Bundesrat über die Anrufung des Vermittlungsausschusses, BT-Drs. 13/8182, S. 3
  30. vgl. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drs. 13/6701, S. 62 f.
  31. vgl. Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses, BT-Drs. 13/9637, S. 2
  32. vgl. Papier, DVBl 1996, 125, 128
  33. vgl. VG Hamburg, Urteil vom 20.08.2003 – 8 VG 2167/01, juris; VG Darmstadt, Urteil vom 30.03.2004 – 3 G 42/04, juris; Papier, DVBl 1996, 125, 133; Spieth/Wolters, NVwZ 1999, 355, 359; v. Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4; Nolte, NVwZ 2000, 1135, 1136; Steenbuck, Die Sanierungs- und Kostenverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2004, S. 107

 
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