Abwassergebühren und die Schädlichkeit des Abwassers

Ein festgesetzter Wert für die Giftigkeit gegenüber Fischeiern gilt gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 Abwasserverordnung (AbwV) nur dann als eingehalten, wenn die Überschreitung dieses Wertes ausschließlich auf dem Gehalt des Abwassers an Sulfat und Chlorid beruht.

Abwassergebühren und die Schädlichkeit des Abwassers

Bewertungsgrundlage für die nach Maßgabe des § 9 AbwAG vom Abwassereinleiter zu entrichtende Abwasserabgabe ist nach § 3 Abs. 1 Satz 1 AbwAG die Schädlichkeit des Abwassers, die unter Zugrundelegung u.a. von dessen Giftigkeit gegenüber Fischeiern in Schadeinheiten bestimmt wird. Eine Bewertung der Schädlichkeit entfällt gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG u.a. dann, wenn der – die Fischeigiftigkeit bewertende – Verdünnungsfaktor GEi nicht mehr als 2 beträgt.

Unter Verletzung von Bundesrecht nimmt das Oberverwaltungsgericht an, für den Parameter Fischeigiftigkeit (GEi) fehle es an den Voraussetzungen einer Veranlagung der Klägerin zur Abwasserabgabe, weil die Bewertung dieses Parameters gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG i.V.m. § 6 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 AbwV entfalle.

Zwar geht das Oberverwaltungsgericht zu Recht davon aus, dass es bei Erhebung der Abwasserabgabe für die Anwendung des § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG in Bezug auf die Bewertung der Giftigkeit des Abwassers gegenüber Fischeiern bedeutungslos ist, ob der ermittelte Verdünnungsfaktor nicht mehr als GEi 2 beträgt, oder ob er zwar höher ist, der Wert 2 aber gemäß § 6 AbwV als eingehalten gilt. Allein nach der Abwasserverordnung bestimmt es sich, wann der – die Fischeigiftigkeit bewertende – Verdünnungsfaktor GEi nicht mehr als 2 beträgt. Ergibt sich aus der Abwasserverordnung, dass dieser Wert als eingehalten gilt, kann dies folglich bei der Erhebung der Abwasserabgabe keine andere Bedeutung haben, als wenn der Wert von 2 tatsächlich eingehalten ist. Darüber hinaus stellt § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG Werte, die eingehalten sind, mit Werten, die als eingehalten gelten, ausdrücklich gleich. Damit nicht zu vereinbaren wäre es, in Fällen, in denen ein GEiWert von 2 als eingehalten gilt, eine Abwasserabgabe hinsichtlich des Parameters Fischeigiftigkeit zu erheben und lediglich den Abgabesatz gemäß § 9 Abs. 5 AbwAG zu ermäßigen.

Der Verdünnungsfaktor GEi 2 gilt aber nicht gemäß § 6 AbwV als eingehalten.

Der Wert gilt zum einen nicht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwV („4-aus-5-Regelung“) als eingehalten; denn der gemessene Wert von 12 überschreitet den Wert von 2 um weit mehr als 100 %. Davon gehen auch das Oberverwaltungsgericht und die Beteiligten aus.

Der Wert gilt zum anderen auch nicht gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 AbwV als eingehalten. Nach § 6 Abs. 4 Satz 1 AbwV gilt ein in der wasserrechtlichen Zulassung festgesetzter Wert für die Giftigkeit u.a. gegenüber Fischeiern nach Maßgabe des Absatzes 1 auch als eingehalten, wenn die Überschreitung dieses festgesetzten Wertes auf dem Gehalt an Sulfat und Chlorid beruht. Die darin geregelte und gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 bis 4 AbwV durchzuführende sogenannte Salzkorrektur führt hier zu einem GEiWert von 8. Dabei geht das Oberverwaltungsgericht zutreffend davon aus, dass zur Bestimmung des salzkorrigierten Wertes der festgesetzte Verdünnungsfaktor und der ausgehend von der Summe der Konzentration von Sulfat und Chlorid im Abwasser gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 bis 4 AbwV zu erreichende Wert bei der in § 6 Abs. 4 Satz 2 AbwV vorgesehenen Erhöhung zu addieren sind. Für eine Multiplikation spricht – entgegen der Auffassung der Klägerin – nichts.

Entgegen dessen entscheidungstragender Annahme kommt es nicht darauf an, ob der gemessene Wert den sich aus der Salzkorrektur ergebenden Wert um mehr als 100% übersteigt. Diese Auslegung und Anwendung von § 6 Abs. 4 Satz 1 AbwV ist unzutreffend.

Dem Wortlaut von § 6 Abs. 4 Satz 1 AbwV lässt sich zwar nicht eindeutig entnehmen, wie der Passus „nach Maßgabe des Absatzes 1“ auszulegen ist. Eine Anwendung der Vorschrift im Sinne einer kombinierten Einhaltensfiktion, wie sie vom Oberverwaltungsgericht vorgenommen wird, ist danach zwar vertretbar, aber nicht zwingend geboten. Die Auslegung der Vorschrift durch das beklagte Land ist ebenfalls mit dem Wortlaut vereinbar. Sie führt – entgegen der Auffassung der Klägerin – nicht dazu, dass dem zitierten Passus überhaupt keine Bedeutung zukommt. Auch der Entstehungsgeschichte der Vorschrift lässt sich nichts für die hier zu entscheidende Auslegungsfrage entnehmen.

Aus dem Sinn und Zweck von § 6 Abs. 1 Satz 1 und von § 6 Abs. 4 Satz 1 AbwV sowie der Systematik der Verordnung ergibt sich aber, dass ein festgesetzter GEiWert nach § 6 Abs. 4 Satz 1 AbwV nur dann als eingehalten gilt, wenn seine Überschreitung allein auf dem Gehalt des Abwassers an Sulfat und Chlorid beruht.

§ 6 Abs. 1 AbwV will sicherstellen, dass Zufallsergebnisse nicht bewertet werden. Die Abwasserverordnung geht davon aus, dass bei Beachtung des Stands der Technik die in der Vorschrift enthaltenen Grenzwerte in der Regel eingehalten werden, seltene Überschreitungen aber nicht ausgeschlossen werden können. Anhand der „4aus5Regelung“ wird festgestellt, ob ein gemessener Wert, der den zu beachtenden Wert überschreitet, lediglich ein seltener „Ausreißer“ ist, während der zu beachtende Wert in der Regel eingehalten wird1.

Mit dem Parameter Giftigkeit gegenüber Fischeiern wird – wie früher mit dem Parameter Giftigkeit gegenüber Fischen – die Schädlichkeit einer Kombination bestimmter Abwasserinhaltsstoffe für lebende Organismen erfasst. Derartige schädliche Stoffe sind u.a. die Salze Sulfat und Chlorid. Deswegen werden sie bei der Bestimmung des GEi-Wertes mit erfasst. Sinn und Zweck der in § 6 Abs. 4 AbwV normierten Fiktion ist es, eine Überschreitung des in der wasserrechtlichen Erlaubnis festgesetzten Wertes bezüglich der Fischeigiftigkeit nicht allein wegen einer Belastung des Abwassers mit Sulfat und Chlorid anzunehmen, weil es bezogen auf Salze bisher keine technischwirtschaftliche Möglichkeit gibt, diese im Rahmen der Abwasserbehandlung gezielt zu vermindern2. Hinsichtlich der Salzfracht bedarf es dabei keines Schutzes vor „Ausreißern“. Denn insoweit kann es keine „Ausreißer“ geben. Die Salzkorrektur bildet nämlich immer die tatsächlichen Messergebnisse ab und will auf diese Weise die spezifische Belastung durch Sulfate und Chloride abgabenrechtlich unbeachtlich machen. Bei den Messungen kann es folglich „Ausreißer“ nur in Bezug auf andere fischeischädigende Abwasserfrachten geben.

Wie das Berufungsgericht insoweit zutreffend ausführt, setzen die den Abwassereinleiter begünstigenden Regelungen in § 6 Abs. 1 und in § 6 Abs. 4 AbwV also an unterschiedlichen Phänomenen bzw. Zwangsläufigkeiten von Abwasserbehandlungsvorgängen an und verfolgen hieran anknüpfend jeweils unterschiedliche Zielsetzungen. Dies spricht aber – wie die Revision zutreffend darlegt – gerade dafür, die beiden Regelungen gemäß ihrem eigenen Regelungsgehalt getrennt und nicht kombiniert zu prüfen.

Dafür spricht auch die Systematik der Verordnung. In § 6 AbwV sind drei Einhaltensfiktionen zusammengefasst. Vorangestellt ist in Absatz 1 die allgemeine, für alle SchadstoffParameter geltende Einhaltensfiktion. In den Absätzen 3 und 4 befinden sich dann Einhaltensfiktionen für spezielle Parameter, nämlich in Absatz 3 für CSB und in Absatz 4 für Fischeigiftigkeit. Die Absätze 3 und 4 enthalten damit Fiktionen für ganz bestimmte Fallgestaltungen und nur für diese.

Insbesondere widerspricht die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts aber Sinn und Zweck des § 6 Abs. 4 AbwV. Die Verbindung der Privilegierung der Satzfracht in § 6 Abs. 4 AbwV mit der „Ausreißerregelung“ in § 6 Abs. 1 AbwV ist sachlich nicht gerechtfertigt; sie führt zu überschießenden Ergebnissen, die dem Anliegen des Gewässerschutzes zuwiderlaufen. Wenn man der Auslegung des Berufungsgerichts folgen würde, dürfte der Anteil der sonstigen fischeischädlichen Substanzen im Abwasser umso höher sein, je mehr Sulfat und Chlorid sich im Abwasser befinden. Der Anteil an Substanzen, die Fischeier schädigen, könnte danach unbegrenzt hoch sein, solange eine entsprechend hohe Salzfracht im Abwasser vorhanden ist. Eine solche Auslegung ist mit den Zielen des Gewässerschutzes (vgl. u.a. §§ 1 und 6 WHG) nicht vereinbar. Die Einleitung von Sulfat und Chlorid in Gewässer ist nicht erwünscht. Sie erhöht die Giftigkeit des Abwassers gegenüber Fischeiern und wird allein aus den oben genannten Gründen gemäß § 6 Abs. 4 AbwV „privilegiert“. Damit wäre es nicht vereinbar, wenn umso mehr schädliche sonstige Inhaltsstoffe „mit entsorgt“ werden dürften, je mehr Sulfat und Chlorid eingeleitet wird. Überdies würden Abgabepflichtige ohne sachlichen Grund hier weit mehr begünstigt als bei anderen Parametern. Bei allen anderen Schadstoffen gilt ein Wert nicht mehr als eingehalten, wenn der gemessene Wert den festgesetzten Wert um mehr als 100 % übersteigt. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts könnte aber eine weit über 100 % hinausgehende – nicht durch Sulfat und Chlorid verursachte – Überschreitung des festgesetzten Wertes für Fischeigiftigkeit unbeachtlich bleiben.

Die von § 6 Abs. 1 AbwV bezweckte Unbeachtlichkeit von Zufallsmessergebnissen geht – wie bereits dargelegt – bei der Salzfracht ins Leere. Insoweit bedarf es also keines Schutzes vor „Ausreißern“. Bei den Messungen kann es folglich „Ausreißer“ nur in Bezug auf andere fischeischädigende Abwasserfrachten geben. Der Einleiter solcher Stoffe würde dann aber in ungerechtfertigter Weise begünstigt, wenn bei der Bemessung der nach der „4aus5Regelung“ des § 6 Abs. 1 AbwV tolerierten Abweichung um 100 % nicht vom festgesetzten Überwachungswert, sondern vom salzkorrigierten Wert ausgegangen würde.

Dass der Gehalt des Abwassers an Sulfat und Chlorid vom Einleiter nicht durch eine gezielte Einsatzmengensteuerung beeinflusst werden kann, kann allenfalls dazu führen, dass – entgegen der Auffassung des Beklagten – durch die vom Berufungsgericht vertretene Rechtsauffassung kein Anreiz geschaffen wird, den Einsatz von Sulfat und Chlorid zu steigern. Soweit die Klägerin geltend macht, die Anhänge der Abwasserverordnung und der Einleitungsbescheid enthielten auch Frachtbegrenzungen im Abwasser für Sulfat und Chlorid und fischeischädigende Inhaltsstoffe des Abwassers seien auch über andere Parameter der Abwasserverordnung erfasst, kann dies allenfalls die negativen Folgen der vom Oberverwaltungsgericht vertretenen Rechtsauffassung für den Gewässerschutz verringern. Für das gefundene Auslegungsergebnis ist beides aber ohne Bedeutung.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. August 2011 – 7 C 10.11

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 – 8 C 16.96, BVerwGE 107, 338, 344 = Buchholz 401.64 § 4 AbwAG Nr. 6 zu der wortgleichen Vorgängerregelung in der Rahmen-Abwasser-Verwaltungsvorschrift []
  2. vgl. Köhler/Meyer, Abwasserabgabengesetz, 2. Aufl.2006, § 6 Rn. 16 []