Abwasserabgabe – und die Vorbelastung für Stickstoff

Weist das aus einem Gewässer unmittelbar entnommene Wasser vor seinem Gebrauch bereits eine Schädlichkeit nach § 3 Abs. 1 (Vorbelastung) auf, so ist auf Antrag des Abgabepflichtigen die Vorbelastung für die in § 3 Abs. 1 genannten Schadstoffe und Schadstoffgruppen zu schätzen und ihm die geschätzte Vorbelastung nicht zuzurechnen, § 4 Abs. 3 AbwAG.

Abwasserabgabe – und die Vorbelastung für Stickstoff

Der Wortlaut der Vorschrift ist nicht eindeutig. Zunächst fällt auf, dass das Gesetz nicht anspricht, wer das Wasser unmittelbar entnommen haben muss. Eine wie auch immer geartete Beziehung zwischen entnehmender Person und Abgabepflichtigem wird im Gesetz dem Wortlaut nach nicht angesprochen. Lediglich für die Antragstellung wird die Person des Abgabepflichtigen benannt. Bei unbefangener Betrachtung des Gesetzes deutet der Wortlaut “unmittelbar entnommene” auf den Zeitpunkt hin, zu dem das Wasser eine Vorbelastung aufweisen muss. Dieses Verständnis reduziert allerdings das Tatbestandsmerkmal in seiner Bedeutung nahezu auf Null, weil das Gesetz zusätzlich bereits verlangt, dass die Vorbelastung vor Gebrauch des Wassers bestanden haben muss.

Ein solches – das Tatbestandsmerkmal praktisch überflüssig machendes – Verständnis verbietet sich bei systematischer Auslegung des Gesetzes. Der Gesetzgeber hat das Tatbestandsmerkmal “unmittelbar” in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG ebenso wie in § 2 Abs. 2 AbwAG vorgesehen, in § 10 Abs. 1 Nr. 1 AbwAG dagegen nicht. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, das Entnehmen im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG sei gleichsam das natürliche Gegenstück zum unmittelbaren Verbringen in § 2 Abs. 2 AbwAG, was eine ähnliche – und zwar personenbezogene – Auslegung des Unmittelbarkeitserfordernisses wie in § 2 Abs. 2 AbwAG nahelege, überzeugt allerdings nicht. § 2 Abs. 2 AbwAG regelt in Zusammenhang mit §§ 1, 9 AbwAG nur, dass der Direkteinleiter abgabenpflichtig ist. Demgegenüber regelt § 4 Abs. 3 AbwAG die Möglichkeit eines Vorbelastungsabzuges in bestimmten Fällen für den Direkteinleiter. Die Tatbestände der beiden Normen sind unterschiedlich. Aus dem Verständnis des § 2 Abs. 2 AbwAG lässt sich daher in systematischer Hinsicht kein Argument für die Auslegung des § 4 Abs. 3 AbwAG gewinnen. Anders verhält es sich bei einem Abgleich mit der Vorschrift des § 10 Abs. 1 AbwAG. In dieser Vorschrift geht es wie in § 4 Abs. 3 AbwAG um die Frage des Umfangs der Berücksichtigung von mit Schadstofffrachten vorbelasteten Wassers für die Abgabe. Der Gesetzgeber hat in § 10 Abs. 1 Nr. 1 AbwAG auf das Tatbestandsmerkmal “unmittelbar” verzichtet. Dies nötigt zu dem Schluss, dass das Gesetz dem Unmittelbarkeitserfordernis in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG eine – eigenständige – Bedeutung beimisst, mit anderen Worten, dass nach dem Willen des Gesetzgebers das Wasser vor Gebrauch vorbelastet sein muss und kumulativ das Tatbestandsmerkmal der Unmittelbarkeit gegeben sein muss1. Um das Tatbestandsmerkmal der Unmittelbarkeit nicht leerlaufen zu lassen, muss es folglich Fälle geben, in denen das Wasser, welches bei seiner Entnahme vor Gebrauch eine Vorbelastung aufgewiesen hat, aus Sicht des Einleitenden gleichwohl kein unmittelbar entnommenes, sondern ein lediglich mittelbar entnommenes Wasser im Sinne von § 4 Abs. 3 AbwAG darstellt. So verhält es sich in dem hier zu beurteilenden Fall des Bezuges von Wasser aus öffentlichen Trinkwasserversorgungsanlagen. Dieses Wasser ist aus Sicht des Einleitenden von einem Dritten entnommen, für die Trinkwasserversorgung aufbereitet, anschließend entsprechend gebraucht und erst dann mittels technischer Leitungen dem nach öffentlich-rechtlichen Rechtsvorschriften zur Entsorgung verpflichteten Abwasserzweckverband zugeleitet worden. Dieses zugeleitete Wasser lässt sich nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht mehr als “unmittelbar entnommenes” Wasser verstehen. Wollte man demgegenüber auf die Sicht des Entnehmers abstellen, so liefe das Tatbestandsmerkmal leer, weil so verstanden jede Entnahme “unmittelbar” wäre.

Das gewonnene Ergebnis wird im Übrigen auch durch die historische Gesetzesauslegung nicht in Frage gestellt. Allerdings enthalten die Gesetzesmaterialien keine explizite Aussage zur Frage des Einbezuges von aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammenden Wassers in den Vorbelastungsabzug. Weder die Begründung zu § 6 des Regierungsentwurfes2 zum Entwurf der ursprünglichen, am 1.01.1978 in Kraft getretenen Fassung des Abwasserabgabengesetzes noch die Materialien zum zweiten Gesetz zur Änderung des Abwasserabgabengesetzes vom 19.12.19863, welches durch Einfügung des Satzes 2 sowie Ergänzung der Sätze 1 und 3 die heute geltende Fassung des § 4 Abs. 3 AbwAG herstellte, enthalten zu der hier interessierenden Frage Ausführungen. Zwar sah bereits der erste Entwurf des Abwasserabgabengesetzes die Berücksichtigung einer Vorbelastung unabhängig davon für zulässig an, ob das Wasser durch den Einleitenden selbst entnommen wurde4, zur Frage des Einbezuges des aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammenden Wassers in den Vorbelastungsabzug findet sich in den Gesetzesmaterialien aber ebenso wenig eine konkrete Erörterung wie zu dem vom Verwaltungsgericht angenommenen Erfordernis einer Sonderverbindung zwischen Entnehmer und Einleiter5 Die in der Entwurfsbegründung (zu § 6) verwendete Terminologie (“oder von Dritten entnommen und den Einleitern zur Verfügung gestellt”) gibt keinen Aufschluss darüber, von welcher Art der Beziehung zwischen Entnehmer und Einleiter der historische Gesetzgeber ausging. Die Überlegung, der generelle Ausschluss des einen erheblichen Anteil ausmachenden Bezuges des aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammenden Wassers vom Vorbelastungsabzug wäre vor dem Hintergrund der vom Gesetzgeber angestellten Erwägungen zum Gemeindeanteil am Abgabenaufkommen sicherlich in der Begründung erwähnt worden, vermag nicht zu überzeugen. Vielmehr hätte umgekehrt erwartet werden dürfen, dass sich der Gesetzgeber bei der Novellierung des Abwasserabgabengesetzes mit der bis dahin wohl ganz herrschenden Auffassung in der Kommentarliteratur auseinandergesetzt hätte, wonach der Bezug von aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammenden Wassers aufgrund des im Gesetz enthaltenden Unmittelbarkeitserfordernisses vom Vorbelastungsabzug ausgeschlossen sein sollte6. Dabei habe sich der Gesetzgeber offenbar von der (seinerzeit zutreffenden) Annahme leiten lassen, dass Wasserentnahmen aus der öffentlichen Wasserversorgung in der Regel keine abgabenbedeutsamen Belastungen aufweisen würden7. Zu Recht hat der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht in seiner Stellungnahme vom 09.04.2010 darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber nach der Änderung der Trinkwasserverordnung im Jahr 2001 (u. a. Aufnahme von Parametern, die auch für das AbwAG von Bedeutung sind) das Abwasserabgabengesetz hätte anpassen können, um klarzustellen, dass nunmehr die Vorbelastung des Trinkwassers im Rahmen des § 4 Abs. 3 AbwAG berücksichtigt werden solle, da doch davon auszugehen sei, dass dem Gesetzgeber die bisherige Auffassung der Kommentarliteratur bekannt gewesen seien.

Das gewonnene Ergebnis stimmt auch mit dem Sinn und Zweck des Abwasserabgabengesetzes überein. Zunächst ist in den Blick zu nehmen, dass es sich bei der Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG um eine Ausnahmevorschrift handelt. Zwar ist hierdurch eine enge Auslegung noch nicht zwingend vorgezeichnet8. Immerhin lässt sich aber aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber eine bestimmte Rechtsfolge nur ausnahmsweise angeordnet hat, ein Argument für eine einschränkende Auslegung gewinnen9. Ein restriktives Normverständnis trägt im vorliegenden Falle dem gesetzlich intendierten Ausnahmecharakter der Vorschrift Rechnung10. Hinsichtlich der Abwasserabgabepflicht stellt § 9 Abs. 1 iVm § 4 Abs. 1 Satz 1 AbwAG die Regel auf. Gemäß § 9 Abs. 1 AbwAG ist abgabepflichtig, wer Abwasser einleitet (Einleiter). Abgabepflichtig sind mithin die sogenannten Direkteinleiter wie der Kläger, die Abwasser in ein Gewässer unmittelbar verbringen (§ 2 Abs. 2 AbwAG). Unabhängig von der Frage der Vorbelastung des Wassers sind die Direkteinleiter kausal für die Belastung des Gewässers mit Schadstoffen. Die eingeleiteten Schadstofffrachten wären dort ohne deren Einleitung nicht vorhanden. Die Anknüpfung der Abgabenpflicht an die Direkteinleitung als Grundsatz entspricht dem Zweck der Abwasserabgabe, eine wirksamere Reinhaltung der Gewässer zu erreichen und die Kostenlast für die Vermeidung, die Beseitigung und den Ausgleich von Gewässerschädigungen gerechter zu verteilen11. Die Normierung eines Vorbelastungsabzuges in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG stellt sich im Verhältnis zur Regelverantwortung des Direkteinleiters als Ausnahmevorschrift dar, was sich unter anderem auch darin zeigt, dass der Vorbelastungsabzug nicht von Amts wegen, sondern nur auf Antrag erfolgt. Dem kann nicht – wie der Prozessbevollmächtigte des Klägers meint – entgegengehalten werden, das das Umweltrecht prägende Verursacherprinzip sei für das Abwasserabgabengesetz regelungsbestimmend, was der Einordnung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG als Ausnahmevorschrift entgegen stehe. Die Vorschrift diene der Durchsetzung der wesentlichen gesetzgeberischen Intention, jeder Pflichtige solle nur für die von ihm verursachte Verunreinigung zahlen. Dies überzeugt nicht. Der Gesichtspunkt, den Pflichtigen von der Abgabepflicht in Bezug auf von ihm nicht verursachte Verunreinigungen frei zu stellen, mag der Einführung des Vorbelastungsabzugs zu Grunde gelegen haben, rechtfertigt jedoch keine Auslegung, die das Tatbestandsmerkmal “unmittelbar” praktisch leerlaufen lässt.

Zwar wird – wie auch in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG selbst – das Verursacherprinzip als regelungsbestimmender Grundsatz des Abwasserabgabengesetzes vorausgesetzt, was durch eine Reihe von Vorschriften bestätigt wird, welche denjenigen Abgabepflichtigen begünstigen, der Maßnahmen zur Minderung der Schädlichkeit trifft. Dies gilt beispielsweise für § 3 Abs. 3, für § 3 Abs. 5, für § 9 Abs. 6 und für § 10 Abs. 3 AbwAG12. Das Verständnis des Verursacherprinzips als regelungsbestimmender Grundsatz des Abwasserabgabengesetzes hindert jedoch nicht das Verständnis des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG als Ausnahme zur Regel, wonach derjenige, der kausal für die Einleitung schädlicher Abwasser ist, abgabenpflichtig wird. Das Abwasserabgabengesetz verfolgt nicht die lückenlose Durchsetzung der Intention, jeder Pflichtige solle ausschließlich nur für die von ihm verursachte Verunreinigung zahlen.

Wie bereits ausgeführt, verfolgt das Gesetz in erster Linie einen Lenkungszweck, nämlich die Gewässerreinhaltung, daneben auch einen Finanzierungszweck, um die Kostenlast für die Vermeidung, die Beseitigung und den Ausgleich von Gewässerschädigungen gerechter zu verteilen. Es widerspricht deshalb nicht Sinn und Zweck des Gesetzes, den Bezug von Wasser aus Trinkwasserversorgungsanlagen als mittelbare Wasserentnahme vom Vorbelastungsabzug auszuschließen. Für die mittelbare Wasserentnahme ist nicht ausgeschlossen, dass infolge der Aufbereitung für den Gebrauch eine Absenkung der Schadstofffracht erfolgt und der Einleiter in diesem Falle ungerechtfertigt begünstigt wird. Auch deshalb steht der Ausschluss der mittelbaren Wasserentnahme vom Vorbelastungsabzug mit dem vom Gesetz verfolgten Zweck, die Gewässer rein zu halten, in Übereinstimmung. Richtig ist, dass ein Vorbelastungsabzug auch dann stattfindet, wenn die Schwellenwerte nach § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG nicht erreicht worden sind. Hieraus lässt sich aber entgegen der Auffassung des Prozessbevollmächtigten eben so wenig ein Argument gegen eine enge Auslegung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG herleiten wie aus der weiteren Erwägung des Prozessbevollmächtigten des Klägers, dass bei der Trinkwasseraufbereitung eine Nitratentfernung mittels bestimmter Verfahren nicht typisch sei. Hinsichtlich des ersten Arguments ist zu entgegnen, dass die – zu bejahende – Frage der Einbeziehung von Wasser mit Schadstofffrachten unterhalb der Schwellenwerte des Abschnitts A)) der Anlage zu § 3 AbwAG für die hier interessierende Streitfrage nichts hergibt. Aus einer gebotenen weiten Auslegung von § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG im Hinblick auf die Einbeziehung von Schadstofffrachten unterhalb der Schwellenwerte ergibt sich nicht, dass die Norm generell auch in anderem Zusammenhang weit ausgelegt werden müsse. Eine Einbeziehung des Abwassers aus öffentlichen Trinkwasserversorgungsanlagen ist hierdurch nicht vorgezeichnet.

Soweit darauf hingewiesen wird, der Einleiter werde im Falle der Einbeziehung in den Vorbelastungsabzug nicht ungerechtfertigterweise begünstigt, weil die Nitratentfernung mittels bestimmter Verfahren bei der Trinkwasseraufbereitung nicht typisch sei, kommt es nicht darauf an, ob bei einer bestimmten mittelbaren Wasserentnahme der in Streit stehende Schadstoff durch ein bestimmtes Verfahren vermindert wird oder nicht. Entscheidend ist, dass eine solche reduzierende Veränderung der Schadstofffracht bei mittelbarer Wasserentnahme vorkommen kann. Dabei ist nach den gesetzlichen Vorgaben bei der Ermittlung der Vorbelastung auf das Gewässer im Zeitpunkt der Entnahme und nicht auf die Schadstofffracht im Trinkwasser abzustellen.

Es ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass zwischen Entnahme und Einleitung eine Reduzierung der Schadstofffracht erfolgt. Im Übrigen findet nach dem Vorbringen des Prozessbevollmächtigten des Klägers eine Reduzierung des Schadstoffparameters Stickstoff durch Verdünnung mit nitratärmerem Wasser im Einzelfall auch statt (soweit sonst die Nitratgrenzwerte der Trinkwasserverordnung überschritten würden).

Die Ausnahme der Fälle mittelbarer Wasserentnahme vom Vorbelastungsabzug des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG macht auch unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität Sinn. Die Senkung des Verwaltungsaufwandes ist ein zulässiges Anliegen des Gesetzes. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Entwurf eines zweiten Gesetzes zur Änderung des AbwAG13 führt in diesem Zusammenhang aus, mit der Änderung des Abwasserabgabengesetzes solle die Anreizfunktion der Abwasserabgabe erhöht werden, die Einleiter zu weiteren Gewässerschutzinvestitionen insbesondere im Hinblick auf die Verringerung der Gewässerbelastung durch gefährliche Stoffe zu veranlassen. Gleichzeitig solle durch eine Vereinfachung des Gesetzesvollzugs Verwaltungsaufwand gesenkt werden. Die Schätzung einer Vorbelastung in den Fällen mittelbarer Wasserentnahme ist mit erheblichem Verwaltungsaufwand verbunden. Im Falle der hier interessierenden Frage der Einbeziehung von Abwasser aus der öffentlichen Trinkwasserversorgung hat bereits der Vertreter des öffentlichen Interesses darauf hingewiesen, zur öffentlichen Trinkwasserversorgung gehörten regelmäßig eine Vielzahl von Brunnen, aus denen Rohwasser gefördert werde. Viele Wasserwerke würden in weit verzweigte Ringleitungen einspeisen. Es sei schwer ermittelbar, aus welchen Wasserwerken welche Anteile des Frischwassers bezogen würden. So schwanke beispielsweise in Berlin die Zufuhr aus unterschiedlichen Wasserwerken je nach aktueller Trinkwasserentnahme. Das Verwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass im Falle des Klägers immerhin die Vorbelastung von 11 Grundwassereinleitern, die Wassergüte nach der Aufbereitung und die zugeleitete Menge an Trinkwasser ermittelt werden müsste. Die Wassermenge, die dem Kläger anteilig aus der öffentlichen Trinkwasserversorgung als Abwasser zufließt, ist unverzichtbare Schätzungsgrundlage. Dieser Wert ist vorliegend streitig und offensichtlich nur mit nicht unerheblichem Verwaltungsaufwand zu ermitteln bzw. seinerseits zu schätzen. Der Beklagte gibt ihn mit ca. 18 Kubikmetern an bzw. 21 Kubikmetern, was nach Berechnung des Klägers einem Prozentsatz von 50 % der Jahresschmutzwassermenge entspreche. Demgegenüber nimmt der Kläger bei der Berechnung der maßgeblichen, aus der öffentlichen Trinkwasserversorgung stammenden Wassermenge einen Prozentsatz von über 80 % der Jahresschmutzwassermenge an. Der Beklagte wiederum hat – am Beispiel Elmshorns – darauf hingewiesen, dass das Trinkwasser zu einem erheblichen Teil für den Garten und für Zimmerpflanzen etc. verbraucht werde. Wegen der Kosten für Einbau, Eichung und Wartung habe nur ein geringer Anteil der Grundstücke einen Gartenwasserzähler. Ein weiteres Beispiel, wonach nicht alles Frischwasser auch wieder dem Abwasserkanal zugeführt werde, stelle ein in Elmshorn ansässiges Unternehmen der Lebensmittelbranche dar, welches u. a. Instant-Kaffee produziere. Bei der Produktion verdampfe 30 % des Trinkwassers oder gehe sonst verloren und werde nicht dem Abwasserkanal zugeführt. In Elmshorn betrage der Anteil vom Trinkwasser zu dem tatsächlich abgeführten Abwasser schätzungsweise höchstens 69 Prozent. Dies dürfte anderswo im Entsorgungsgebiet des Klägers “nicht grundsätzlich” anders sein.

Insgesamt ist das Oberverwaltungsgericht überzeugt, dass die Ermittlung der Schätzungsgrundlagen für den Vorbelastungsabzug im Einzelfall mit erheblichem Verwaltungsaufwand verbunden ist. Ob dies konkret im Falle des Klägers der Fall ist und ob sein Fall – in dem der Bezug von Abwasser, welches aus 11 verschiedenen Wasserwerken stammt, zu berücksichtigen ist – einen für die mittelbare Wasserentnahme typischen Fall darstellt, ist hierbei nicht entscheidend. Jedenfalls schlägt der allgemeine Gesichtspunkt durch, dass in den Fällen der mittelbaren Wasserentnahme die Berücksichtigung des Vorbelastungsabzuges je nach Einzelfall mit erheblichem Verwaltungsaufwand verbunden ist.

Nach allem ist § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG dahingehend auszulegen, dass der Bezug von Wasser, welches aus öffentlichen Trinkwasserversorgungsanlagen stammt, kein Fall “unmittelbar entnommenen” Wassers im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG bildet und deshalb vom Vorbelastungsabzug ausgeschlossen ist.

Das gewonnene Ergebnis muss auch nicht durch eine gebotene verfassungskonforme Auslegung korrigiert werden. Der Kläger rügt insoweit, dass eine enge Auslegung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoße und zudem bei dieser Auslegung die Abwasserabgabe zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen Sonderabgabe werde.

Dem folgt das Oberverwaltungsgericht nicht. Allerdings ist die Regelung in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG nicht deshalb einer Überprüfung am Maßstab des Gleichheitssatzes enthoben, weil es sich hierbei um eine Ausnahmevorschrift handelt. Eine unterschiedliche Ausgestaltung von Ausnahmevorschriften genügt jedoch dann dem Gleichheitssatz, wenn die Differenzierung durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt werden kann.

Im Bereich des Steuer- und Abgabenrechtes wird dem Gesetzgeber zudem ein relativ großer Spielraum und – angesichts der zu regelnden Massenerscheinungen – das Recht der Typisierung und Pauschalierung eingeräumt. Dass der Gesetzgeber als Abgrenzungskriterium für den Abzug der Vorbelastung die gar nicht voll zu übersehenden Fälle der mittelbaren Ingebrauchnahme des Wassers festgelegt hat, ist keine einen Verfassungsverstoß begründende Willkür14. Der oben bereits angeführte Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität stellt ein die unterschiedliche Behandlung rechtfertigendes Differenzierungskriterium dar.

Des Weiteren stellt auch der Gesichtspunkt der Schonung des Trink- und Grundwassers einen sachlichen Grund für die Regelung dar. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass es nicht darauf ankommt, ob sich den Gesetzgebungsmaterialien entnehmen lässt, dass der Vorbelastungsabzug nach dem Willen des historischen Gesetzgebers dazu dienen sollte, (industrielle) Direkteinleiter von der Inanspruchnahme der öffentlichen (Trink-) Wasserversorgung abzuhalten, um die Ressource Trinkwasser und Grundwasser zu schonen. Für die Frage, ob eine Regelung dem Gleichheitssatz genügt, sind nicht die subjektiven Vorstellungen der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten maßgeblich, sondern entscheidend ist allein, ob es sich objektiv um einen die Differenzierung sachlich rechtfertigenden Grund handelt. Das ist der Fall. Dass der betriebliche Wasserbedarf mit Rohwasser und nicht mit Trinkwasser gedeckt werden soll, ist ein zulässiges Differenzierungskriterium. Die Ausnahme der Fälle mittelbarer Wasserentnahme stellt einen Anreiz für betriebliche Einleiter dar, ihren Wasserbedarf soweit wie möglich aus Oberflächenwasser und nicht aus der Trinkwasserversorgung zu decken, die das benötigte Wasser häufig aus dem Grundwasser entnimmt. Ob in Teilen Deutschlands – wie der Kläger argumentiert – die Trinkwassergewinnung in einem größeren Ausmaß als in Norddeutschland aus oberirdischen Gewässern und aus Quellwasser erfolgt, macht den Gesichtspunkt der Schonung des Trinkwassers nicht irrelevant. Des Weiteren kann auch nicht eingewandt werden, dass Fälle denkbar bleiben, in denen betriebliche Einleiter das benötigte Wasser selbst aus dem Grundwasser entnehmen und dann ggf. vom Vorbelastungsabzug profitieren können. Gleichwohl verbleibt es dabei, dass der Gesichtspunkt der Schonung des Trink- und Grundwassers ebenfalls ein für die hier in Streit stehende Differenzierung sachliches Kriterium darstellt.

Eine verfassungskonforme Auslegung ist auch nicht etwa deshalb geboten, weil ansonsten eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügende Sonderabgabe vorläge. Bei der Abwasserabgabe handelt es sich nicht um eine Steuer, sondern um eine Abgabe eigener Art. Ihre Zielrichtung geht nicht dahin, Erträge für die öffentlichen Haushalte zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu generieren, sondern hat bis zu einem gewissen Grade Entgeltcharakter. Die Einleiter können ihr Abwasser entsorgen und nehmen damit das Gewässer, in welches schadstoffbefrachtetes Wasser eingeleitet wird, in besonderem Maße in Anspruch. Dieser Vorteil darf abgeschöpft werden. Dass das Gesetz zum Zwecke der Gewässerreinhaltung den Abgabepflichtigen möglichst dahingehend lenken will, dass keinerlei Abgaben oder nur geringere Abgaben entstehen, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden15. Auch der Kläger bestreitet im Übrigen nicht, dass die Abwasserabgabe generell verfassungsrechtlich zulässig ist. Er vertritt aber im Hinblick auf die Ausgestaltung der Vorbelastungsregelung die Auffassung, im Falle einer restriktiven Auslegung müsste sich die Abwasserabgabe an den strengen Voraussetzungen messen lassen, die das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Bundesausbildungsplatzförderungsgesetzes im Hinblick auf die gebotene gruppennützige Verwendung der Einnahmen aus Sonderabgaben aufgestellt hat16. Dem kann nicht gefolgt werden. Eine – wie hier – dem Gleichheitssatz genügende Ausnahme bestimmter Fälle von der Möglichkeit, einen Vorbelastungsabzug geltend zu machen, vermag an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Abwasserabgabe nichts zu ändern. Bei der Regelung des Vorbelastungsabzuges handelt es sich um eine Frage der Bemessung der Abgabenhöhe. Die grundsätzliche verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abwasserabgabe wird hierdurch nicht berührt.

Selbst wenn man aber die Abwasserabgabe als Sonderabgabe im Sinne der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 10.12.198017 qualifizieren wollte, würde sie den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen18 und zwar auch dann, wenn man davon ausginge, dass das Aufkommen der Abwasserabgabe in erster Linie nicht der betroffenen Gruppe der Einleiter, sondern der Allgemeinheit Vorteile bringt. Auch das Bundesverfassungsgericht lässt ausnahmsweise in der benannten Entscheidung fremdnützige Sonderabgaben zu, sofern die Natur der Sache eine finanzielle Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen zugunsten fremder Begünstigter aus triftigen Gründen eindeutig rechtfertigt.

Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig -Holstein, Urteil vom 26. Juni 2014 – 4 LB 12/13

  1. so auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 14.05.2002, – 3 L 287/00 []
  2. vgl. BT-Drs. 7/2272, S. 8, 31 []
  3. BGBl I S. 2619 []
  4. BT-Drs 7/2272 S. 31 []
  5. vgl. zur historischen Auslegung auch OVG Schleswig-Holstein, 2. Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 10.08.2009 a. a. O. []
  6. vgl. dazu nur Niespeanu, Abwasserrecht, München 1991, S. 532 Fn 76; Berendes, Das Abwasserabgabengesetz, 3. Auflage, S. 85; Zöllner, in: Siedler/Zeitler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz, Abwasserabgabengesetz, Band 1, Loseblattsammlung, § 4 Rdnr. 23 m. w. N. – bis zur 41. Ergänzungslieferung – []
  7. so Kotulla, Abwasserabgabengesetz, Kommentar, Stuttgart 2005, § 4 Rdnr. 23; Köhler/Meyer, AbwAG, Kommentar, 2. Auflage, § 4 Rdnr. 126; Berendes a. a. O. S. 85 []
  8. vgl. Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 3. Auflage S. 175 []
  9. Pawlowski, Methodenlehre für Juristen, 3. Aufl. Rdnr 489 []
  10. vgl. auch BVerwG, Urteil vom 23.02.2011, 8 C 50/09 []
  11. Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Entwurf des Abwasserabgabengesetzes, BT-Drs 7/2272 S. 1 []
  12. BVerwG, Urteil vom 12.02.1988 – 4 C 24/85 – DÖV 1988, 640 []
  13. BT-Drs. 10/5533 []
  14. Berendes a. a. O. S. 85 []
  15. vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 18.12.2002, 2 BvR 591/95, NuR 2003, 485, zur Schleswig-Holsteinischen Grundwasserentnahmeabgabe []
  16. vgl. BVerfG, Urteil vom 10.12.1980 – 2 BvF 3/77 –, NJW 1981, 329 []
  17. BVerfG, Urteil vom 10.12.1980, a. a. O. []
  18. vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.09.1983 – 2 A 1398/82 –, DVBI.1984, 348 []