Abwasserabgabe — und die Vorbelastung für Stickstoff

Weist das aus einem Gewäss­er unmit­tel­bar ent­nommene Wass­er vor seinem Gebrauch bere­its eine Schädlichkeit nach § 3 Abs. 1 (Vor­be­las­tung) auf, so ist auf Antrag des Abgabepflichti­gen die Vor­be­las­tung für die in § 3 Abs. 1 genan­nten Schad­stoffe und Schad­stof­f­grup­pen zu schätzen und ihm die geschätzte Vor­be­las­tung nicht zuzurech­nen, § 4 Abs. 3 AbwAG.

Abwasserabgabe — und die Vorbelastung für Stickstoff

Der Wort­laut der Vorschrift ist nicht ein­deutig. Zunächst fällt auf, dass das Gesetz nicht anspricht, wer das Wass­er unmit­tel­bar ent­nom­men haben muss. Eine wie auch immer geart­ete Beziehung zwis­chen ent­nehmender Per­son und Abgabepflichtigem wird im Gesetz dem Wort­laut nach nicht ange­sprochen. Lediglich für die Antrag­stel­lung wird die Per­son des Abgabepflichti­gen benan­nt. Bei unbe­fan­gener Betra­ch­tung des Geset­zes deutet der Wort­laut “unmit­tel­bar ent­nommene” auf den Zeit­punkt hin, zu dem das Wass­er eine Vor­be­las­tung aufweisen muss. Dieses Ver­ständ­nis reduziert allerd­ings das Tatbe­standsmerk­mal in sein­er Bedeu­tung nahezu auf Null, weil das Gesetz zusät­zlich bere­its ver­langt, dass die Vor­be­las­tung vor Gebrauch des Wassers bestanden haben muss.

Ein solch­es – das Tatbe­standsmerk­mal prak­tisch über­flüs­sig machen­des – Ver­ständ­nis ver­bi­etet sich bei sys­tem­a­tis­ch­er Ausle­gung des Geset­zes. Der Geset­zge­ber hat das Tatbe­standsmerk­mal “unmit­tel­bar” in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG eben­so wie in § 2 Abs. 2 AbwAG vorge­se­hen, in § 10 Abs. 1 Nr. 1 AbwAG dage­gen nicht. Die Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­gerichts, das Ent­nehmen im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG sei gle­ich­sam das natür­liche Gegen­stück zum unmit­tel­baren Ver­brin­gen in § 2 Abs. 2 AbwAG, was eine ähn­liche – und zwar per­so­n­en­be­zo­gene – Ausle­gung des Unmit­tel­barkeit­ser­forderniss­es wie in § 2 Abs. 2 AbwAG nahelege, überzeugt allerd­ings nicht. § 2 Abs. 2 AbwAG regelt in Zusam­men­hang mit §§ 1, 9 AbwAG nur, dass der Direk­tein­leit­er abgabenpflichtig ist. Demge­genüber regelt § 4 Abs. 3 AbwAG die Möglichkeit eines Vor­be­las­tungsabzuges in bes­timmten Fällen für den Direk­tein­leit­er. Die Tatbestände der bei­den Nor­men sind unter­schiedlich. Aus dem Ver­ständ­nis des § 2 Abs. 2 AbwAG lässt sich daher in sys­tem­a­tis­ch­er Hin­sicht kein Argu­ment für die Ausle­gung des § 4 Abs. 3 AbwAG gewin­nen. Anders ver­hält es sich bei einem Abgle­ich mit der Vorschrift des § 10 Abs. 1 AbwAG. In dieser Vorschrift geht es wie in § 4 Abs. 3 AbwAG um die Frage des Umfangs der Berück­sich­ti­gung von mit Schad­stoff­fracht­en vor­be­lasteten Wassers für die Abgabe. Der Geset­zge­ber hat in § 10 Abs. 1 Nr. 1 AbwAG auf das Tatbe­standsmerk­mal “unmit­tel­bar” verzichtet. Dies nötigt zu dem Schluss, dass das Gesetz dem Unmit­tel­barkeit­ser­forder­nis in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG eine – eigen­ständi­ge – Bedeu­tung beimisst, mit anderen Worten, dass nach dem Willen des Geset­zge­bers das Wass­er vor Gebrauch vor­be­lastet sein muss und kumu­la­tiv das Tatbe­standsmerk­mal der Unmit­tel­barkeit gegeben sein muss1. Um das Tatbe­standsmerk­mal der Unmit­tel­barkeit nicht leer­laufen zu lassen, muss es fol­glich Fälle geben, in denen das Wass­er, welch­es bei sein­er Ent­nahme vor Gebrauch eine Vor­be­las­tung aufgewiesen hat, aus Sicht des Ein­lei­t­en­den gle­ich­wohl kein unmit­tel­bar ent­nommenes, son­dern ein lediglich mit­tel­bar ent­nommenes Wass­er im Sinne von § 4 Abs. 3 AbwAG darstellt. So ver­hält es sich in dem hier zu beurteilen­den Fall des Bezuges von Wass­er aus öffentlichen Trinkwasserver­sorgungsan­la­gen. Dieses Wass­er ist aus Sicht des Ein­lei­t­en­den von einem Drit­ten ent­nom­men, für die Trinkwasserver­sorgung auf­bere­it­et, anschließend entsprechend gebraucht und erst dann mit­tels tech­nis­ch­er Leitun­gen dem nach öffentlich-rechtlichen Rechtsvorschriften zur Entsorgung verpflichteten Abwasserzweck­ver­band zugeleit­et wor­den. Dieses zugeleit­ete Wass­er lässt sich nach Auf­fas­sung des Oberver­wal­tungs­gerichts nicht mehr als “unmit­tel­bar ent­nommenes” Wass­er ver­ste­hen. Wollte man demge­genüber auf die Sicht des Ent­nehmers abstellen, so liefe das Tatbe­standsmerk­mal leer, weil so ver­standen jede Ent­nahme “unmit­tel­bar” wäre.

Das gewonnene Ergeb­nis wird im Übri­gen auch durch die his­torische Geset­ze­sausle­gung nicht in Frage gestellt. Allerd­ings enthal­ten die Geset­zes­ma­te­ri­alien keine explizite Aus­sage zur Frage des Ein­bezuges von aus Trinkwasserver­sorgungsan­la­gen stam­menden Wassers in den Vor­be­las­tungsabzug. Wed­er die Begrün­dung zu § 6 des Regierungsen­twur­fes2 zum Entwurf der ursprünglichen, am 1.01.1978 in Kraft getrete­nen Fas­sung des Abwasser­ab­gabenge­set­zes noch die Mate­ri­alien zum zweit­en Gesetz zur Änderung des Abwasser­ab­gabenge­set­zes vom 19.12.19863, welch­es durch Ein­fü­gung des Satzes 2 sowie Ergänzung der Sätze 1 und 3 die heute gel­tende Fas­sung des § 4 Abs. 3 AbwAG her­stellte, enthal­ten zu der hier inter­essieren­den Frage Aus­führun­gen. Zwar sah bere­its der erste Entwurf des Abwasser­ab­gabenge­set­zes die Berück­sich­ti­gung ein­er Vor­be­las­tung unab­hängig davon für zuläs­sig an, ob das Wass­er durch den Ein­lei­t­en­den selb­st ent­nom­men wurde4, zur Frage des Ein­bezuges des aus Trinkwasserver­sorgungsan­la­gen stam­menden Wassers in den Vor­be­las­tungsabzug find­et sich in den Geset­zes­ma­te­ri­alien aber eben­so wenig eine konkrete Erörterung wie zu dem vom Ver­wal­tungs­gericht angenomme­nen Erforder­nis ein­er Son­derverbindung zwis­chen Ent­nehmer und Ein­leit­er5 Die in der Entwurfs­be­grün­dung (zu § 6) ver­wen­dete Ter­mi­nolo­gie (“oder von Drit­ten ent­nom­men und den Ein­leit­ern zur Ver­fü­gung gestellt”) gibt keinen Auf­schluss darüber, von welch­er Art der Beziehung zwis­chen Ent­nehmer und Ein­leit­er der his­torische Geset­zge­ber aus­ging. Die Über­legung, der generelle Auss­chluss des einen erhe­blichen Anteil aus­machen­den Bezuges des aus Trinkwasserver­sorgungsan­la­gen stam­menden Wassers vom Vor­be­las­tungsabzug wäre vor dem Hin­ter­grund der vom Geset­zge­ber angestell­ten Erwä­gun­gen zum Gemein­dean­teil am Abgabenaufkom­men sicher­lich in der Begrün­dung erwäh­nt wor­den, ver­mag nicht zu überzeu­gen. Vielmehr hätte umgekehrt erwartet wer­den dür­fen, dass sich der Geset­zge­ber bei der Nov­el­lierung des Abwasser­ab­gabenge­set­zes mit der bis dahin wohl ganz herrschen­den Auf­fas­sung in der Kom­men­tar­lit­er­atur auseinan­derge­set­zt hätte, wonach der Bezug von aus Trinkwasserver­sorgungsan­la­gen stam­menden Wassers auf­grund des im Gesetz enthal­tenden Unmit­tel­barkeit­ser­forderniss­es vom Vor­be­las­tungsabzug aus­geschlossen sein sollte6. Dabei habe sich der Geset­zge­ber offen­bar von der (sein­erzeit zutr­e­f­fend­en) Annahme leit­en lassen, dass Wasser­ent­nah­men aus der öffentlichen Wasserver­sorgung in der Regel keine abgabenbe­deut­samen Belas­tun­gen aufweisen wür­den7. Zu Recht hat der Vertreter des Bun­desin­ter­ess­es beim Bun­desver­wal­tungs­gericht in sein­er Stel­lung­nahme vom 09.04.2010 darauf hingewiesen, dass der Geset­zge­ber nach der Änderung der Trinkwasserverord­nung im Jahr 2001 (u. a. Auf­nahme von Para­me­tern, die auch für das AbwAG von Bedeu­tung sind) das Abwasser­ab­gabenge­setz hätte anpassen kön­nen, um klarzustellen, dass nun­mehr die Vor­be­las­tung des Trinkwassers im Rah­men des § 4 Abs. 3 AbwAG berück­sichtigt wer­den solle, da doch davon auszuge­hen sei, dass dem Geset­zge­ber die bish­erige Auf­fas­sung der Kom­men­tar­lit­er­atur bekan­nt gewe­sen seien.

Das gewonnene Ergeb­nis stimmt auch mit dem Sinn und Zweck des Abwasser­ab­gabenge­set­zes übere­in. Zunächst ist in den Blick zu nehmen, dass es sich bei der Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG um eine Aus­nah­mevorschrift han­delt. Zwar ist hier­durch eine enge Ausle­gung noch nicht zwin­gend vorgeze­ich­net8. Immer­hin lässt sich aber aus dem Umstand, dass der Geset­zge­ber eine bes­timmte Rechts­folge nur aus­nahm­sweise ange­ord­net hat, ein Argu­ment für eine ein­schränk­ende Ausle­gung gewin­nen9. Ein restrik­tives Nor­mver­ständ­nis trägt im vor­liegen­den Falle dem geset­zlich intendierten Aus­nah­mecharak­ter der Vorschrift Rech­nung10. Hin­sichtlich der Abwasser­ab­gabepflicht stellt § 9 Abs. 1 iVm § 4 Abs. 1 Satz 1 AbwAG die Regel auf. Gemäß § 9 Abs. 1 AbwAG ist abgabepflichtig, wer Abwass­er ein­leit­et (Ein­leit­er). Abgabepflichtig sind mithin die soge­nan­nten Direk­tein­leit­er wie der Kläger, die Abwass­er in ein Gewäss­er unmit­tel­bar ver­brin­gen (§ 2 Abs. 2 AbwAG). Unab­hängig von der Frage der Vor­be­las­tung des Wassers sind die Direk­tein­leit­er kausal für die Belas­tung des Gewässers mit Schad­stof­fen. Die ein­geleit­eten Schad­stoff­fracht­en wären dort ohne deren Ein­leitung nicht vorhan­den. Die Anknüp­fung der Abgabenpflicht an die Direk­tein­leitung als Grund­satz entspricht dem Zweck der Abwasser­ab­gabe, eine wirk­samere Rein­hal­tung der Gewäss­er zu erre­ichen und die Kosten­last für die Ver­mei­dung, die Besei­t­i­gung und den Aus­gle­ich von Gewässer­schädi­gun­gen gerechter zu verteilen11. Die Normierung eines Vor­be­las­tungsabzuges in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG stellt sich im Ver­hält­nis zur Regelver­ant­wor­tung des Direk­tein­leit­ers als Aus­nah­mevorschrift dar, was sich unter anderem auch darin zeigt, dass der Vor­be­las­tungsabzug nicht von Amts wegen, son­dern nur auf Antrag erfol­gt. Dem kann nicht – wie der Prozess­bevollmächtigte des Klägers meint – ent­ge­genge­hal­ten wer­den, das das Umwel­trecht prä­gende Verur­sacher­prinzip sei für das Abwasser­ab­gabenge­setz regelungs­bes­tim­mend, was der Einord­nung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG als Aus­nah­mevorschrift ent­ge­gen ste­he. Die Vorschrift diene der Durch­set­zung der wesentlichen geset­zge­berischen Inten­tion, jed­er Pflichtige solle nur für die von ihm verur­sachte Verun­reini­gung zahlen. Dies überzeugt nicht. Der Gesicht­spunkt, den Pflichti­gen von der Abgabepflicht in Bezug auf von ihm nicht verur­sachte Verun­reini­gun­gen frei zu stellen, mag der Ein­führung des Vor­be­las­tungsabzugs zu Grunde gele­gen haben, recht­fer­tigt jedoch keine Ausle­gung, die das Tatbe­standsmerk­mal “unmit­tel­bar” prak­tisch leer­laufen lässt.

Zwar wird – wie auch in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG selb­st – das Verur­sacher­prinzip als regelungs­bes­tim­mender Grund­satz des Abwasser­ab­gabenge­set­zes voraus­ge­set­zt, was durch eine Rei­he von Vorschriften bestätigt wird, welche den­jeni­gen Abgabepflichti­gen begün­sti­gen, der Maß­nah­men zur Min­derung der Schädlichkeit trifft. Dies gilt beispiel­sweise für § 3 Abs. 3, für § 3 Abs. 5, für § 9 Abs. 6 und für § 10 Abs. 3 AbwAG12. Das Ver­ständ­nis des Verur­sacher­prinzips als regelungs­bes­tim­mender Grund­satz des Abwasser­ab­gabenge­set­zes hin­dert jedoch nicht das Ver­ständ­nis des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG als Aus­nahme zur Regel, wonach der­jenige, der kausal für die Ein­leitung schädlich­er Abwass­er ist, abgabenpflichtig wird. Das Abwasser­ab­gabenge­setz ver­fol­gt nicht die lück­en­lose Durch­set­zung der Inten­tion, jed­er Pflichtige solle auss­chließlich nur für die von ihm verur­sachte Verun­reini­gung zahlen.

Wie bere­its aus­ge­führt, ver­fol­gt das Gesetz in erster Lin­ie einen Lenkungszweck, näm­lich die Gewässer­rein­hal­tung, daneben auch einen Finanzierungszweck, um die Kosten­last für die Ver­mei­dung, die Besei­t­i­gung und den Aus­gle­ich von Gewässer­schädi­gun­gen gerechter zu verteilen. Es wider­spricht deshalb nicht Sinn und Zweck des Geset­zes, den Bezug von Wass­er aus Trinkwasserver­sorgungsan­la­gen als mit­tel­bare Wasser­ent­nahme vom Vor­be­las­tungsabzug auszuschließen. Für die mit­tel­bare Wasser­ent­nahme ist nicht aus­geschlossen, dass infolge der Auf­bere­itung für den Gebrauch eine Absenkung der Schad­stoff­fracht erfol­gt und der Ein­leit­er in diesem Falle ungerecht­fer­tigt begün­stigt wird. Auch deshalb ste­ht der Auss­chluss der mit­tel­baren Wasser­ent­nahme vom Vor­be­las­tungsabzug mit dem vom Gesetz ver­fol­gten Zweck, die Gewäss­er rein zu hal­ten, in Übere­in­stim­mung. Richtig ist, dass ein Vor­be­las­tungsabzug auch dann stat­tfind­et, wenn die Schwellen­werte nach § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG nicht erre­icht wor­den sind. Hier­aus lässt sich aber ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Prozess­bevollmächtigten eben so wenig ein Argu­ment gegen eine enge Ausle­gung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG her­leit­en wie aus der weit­eren Erwä­gung des Prozess­bevollmächtigten des Klägers, dass bei der Trinkwasser­auf­bere­itung eine Nitra­tent­fer­nung mit­tels bes­timmter Ver­fahren nicht typ­isch sei. Hin­sichtlich des ersten Argu­ments ist zu ent­geg­nen, dass die – zu beja­hende – Frage der Ein­beziehung von Wass­er mit Schad­stoff­fracht­en unter­halb der Schwellen­werte des Abschnitts A)) der Anlage zu § 3 AbwAG für die hier inter­essierende Stre­it­frage nichts hergibt. Aus ein­er gebote­nen weit­en Ausle­gung von § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG im Hin­blick auf die Ein­beziehung von Schad­stoff­fracht­en unter­halb der Schwellen­werte ergibt sich nicht, dass die Norm generell auch in anderem Zusam­men­hang weit aus­gelegt wer­den müsse. Eine Ein­beziehung des Abwassers aus öffentlichen Trinkwasserver­sorgungsan­la­gen ist hier­durch nicht vorgeze­ich­net.

Soweit darauf hingewiesen wird, der Ein­leit­er werde im Falle der Ein­beziehung in den Vor­be­las­tungsabzug nicht ungerecht­fer­tigter­weise begün­stigt, weil die Nitra­tent­fer­nung mit­tels bes­timmter Ver­fahren bei der Trinkwasser­auf­bere­itung nicht typ­isch sei, kommt es nicht darauf an, ob bei ein­er bes­timmten mit­tel­baren Wasser­ent­nahme der in Stre­it ste­hende Schad­stoff durch ein bes­timmtes Ver­fahren ver­min­dert wird oder nicht. Entschei­dend ist, dass eine solche reduzierende Verän­derung der Schad­stoff­fracht bei mit­tel­bar­er Wasser­ent­nahme vorkom­men kann. Dabei ist nach den geset­zlichen Vor­gaben bei der Ermit­tlung der Vor­be­las­tung auf das Gewäss­er im Zeit­punkt der Ent­nahme und nicht auf die Schad­stoff­fracht im Trinkwass­er abzustellen.

Es ist jeden­falls nicht aus­geschlossen, dass zwis­chen Ent­nahme und Ein­leitung eine Reduzierung der Schad­stoff­fracht erfol­gt. Im Übri­gen find­et nach dem Vor­brin­gen des Prozess­bevollmächtigten des Klägers eine Reduzierung des Schad­stoff­pa­ra­me­ters Stick­stoff durch Verdün­nung mit nitratärmerem Wass­er im Einzelfall auch statt (soweit son­st die Nitrat­gren­zw­erte der Trinkwasserverord­nung über­schrit­ten wür­den).

Die Aus­nahme der Fälle mit­tel­bar­er Wasser­ent­nahme vom Vor­be­las­tungsabzug des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG macht auch unter dem Gesicht­spunkt der Ver­wal­tung­sprak­tik­a­bil­ität Sinn. Die Senkung des Ver­wal­tungsaufwan­des ist ein zuläs­siges Anliegen des Geset­zes. Der Geset­zen­twurf der Bun­desregierung zum Entwurf eines zweit­en Geset­zes zur Änderung des AbwAG13 führt in diesem Zusam­men­hang aus, mit der Änderung des Abwasser­ab­gabenge­set­zes solle die Anreiz­funk­tion der Abwasser­ab­gabe erhöht wer­den, die Ein­leit­er zu weit­eren Gewässer­schutz­in­vesti­tio­nen ins­beson­dere im Hin­blick auf die Ver­ringerung der Gewässer­be­las­tung durch gefährliche Stoffe zu ver­an­lassen. Gle­ichzeit­ig solle durch eine Vere­in­fachung des Geset­zesvol­lzugs Ver­wal­tungsaufwand gesenkt wer­den. Die Schätzung ein­er Vor­be­las­tung in den Fällen mit­tel­bar­er Wasser­ent­nahme ist mit erhe­blichem Ver­wal­tungsaufwand ver­bun­den. Im Falle der hier inter­essieren­den Frage der Ein­beziehung von Abwass­er aus der öffentlichen Trinkwasserver­sorgung hat bere­its der Vertreter des öffentlichen Inter­ess­es darauf hingewiesen, zur öffentlichen Trinkwasserver­sorgung gehörten regelmäßig eine Vielzahl von Brun­nen, aus denen Rohwass­er gefördert werde. Viele Wasser­w­erke wür­den in weit verzweigte Ringleitun­gen ein­speisen. Es sei schw­er ermit­tel­bar, aus welchen Wasser­w­erken welche Anteile des Frischwassers bezo­gen wür­den. So schwanke beispiel­sweise in Berlin die Zufuhr aus unter­schiedlichen Wasser­w­erken je nach aktueller Trinkwasser­ent­nahme. Das Ver­wal­tungs­gericht hat darauf hingewiesen, dass im Falle des Klägers immer­hin die Vor­be­las­tung von 11 Grund­wasserein­leit­ern, die Wassergüte nach der Auf­bere­itung und die zugeleit­ete Menge an Trinkwass­er ermit­telt wer­den müsste. Die Wasser­menge, die dem Kläger anteilig aus der öffentlichen Trinkwasserver­sorgung als Abwass­er zufließt, ist unverzicht­bare Schätzungs­grund­lage. Dieser Wert ist vor­liegend stre­it­ig und offen­sichtlich nur mit nicht uner­he­blichem Ver­wal­tungsaufwand zu ermit­teln bzw. sein­er­seits zu schätzen. Der Beklagte gibt ihn mit ca. 18 Kubik­me­tern an bzw. 21 Kubik­me­tern, was nach Berech­nung des Klägers einem Prozentsatz von 50 % der Jahress­chmutzwasser­menge entspreche. Demge­genüber nimmt der Kläger bei der Berech­nung der maßge­blichen, aus der öffentlichen Trinkwasserver­sorgung stam­menden Wasser­menge einen Prozentsatz von über 80 % der Jahress­chmutzwasser­menge an. Der Beklagte wiederum hat – am Beispiel Elmshorns – darauf hingewiesen, dass das Trinkwass­er zu einem erhe­blichen Teil für den Garten und für Zim­merpflanzen etc. ver­braucht werde. Wegen der Kosten für Ein­bau, Eichung und Wartung habe nur ein geringer Anteil der Grund­stücke einen Garten­wasserzäh­ler. Ein weit­eres Beispiel, wonach nicht alles Frischwass­er auch wieder dem Abwasserkanal zuge­führt werde, stelle ein in Elmshorn ansäs­siges Unternehmen der Lebens­mit­tel­branche dar, welch­es u. a. Instant-Kaf­fee pro­duziere. Bei der Pro­duk­tion ver­dampfe 30 % des Trinkwassers oder gehe son­st ver­loren und werde nicht dem Abwasserkanal zuge­führt. In Elmshorn betrage der Anteil vom Trinkwass­er zu dem tat­säch­lich abge­führten Abwass­er schätzungsweise höch­stens 69 Prozent. Dies dürfte ander­swo im Entsorgungs­ge­bi­et des Klägers “nicht grund­sät­zlich” anders sein.

Ins­ge­samt ist das Oberver­wal­tungs­gericht überzeugt, dass die Ermit­tlung der Schätzungs­grund­la­gen für den Vor­be­las­tungsabzug im Einzelfall mit erhe­blichem Ver­wal­tungsaufwand ver­bun­den ist. Ob dies konkret im Falle des Klägers der Fall ist und ob sein Fall – in dem der Bezug von Abwass­er, welch­es aus 11 ver­schiede­nen Wasser­w­erken stammt, zu berück­sichti­gen ist – einen für die mit­tel­bare Wasser­ent­nahme typ­is­chen Fall darstellt, ist hier­bei nicht entschei­dend. Jeden­falls schlägt der all­ge­meine Gesicht­spunkt durch, dass in den Fällen der mit­tel­baren Wasser­ent­nahme die Berück­sich­ti­gung des Vor­be­las­tungsabzuges je nach Einzelfall mit erhe­blichem Ver­wal­tungsaufwand ver­bun­den ist.

Nach allem ist § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG dahinge­hend auszule­gen, dass der Bezug von Wass­er, welch­es aus öffentlichen Trinkwasserver­sorgungsan­la­gen stammt, kein Fall “unmit­tel­bar ent­nomme­nen” Wassers im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG bildet und deshalb vom Vor­be­las­tungsabzug aus­geschlossen ist.

Das gewonnene Ergeb­nis muss auch nicht durch eine gebotene ver­fas­sungskon­forme Ausle­gung kor­rigiert wer­den. Der Kläger rügt insoweit, dass eine enge Ausle­gung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG gegen den Gle­ich­heits­grund­satz ver­stoße und zudem bei dieser Ausle­gung die Abwasser­ab­gabe zu ein­er ver­fas­sungsrechtlich unzuläs­si­gen Son­der­ab­gabe werde.

Dem fol­gt das Oberver­wal­tungs­gericht nicht. Allerd­ings ist die Regelung in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG nicht deshalb ein­er Über­prü­fung am Maßstab des Gle­ich­heitssatzes enthoben, weil es sich hier­bei um eine Aus­nah­mevorschrift han­delt. Eine unter­schiedliche Aus­gestal­tung von Aus­nah­mevorschriften genügt jedoch dann dem Gle­ich­heitssatz, wenn die Dif­feren­zierung durch einen sach­lichen Grund gerecht­fer­tigt wer­den kann.

Im Bere­ich des Steuer- und Abgaben­recht­es wird dem Geset­zge­ber zudem ein rel­a­tiv großer Spiel­raum und – angesichts der zu regel­nden Massen­er­schei­n­un­gen – das Recht der Typ­isierung und Pauschalierung eingeräumt. Dass der Geset­zge­ber als Abgren­zungskri­teri­um für den Abzug der Vor­be­las­tung die gar nicht voll zu überse­hen­den Fälle der mit­tel­baren Inge­brauch­nahme des Wassers fest­gelegt hat, ist keine einen Ver­fas­sungsver­stoß begrün­dende Willkür14. Der oben bere­its ange­führte Gesicht­spunkt der Ver­wal­tung­sprak­tik­a­bil­ität stellt ein die unter­schiedliche Behand­lung recht­fer­ti­gen­des Dif­feren­zierungskri­teri­um dar.

Des Weit­eren stellt auch der Gesicht­spunkt der Scho­nung des Trink- und Grund­wassers einen sach­lichen Grund für die Regelung dar. Zu Recht hat das Ver­wal­tungs­gericht darauf hingewiesen, dass es nicht darauf ankommt, ob sich den Geset­zge­bungs­ma­te­ri­alien ent­nehmen lässt, dass der Vor­be­las­tungsabzug nach dem Willen des his­torischen Geset­zge­bers dazu dienen sollte, (indus­trielle) Direk­tein­leit­er von der Inanspruch­nahme der öffentlichen (Trink-) Wasserver­sorgung abzuhal­ten, um die Ressource Trinkwass­er und Grund­wass­er zu scho­nen. Für die Frage, ob eine Regelung dem Gle­ich­heitssatz genügt, sind nicht die sub­jek­tiv­en Vorstel­lun­gen der am Geset­zge­bungsver­fahren Beteiligten maßge­blich, son­dern entschei­dend ist allein, ob es sich objek­tiv um einen die Dif­feren­zierung sach­lich recht­fer­ti­gen­den Grund han­delt. Das ist der Fall. Dass der betriebliche Wasserbe­darf mit Rohwass­er und nicht mit Trinkwass­er gedeckt wer­den soll, ist ein zuläs­siges Dif­feren­zierungskri­teri­um. Die Aus­nahme der Fälle mit­tel­bar­er Wasser­ent­nahme stellt einen Anreiz für betriebliche Ein­leit­er dar, ihren Wasserbe­darf soweit wie möglich aus Ober­flächen­wass­er und nicht aus der Trinkwasserver­sorgung zu deck­en, die das benötigte Wass­er häu­fig aus dem Grund­wass­er ent­nimmt. Ob in Teilen Deutsch­lands – wie der Kläger argu­men­tiert – die Trinkwassergewin­nung in einem größeren Aus­maß als in Nord­deutsch­land aus oberirdis­chen Gewässern und aus Quell­wass­er erfol­gt, macht den Gesicht­spunkt der Scho­nung des Trinkwassers nicht irrel­e­vant. Des Weit­eren kann auch nicht einge­wandt wer­den, dass Fälle denkbar bleiben, in denen betriebliche Ein­leit­er das benötigte Wass­er selb­st aus dem Grund­wass­er ent­nehmen und dann ggf. vom Vor­be­las­tungsabzug prof­i­tieren kön­nen. Gle­ich­wohl verbleibt es dabei, dass der Gesicht­spunkt der Scho­nung des Trink- und Grund­wassers eben­falls ein für die hier in Stre­it ste­hende Dif­feren­zierung sach­lich­es Kri­teri­um darstellt.

Eine ver­fas­sungskon­forme Ausle­gung ist auch nicht etwa deshalb geboten, weil anson­sten eine den ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen nicht genü­gende Son­der­ab­gabe vor­läge. Bei der Abwasser­ab­gabe han­delt es sich nicht um eine Steuer, son­dern um eine Abgabe eigen­er Art. Ihre Ziel­rich­tung geht nicht dahin, Erträge für die öffentlichen Haushalte zur Erfül­lung öffentlich­er Auf­gaben zu gener­ieren, son­dern hat bis zu einem gewis­sen Grade Ent­geltcharak­ter. Die Ein­leit­er kön­nen ihr Abwass­er entsor­gen und nehmen damit das Gewäss­er, in welch­es schad­stoff­be­frachtetes Wass­er ein­geleit­et wird, in beson­derem Maße in Anspruch. Dieser Vorteil darf abgeschöpft wer­den. Dass das Gesetz zum Zwecke der Gewässer­rein­hal­tung den Abgabepflichti­gen möglichst dahinge­hend lenken will, dass kein­er­lei Abgaben oder nur gerin­gere Abgaben entste­hen, ist ver­fas­sungsrechtlich nicht zu bean­standen15. Auch der Kläger bestre­it­et im Übri­gen nicht, dass die Abwasser­ab­gabe generell ver­fas­sungsrechtlich zuläs­sig ist. Er ver­tritt aber im Hin­blick auf die Aus­gestal­tung der Vor­be­las­tungsregelung die Auf­fas­sung, im Falle ein­er restrik­tiv­en Ausle­gung müsste sich die Abwasser­ab­gabe an den stren­gen Voraus­set­zun­gen messen lassen, die das Bun­desver­fas­sungs­gericht im Rah­men der Über­prü­fung der Ver­fas­sungsmäßigkeit des Bun­de­saus­bil­dungsplatzförderungs­ge­set­zes im Hin­blick auf die gebotene grup­pen­nützige Ver­wen­dung der Ein­nah­men aus Son­der­ab­gaben aufgestellt hat16. Dem kann nicht gefol­gt wer­den. Eine – wie hier – dem Gle­ich­heitssatz genü­gende Aus­nahme bes­timmter Fälle von der Möglichkeit, einen Vor­be­las­tungsabzug gel­tend zu machen, ver­mag an der ver­fas­sungsrechtlichen Zuläs­sigkeit der Abwasser­ab­gabe nichts zu ändern. Bei der Regelung des Vor­be­las­tungsabzuges han­delt es sich um eine Frage der Bemes­sung der Abgaben­höhe. Die grund­sät­zliche ver­fas­sungsrechtliche Zuläs­sigkeit der Abwasser­ab­gabe wird hier­durch nicht berührt.

Selb­st wenn man aber die Abwasser­ab­gabe als Son­der­ab­gabe im Sinne der Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts vom 10.12.198017 qual­i­fizieren wollte, würde sie den ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen genü­gen18 und zwar auch dann, wenn man davon aus­gin­ge, dass das Aufkom­men der Abwasser­ab­gabe in erster Lin­ie nicht der betrof­fe­nen Gruppe der Ein­leit­er, son­dern der All­ge­mein­heit Vorteile bringt. Auch das Bun­desver­fas­sungs­gericht lässt aus­nahm­sweise in der benan­nten Entschei­dung fremd­nützige Son­der­ab­gaben zu, sofern die Natur der Sache eine finanzielle Inanspruch­nahme der Abgabepflichti­gen zugun­sten fremder Begün­stigter aus trifti­gen Grün­den ein­deutig recht­fer­tigt.

Oberver­wal­tungs­gericht für das Land Schleswig ‑Hol­stein, Urteil vom 26. Juni 2014 — 4 LB 12/13

  1. so auch OVG Sach­sen-Anhalt, Beschluss vom 14.05.2002, – 3 L 287/00 []
  2. vgl. BT-Drs. 7/2272, S. 8, 31 []
  3. BGBl I S. 2619 []
  4. BT-Drs 7/2272 S. 31 []
  5. vgl. zur his­torischen Ausle­gung auch OVG Schleswig-Hol­stein, 2. Oberver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 10.08.2009 a. a. O. []
  6. vgl. dazu nur Nies­peanu, Abwasser­recht, München 1991, S. 532 Fn 76; Beren­des, Das Abwasser­ab­gabenge­setz, 3. Auflage, S. 85; Zöll­ner, in: Siedler/Zeitler/Dahme, Wasser­haushalts­ge­setz, Abwasser­ab­gabenge­setz, Band 1, Lose­blattsamm­lung, § 4 Rdnr. 23 m. w. N. – bis zur 41. Ergänzungsliefer­ung – []
  7. so Kotul­la, Abwasser­ab­gabenge­setz, Kom­men­tar, Stuttgart 2005, § 4 Rdnr. 23; Köhler/Meyer, AbwAG, Kom­men­tar, 2. Auflage, § 4 Rdnr. 126; Beren­des a. a. O. S. 85 []
  8. vgl. Larenz/Canaris, Meth­o­d­en­lehre der Rechtswis­senschaft, 3. Auflage S. 175 []
  9. Pawlows­ki, Meth­o­d­en­lehre für Juris­ten, 3. Aufl. Rdnr 489 []
  10. vgl. auch BVer­wG, Urteil vom 23.02.2011, 8 C 50/09 []
  11. Geset­zen­twurf der Bun­desregierung zum Entwurf des Abwasser­ab­gabenge­set­zes, BT-Drs 7/2272 S. 1 []
  12. BVer­wG, Urteil vom 12.02.1988 – 4 C 24/85DÖV 1988, 640 []
  13. BT-Drs. 10/5533 []
  14. Beren­des a. a. O. S. 85 []
  15. vgl. auch BVer­fG, Beschluss vom 18.12.2002, 2 BvR 591/95, NuR 2003, 485, zur Schleswig-Hol­steinis­chen Grund­wasser­ent­nah­me­ab­gabe []
  16. vgl. BVer­fG, Urteil vom 10.12.1980 – 2 BvF 3/77 –, NJW 1981, 329 []
  17. BVer­fG, Urteil vom 10.12.1980, a. a. O. []
  18. vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.09.1983 – 2 A 1398/82 –, DVBI.1984, 348 []